国外低碳经济转型对策

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一、内容解读

低碳转型计划提出了到2020年将碳排放量在1990年基础上减少34％的具体规划(目前英国已减少21％，超过了《京都议定书》规定的目标），以此来实现2050年前减排至少80%的目标。这项计划的核心是要让英国成为一个更清洁、更环保、更繁荣的国家，确保英国为未来的诸多机遇作好准备。计划阐述了具体将要采取的措施，到2020年前：英国将有超过120万人从事绿色职业；投资32亿英镑用于住房的节能改造，预计将有700万栋房屋进行能源革新，超过150万户家庭将得到资助以自产清洁能源；40％的电力将来自低碳能源，包括可再生能源、核能和洁净煤；英国使用的天然气中，一半将从国外进口；新车的平均碳排放量将减少40％。这份文件还首次提出，所有英国政府机构都必须建立自己的“碳预算”，严格控制碳排放量，如果达不到标准则会受到相应处罚。计划内容涉及能源、工业、交通和住房等多个方面，并阐述了具体将要采取的措施，各个主要领域的预计减排量。

1.电力行业

从现在起至2020年，通过完善更加环保的电力结构，实现每年减排约50％。预计到2020年，有40％的电力来自低碳能源，即30％来自可再生能源、10％来自核能（包括新建的核电站）以及洁净煤。英国要在2050年前基本消除电力生产中的碳排放，将要采取的措施包括如下方面：(1)投资600万英镑启动智能电网的发展，包括到2010年春天制定一份政策路线图；(2)能源与气候变化部直接负责在2010年7月前制定一份新的电网准入管理制度；(3)在能源与气候变化部内设立一个新的可再生能源部署办公室，以加速英国可再生能源的发展；(4)为地方政府提供1120万英镑，以助其准备并加速可再生能源和低碳能源的规划决策，同时还要维护合理的环境和地方关系；（5）开展一个对现行可再生能源义务法令（RenewablesObligation）进行修订的公众讨论，如将义务法令的年限至少延长到2037年、并引入20年的支持限制，使得该法令能够有能力推动实现约有30％的电力来自于可再生能源的目标。（6）批准位于Teesside的英国最大的生物质发电站。

2.家庭与社区

从现在起至2020年，通过提高家庭房屋能效和支持小规模可再生能源发展，实现每年减排约15％。这能够大大降低家庭开销，因为在一个隔热效果非常差的房子里，用在供热上的3英镑开销中就有约1英镑完全被浪费。将要采取的措施包括如下方面：(1)加强天然气与电力监管部门Ofgem的权力，以保护消费者；(2)“按节约多少付费”试点计划，通过使用能源账单节省下来的开支来偿还预付成本，帮助居民对房屋进行绿色改造，将有400万英镑低碳投资资金来支持该计划；(3)对新的“清洁能源现金回馈”机制(FeedinTariff)的形式和费率进行公众讨论，以在2010年开始实施；个人和企业利用低碳来源满足自身电力需求，将会因此得到回馈，类似的可再生能源供热机制将于2011年4月开始实施；（4）将现行的政府碳减排目标方案（CERT）能效计划实施期从2010年延长到2012年。随着资助额提高20%，到2012年底，能源企业在提高能效方面的投资总额估计会达到32亿英镑；（5）在政府气候变化法案中，新的个人碳激励方案将要求人们基于自愿原则节约能源；（6）要求15个乡村、小镇或城市作为未来绿色倡议试点的试验田。

