教育服务贸易挑战与策略
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本文作者：金孝柏作者单位：上海对外贸易学院国际经贸研究所
（一）我国高等教育服务贸易面临对教育服务的属性和定位的认识困境
1.我国对教育服务的产业属性缺乏全面的认识
从功能上看，教育具有政治、经济、文化和社会属性，这4种属性共同构成教育属性的完整内涵。但是，在很长一段时间内，我国忽视甚至是回避教育的经济属性，不适当地放大甚至夸大教育的其他3种属性，并表现在具体的教育立法与政策中。我国的立法和教育政策先后使用过教育、教育事业和教育产业，但很少使用过教育服务的提法，更没有使用过教育服务贸易的措辞，这说明我国对教育服务的经济属性和可贸易性质没有清晰完整的认识。但是，我国在加入WTO时承诺开放包括高等教育服务在内的所有5个教育服务贸易部门，这说明，我国实际上承认了教育服务的可贸易性质，也间接承认了教育的产业属性。显然，这又与我国现有的教育立法与政策相矛盾。
2.我国教育立法对高等教育服务的定位模糊不清、相互矛盾
我国的教育法律一般把教育定位为教育事业或者公益性事业，禁止任何组织和个人以营利为目的举办教育和设立高等学校，③但在《民办教育促进法》和《在中外合作办学条例》中则又暗示营利性教育的存在。④而且，《民办教育促进法》明确允许民办学校的投资人从办学结余中取得合理回报，⑤但“合理回报”的具体含义并没有明确，实际上与利润并无实质性的区别。因此，在我国的教育法律体系中，教育的定位是模糊不清、相互矛盾的，教育事业不是严格的法律概念，且内涵与外延均不周延。对教育服务的模糊定位造成了现实中广泛存在着公立学校营利化和民办教育功利化的现象。现实中，大量（以财政拨款为主要经费来源的）公办高等教育机构直接或者变相进行营利性办学活动，而很多民办高等教育机构（包括一些中外合作办学机构）却由于教育法律的限制处于经费不足、举步维艰的困境，少数民办学校则通过各种途径加速回收投资。这既违背了竞争的公平原则，也违背了法律规定的公立教育的公益性原则，加重了普通民众的教育负担。
3.我国的教育立法与政策没有厘清教育服务与政府之间的关系
目前，在我国境内提供高等教育服务的主体包括公立高等教育机构（国家投资）、民办高等教育机构（民间资本）和中外合作办学机构。在现有的教育法律体系和政策体系中，政府实际上处于教育法律的制定者与执行者、教育服务的提供者、教育资源的垄断者、调配者、计划者和使用者地位。在市场经济条件下，这会导致公立高等教育机构、民办高等教育机构和中外合作办学机构之间的不公平竞争，教育资源的高度垄断和集中则会导致教育服务的效率低下、质量不高和滋生各种教育腐败。多项研究成果和我国去海外留学人数不断增长的事实均已证明了这一点。从高等教育服务贸易角度来看，政府本应承担的教育拨款、学生权益保护、质量监督和信息服务职能却在不断弱化。
4.我国对教育产业化普遍存在误解和曲解，教育服务贸易未能有效立法
在20世纪90年代，我国曾推行过教育产业政策，把教育确立为先导性、基础性和全局性的知识产业，但此后发生了几次较大规模的教育产业化论争，以2007年教育部首次公开明确反对教育产业化结束，①教育产业化论争才逐渐淡出媒体，但教育产业化的论调并没有消失。仔细梳理与教育产业化相关的各种文献，我们发现，教育产业化论争实际上是一场没有共同定义基础和实证研究的“口水战”，因为，无论是赞成者还是反对者，都没有对教育产业化进行过任何定义，或者对教育产业化做过任何有系统的理论性阐述或实证分析，赞成者和反对者基本上都是自说自话。反对教育产业化的观点基本上都是把现实存在的教育高收费、乱收费等同或者归咎于教育产业化；赞成教育产业化的则多是过分夸大教育产业的乘数效应和对经济增长的贡献。这两者的共同特点就是没有完整把握教育服务过程中市场力量与政府职责的定位与界限。而且，由于我国政府对教育的投入始终没有达到承诺多年的占GDP4%的目标，并远远低于世界平均水平和一些发展中国家水平，普通民众的教育支出远远超过他们的承受能力，教育产业化自然而然地成为教育高收费、乱收费和政府没有尽到教育提供义务和责任的替罪羊。由于这一分歧的存在，加上高等教育过度行政化等原因，我国至今年没有从贸易或者产业发展的角度对高等教育服务贸易进行有效立法，致使我国发展高等教育服务面临严重的法制困境。
（二）我国的高等教育服务贸易发展面临法制困境
1．我国现有的教育法律体系