3.工作场所与就业

从现在起至2020年，通过提高工作场所的能效，实现每年减排约10％。2050年前，办公室、工厂、学校和医院的碳排放需要降至接近于零。除了能源部门之外，许多其他的新领域将创造更多就业机会和商机，以支持所有企业提高能效。将要采取的措施包括如下方面：(1）投资1.2亿英镑，以大幅推动英国离岸风能行业的发展；（2）投资6000万英镑，以巩固英国作为波浪能和潮汐能全球领导者的地位；(3）投资600万英镑，探索潜在的热岩区域，用以提供地热能，英国西南部的深层地热资源可满足英国年均电力需求量的2％；（4）投资400万英镑，扩大制造业咨询机构，为制造商提供更多的专业建议以开展低碳商机竞争，包括为民用核工业的供应商提供支持；（5）建立一个核能先进制造研究中心，以综合利用约30家制造企业的知识、实践和专业技能以及高校在制造、过程工艺和技能方面的能力；（6）2009年晚些时候将发起活动，以帮助中小企业的低碳转型；(7）公共部门必须率先垂范，1990-2007年间，公共部门的排放已减少约1/3，能源与气候变化部将要求自己的建筑物在2009-2010年度减排10％，之后进一步加大减排力度。

4.交通系统

从现在起至2020年，通过使英国人的出行方式更环保，实现每年减排约20％。2050年前，道路和铁路交通将在很大程度上实现去碳化，航空和海运将大大提高能效。将要采取的措施包括如下方面：(1）提供电动车和plug-in混合动力车这些类型车辆的提议细节，能够使得为消费者提供2～5000英镑的激励措施有望从2011年开始施行，细节包括车辆要达到尾气限定最大排放量（75gCO2/km）所应满足的要求，支持这一方案的基础设施框架升级文件也已；（2）建立一个新的货运与物流行业指导小组，为测量、报告和减少物流部门的排放寻找有效途径；(3）承诺与欧洲合作伙伴相配合，为管理新货车的CO2排放制定健全的机制。

5.可持续的农场与土地及废物管理

从现在起至2020年，通过减少农业排放、管理土地使用和废物，实现每年减排约5％。将要采取的措施包括如下方面：(1）改变农业耕作的方式，可为农民节省开支，并且预计到2020年将会比现在减排6％；（2）支持使用厌氧消化技术，该技术可将废物和肥料转化为可再生能源；（3）支持节能和低碳耕作；（4）同意农业部门减排的一份行动计划，并设立一个咨询机构以帮助农民；（5）鼓励私人资金来创建林地；（6）减少掩埋垃圾的数量，并更有效地捕获掩埋产生的排放。作为配套方案，英国的能源、商业和交通等政府部门同时还公布了《英国低碳工业战略》、《英国可再生能源战略》和《低碳交通：更环保的未来》等文件。《英国低碳工业战略》提出一系列积极的政府干预措施，支持应对气候变化的至关重要行业，为英国拥有竞争力或商业优势的行业带来大量的全球机遇，如离岸风能、海洋能发电和碳捕获与封存等，这也包括了预算中对绿色行业和技术首次资助的405亿英镑。《英国可再生能源战略》介绍了英国如何在2020年前使可再生能源发电在电力供应中的比例达到31％（图2），在所有能源（电、热、燃料）中的比例达到15％。《低碳交通：更环保的未来》描述了在未来10年内如何使国内交通工具的碳排放减少14％。《英国低碳转型计划》公布后，有人质疑该计划过于庞大，难以持续。要在2020年建成使用新核电站和运用碳捕获与封存技术的火电站，对于英国而言也是一个不小的挑战。到2020年英国能源供应的15％来自可再生能源的目标，与欧盟其他国家如法国的20％、瑞典的49％相比还存在相当大的差距。现在看来，英国要实现低碳经济国家战略并不容易。但勿庸置疑，英国在碳减排方面的努力对全世界来说具有积极意义。