健全的教育法制是发展高等教育服务贸易的基本条件和根本保障。我国目前的高等教育服务贸易法律体系包含国际法与国内法两个层次。从国际法层次看，我国参加或签署的有关国际条约是我国高等教育服务贸易法的重要组成部分，主要包括相关的WTO协定和我国加入WTO时开放教育服务的承诺内容。前者主要包括《服务贸易总协定》（GATS），后者主要指《关于中华人民共和国加入的决定》、《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告》。这些法律文件规定我国对其他WTO成员开放高等教育服务必须遵循的原则和规范。从国内法层次看，我国在高等教育服务贸易方面的法律包括贸易法和教育法两个方面。前者有《对外贸易法》，后者包括《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《中外合作办学条例》等。《对外贸易法》确立了我国履行国际教育服务承诺义务的市场准入和国民待遇等原则，也适用于我国承诺开放的教育服务部门。《教育法》确立了我国教育的基本制度，并包含了允许境外人员入境留学、承认境外学业证书和允许外资办学的原则。《高等教育法》和《职业教育法》分别规定了高等教育的基本制度、高等学校及教师、职业教育的体系、实施和保障等制度。《民办教育促进法》和《中外合作办学条例》规定了民办教育机构和中外合作办学机构的设立、运营规范。从教育服务贸易角度看，这些法律更多地规范了以商业存在模式进行的高等教育服务进口，即我国境内的中外合作办学。
2.我国的高等教育服务贸易法律体系不够完整
我国在教育服务立法方面的进展缓慢，缺乏完整、统一的高等教育服务法律体系，不能适应高等教育服务贸易的发展需要。现有的教育服务立法只能说是初步的框架，主要涵盖教育的基本原则与基本制度、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育和教师，对于发展迅速的高等教育服务贸易，除了一部《中外合作办学条例》规范以中外合作办学为教育服务提供形式的商业存在模式外，对其他的3种教育服务提供模式基本没有系统的高位阶立法，对处于教育服务过程核心地位的教育主权、民族文化传承与传播、学生权益的保护与救济、教育质量督导、学历学位认可、认证、高等教育服务投资、高等教育机构、教育服务拨款等重要领域缺乏必要的立法。总体而言，我国的教育立法对教育服务产业的模糊法律定位与高等教育服务贸易发展的现实需要严重脱节，而服务贸易立法本身原则性强、可操作性差，对高等教育服务贸易的特殊性考虑不足，没有形成有利于促进高等教育服务贸易发展的统一、完整、协调的法律规范体系。
3.教育行政执法与司法体制存在严重缺陷
由于我国的教育立法偏重行政职能，弱化甚至忽视教育的服务功能，在教育服务过程中作为消费者的学生往往成为教育行政执法的对象，现有的司法体制在学生权益受到侵害时不能提供有效的司法救济。我国的教育法在很大程度上仍然属于行政法，甚至高等教育也是国家和地方行政的重要组成部分。①这种教育行政化现象严重妨碍了高等教育服务业的健康发展，造成了公立学校对教育资源的垄断与浪费，造成了地区之间、城乡之间和公立学校与民办学校之间的巨大政策差异和严重不平等，同时也严重阻碍了我国高等教育服务贸易的健康发展与高等教育服务的国际化进程，使得公立学校没有动力、民办学校没有能力参与高等教育服务贸易的国际市场竞争，高等教育服务贸易因而明显滞后于其他服务贸易部门。
（三）我国发展高等教育服务贸易面临教育体制性困境
1.我国的教育行政体制低效僵化
我国目前的教育行政体制基本上是计划经济的产物。自改革开放以来，尽管我国经济体制发生了重大变化，确立了市场经济体制，但教育行政体制没有发生过任何实质性的改革和变化。政府和教育行政部门垄断了一切教育资源，牢牢地控制公立高等学校的人事、财政拨款、专业课程设置、招生计划，利用资源垄断权力加强对民办高校的控制，使得作为教育服务贸易主体的高等学校没有独立的办学自主权。教育行政部门分配资源的标准具有相当大的随意性和主观性，分配决策过程缺乏应有的透明度、公平性和公信力。
2.我国的高等教育机构高度行政化
我国的高等教育机构不是独立的办学机构，更不是真正意义上的高等教育服务提供者和国际高等教育服务贸易主体，特别是公立高等学校，被不适当地赋予了行政级别和人为地划分出不同的等级。在高等学校内部，具体的职能部门设置也基本上沿用了行政机关的设置模式。由于高校的行政级别与教育资源分配密切相关，教育行政部门根据高校的不同级别而不是教育服务的质量和市场的占有率来分配教育资源，从而造成不同高校为了争夺国家教育资源必须依附或取悦教育行政部门，转而追逐自身行政级别的提高和等级的升降，最终逐步丧失改进和提高教育服务质量的动力和能力。这一点，可以从我国投入巨资重点培育的所谓重点大学至今也没有在海外建立有效运作的独立分校或者合作办学机构向海外学生提供商业性教育服务的实例中得到佐证。