二、背景资料

在低碳经济的政策法规建设方面，英国的许多做法均具有开创性：英国从2001年即开始征收气候税，成为全球率先推出这一税种的国家。根据这一政策，除居民用电外，所有用电都需上缴气候税，依据其煤炭、油气等高碳能源的使用量来计征，如果使用可再生能源等清洁能源则可获得税收减免。与之配套的是美国财政部出台的气候税减征措施，企业根据自愿原则，与财政部签订协议核定每年的减排污染物目标，企业如按时完成减排目标，可减免80％的气候税。气候税及其相关配套措施出台的目的就是为了减少污染，保护生态环境的需要，所取得的效果非常令人满意，英国多家企业尤其是大企业与财政部签订了协议，许多企业还超额完成了减排任务。2003年，英国首次以政府文件形式正式提出了低碳经济概念，以能源白皮书的形式宣布到2050年从根本上把英国变成一个低碳经济国家，把发展低碳经济置于国家战略高度。2008年，英国颁布了《气候变化法案》，成为世界上第一个为温室气体减排目标立法的国家，并成立了相应的能源与气候变化部（DECC）。2009年4月，英国又成为世界上第一个立法约束“碳预算”的国家，明确提出2008-2022年期间，每5年为1个周期，设立3个减排时间段。提出了降低碳排放的宏伟目标：到2020年减少34%，到2050年减少80%。2009年6月17日，英国正式公布了发展“清洁煤炭”计划的草案。主要对象是以煤炭为燃料的火电厂，要求英国境内新设煤电厂必须首先提供具有碳捕获与封存能力的证明，每个项目要有在10～15年内储存2000万t二氧化碳的能力，对此，政府会考虑给予相关财政激励。此外，还要求新煤电厂及时更新相关设备，将碳捕获与封存能力保持在最高水平；如果没有达到相关要求，将采取限制煤电厂二氧化碳排放量或运行时间等措施，以确保达到减排目的。如今，英国又正式了《英国低碳转型计划》及一系列配套方案，率先迈出低碳经济实质性的一步。正如英国能源和气候变化大臣EdMiliband所说的，“我们正在推出一张路线图，旨在规划从现在到2020年及以后该怎么做”。英国商务大臣LordMandelson也揭示了低碳计划的最终目的：“全球低碳产业的市场规模已达3万亿英镑，并在不断增长，我们决定通过制定清晰的政策，使英国在经济和环境两方面同时受益”。英国还以政府投资为主导，大力促进低碳商用技术的研发推广，占领低碳产业的技术制高点。2001年，英国成立碳信托有限公司（CarbonTrust)，主要资金来源于气候变化税、收益循环投入，目前已累计投入3.8亿英镑，主要用于促进研究开发、加速技术商业化和投资孵化器3个方面。该公司成立以来，已帮助众多英国公司累计减排1700万t，节省能源支出超过10亿英镑。另外，英国还致力于开辟新的清洁能源。英国发挥其海岛国家的自然优势，在技术研发和运用上注重利用海洋资源，其海上风能、海洋能源等开发利用居全球领先水平。苏格兰地区拥有世界上第一个海洋能源中心和第一个并入电网的商业波浪能发电站，同时拥有欧洲最大的陆地风电厂，提供苏格兰总电量的2％。

三、深入分析

英国是发展“低碳经济”的急先锋，进入新世纪以来，英国一直是全球低碳经济的积极倡导者和先行者。从政策法规建设、低碳技术研发推广到国民认知等诸多方面，英国都处于领先位置。金融危机爆发以来，英国更是加快了向低碳经济转型的步伐。那么，在当前世界各国因注入巨额资金救市，导致国家财政普遍“差钱”的背景下，英国如此不遗余力地推动发展低碳经济，屡屡推出重大政策方针，究竟是出于哪些考量？综合多方资料，笔者认为主要有以下2个方面：

1.在短期内低碳化带来的经济

刺激将有助于英国走出当前经济危机，而从长远看来，英国着手推进“低碳经济”符合未来世界经济发展模式转变的趋势，不仅有望缓解气候问题，还能够帮助英国企业在未来的低碳大产业中占据先机，进而提升国家的核心竞争力受金融危机冲击，英国经济于2008下半年正式陷入衰退。2009年以来，英国经济依然步履维艰，衰退程度进一步加深：一季度GDP环比下滑了2.4％，是自1958年二季度以来的最大单季跌幅。经济合作与发展组织2009年6月份公布的最新预测指出，2009年英国经济将出现4.3％的负增长，大于美国2.8％的降幅。另外，英国的就业形势也急剧恶化，在截至2009年5月的3个月里，英国失业人数上升到238万，失业率为7.6％，达1997年1月份以来的最高水平。因此，摆脱危机、刺激经济复苏已成为英国当前的第一要务，英国必须找到一个新的经济增长点。而以发展新能源和鼓励科技创新为重要特征的“低碳经济”不仅符合当前油价高企、气候变暖等问题对节能和新能源技术的迫切要求，还将产生一轮强大的生产需求，极大推动生产力的发展，最终有望成为未来英国经济复苏的重要突破口。这也是当前英国加快“低碳经济”发展步伐的根本原因。从短期来看，推动“低碳经济”发展可从3个方面创造新的商机和就业机会，进而助力英国经济复苏。第一，可有效促进太阳能、风能等新能源产业的发展。在英国政府的政策刺激下，英国国内和外国的企业将进一步扩大对英国新能源产业的投资，投资增加意味着就业机会的增加，可以有效缓解英国当前严峻的就业形势。另外，布朗表示，英国政府将在未来几年内使环保产品和服务的收益增加50％，达到15亿英镑。第二，对传统产业的低碳化升级改造可促进生产和消费。英国2009年6月17日公布的“清洁煤炭”计划便是针对煤电厂的技术改造计划，要求煤电厂具有捕获与封存CO2的能力。评估认为，这一计划将在工程、制造等领域提供3万～6万个就业岗位，到2030年它对英国经济的价值将达到每年40亿英镑。另外，汽车产业中兴起的电动汽车、生物燃料汽车，也是传统产业向低碳化发展的范例，将受到消费者的欢迎。第三，可通过碳排放交易获利。根据联合国“清洁发展机制”等规定，没有减排指标的发展中国家或减排工作做得较好的机构，可以将碳排放配额拿到市场上交易。英国可以通过发展“低碳经济”，将多余的碳排放配额出售来获利。从长远来看，一旦新能源技术获得突破，英国对石油的依赖程度会下降，其二氧化碳排放也将随之趋稳甚至下降，气候变暖问题将得到缓解。另一方面，英国的现实基础也为进一步推进“低碳经济”提供了有力支撑。通过之前的政策法规建设、低碳技术研发推广到国民认知等诸多方面的良好发展，英国已初步形成了以市场为基础、以政府为主导、以全体企业、公共部门和居民为主体的“低碳经济”互动体系。这种体系突破了发展“低碳经济”的最初瓶颈，为英国当前进一步推动“低碳经济”的发展奠定了坚实的基础。

2.英国可通过实施这些法规和计划在国际上进一步巩固其在全球应

对气候变化行动中的领先地位，在将来的气候谈判中取得更大的发言权，实现经济、环境和国际形象的三丰收在西方发达国家中，英国较早承认当前全球变暖是工业化以来人类大量排放温室气体造成的，并经常表现出自己是应对气候变化的拥护者和行动者。这种积极表现受到内外2方面因素的驱动，作为一个岛国，英国受气候变化带来的海平面上升等问题影响较大，因此有积极应对气候变化的内在动机；但气候变化是一个全球性问题，需要所有国家和地区共同合作才能取得实质性效果。因此，以积极姿态来带动这类合作，符合英国自身利益。从2007年巴厘岛联合国气候变化大会开始，气候变化已经成为世界政治中的一个重要话题，这种大趋势也推动了英国应对气候变化的步伐。这多方面的因素促使英国目前愿以“积极应对气候变化者”的姿态开展行动。2009年底将在丹麦首都哥本哈根召开联合国第二届环境会议，届时各国环境部长将齐聚一堂，就环境变化问题进行谈判，以取代即将到期的《京都议定书》。而英国此举将极大地提高其在国际社会中的地位，有利于其在未来环境领域发挥带头作用。