（四）我国的高等教育服务贸易面临激烈的外部竞争
随着知识经济的深入发展，服务贸易在世界经济中的地位越来越重要，并深刻影响着世界经济的发展格局与走向。教育服务由于其本身的复杂属性和功能，受到世界各国广泛的重视，国际高等教育服务贸易正显现巨大的发展活力。我国的对外高等教育服务贸易能力和国际竞争力仍然很薄弱，并且面临来自发达国家和发展中国家的竞争压力。
1.来自发达国家的竞争
纵观发达国家的贸易总量构成，服务贸易的比重非常高，而且，教育服务贸易占据十分重要的地位。世界最发达的高等教育服务贸易出口国全部是发达国家，包括美国、英国、法国、德国、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡、新西兰。更为重要的是，一些发达国家已经把高等教育服务贸易当作本国的支柱产业加以鼓励和扶持，如澳大利亚和新西兰。由于强大的经济实力、天然的语言优势、灵活的就业政策和奖学金制度，美国、澳大利亚等国在吸收海外留学生方面占据十分明显的竞争优势，并且在今后的较长时间内仍然会继续保持。美国、英国在建立海外校园方面取得显著成效。
2.来自发展中国家的竞争
发展中国家日益重视服务贸易和人力资源对经济发展的重要推动作用。新兴经济体发展教育服务贸易的动力十分明显。我国与其他发展中国家都是发达国家高等教育服务贸易出口的主要目标国，同时，高等教育服务贸易出口的目标一般多是其他发展中国家的学生，要想获得高等教育服务贸易的竞争优势，必须培育自身的教育服务特色和提高高等教育服务的质量。印度已经确立高等教育服务私有化、商业化和国际化化的政策，重点发展高等教育服务贸易，并且逐步确立了自身的竞争优势和特色，在工程、生物技术、数学、化学、农业科技、园艺、信息技术等领域较大的出口潜力，并已经吸引较多的西亚和南亚国家的学生到印度留学。①除此之外，印度的官方语言英语也为其高等教育服务贸易出口增加了竞争优势。反观我国的高等教育服务，存在一些体制性的阻碍因素；而且，在较为成功的海外孔子学院和针对来华留学的海外留学生提供的课程中，语言、文化培训和中医课程占据了主要地位。因此，我国发展对外高等教育贸易必须认真对待来自其他发展中国家的竞争，积极寻求对策。
我国应当积极应对挑战，加快发展高等教育服务贸易
（一）正确认识高等教育服务的产业属性，明确区分营利性与非营利性高等教育服务
教育服务具有复杂的属性和功能，我国应当对此客观全面地加以认识，特别是对高等教育服务的产业属性必须加以重视，明确区分营利性与非营利性高等教育。高等教育服务可以部分产业化，对外高等教育服务应该当作服务性产业加以鼓励和支持。这是因为，一方面，我国加入WTO时已经承诺开放高等教育服务，承认高等教育服务的产业属性和可贸易性只是从认识上认可开放高等教育服务的合法性和有效性，同时也有助于继续推进我国的高等教育服务贸易；另一方面，如果继续否认高等教育服务的产业属性和可贸易性，并不能在事实上阻碍其他国家以服务贸易的形式（特别是境外消费的模式）向我国的学生提供高等教育服务，只能阻碍我国对外高等教育服务贸易出口的发展，进一步扩大高等教育服务贸易领域的贸易逆差。我国的高等教育服务应当面向国内和国际两个市场。②部分教育服务实行产业化是发展高等教育服务贸易的前提，撇开教育服务的产业属性讨论教育服务贸易既不符合教育服务发展的现实与逻辑，也不利于在实践中完善我国的教育服务贸易立法。而且，教育能否营利不取决于教育的公益性，而是政策与法律的选择结果，对教育营利行为进行规范可以使之不侵害教育的公益性。③对高等教育服务分类规范，平等对待，鼓励竞争，加强监督，既可以保持公立高等教育服务的公益性，也可以给予民办高等教育服务必需的发展空间，为学生提供多样性的选择，同时也可以为教育服务出口提供动力和激励机制，有利于实现发展国际教育服务贸易的长远目标。因此，我国应通过立法区分营利性与非营利性高等教育服务，维护公立教育服务的公益性，禁止公立大学对内进行任何营利性教育服务活动，允许民办大学（包括中外合作办学）以营利性目的提供教育服务，特别是鼓励他们参与国际高等教育服务贸易，拓展和扩大高等教育服务出口。
（二）制定与实施高等教育服务贸易的发展规划和促进政策
我国先后多次制订教育事业发展纲要，但主要针对整个教育服务的所有层次而言，而且，主要从政府主导和督导的角度规划整个教育事业的发展，基本上没有涉及对外教育服务贸易。这些纲要性文件中涉及的国际交流与合作也局限于教育行政部门与国外的教育行政部门之间、国内高等学校与国外高等学校之间的业务联系和经验交流，最近几年也开始涉足校际办学合作。今后，我国应该制定目标明确的高等教育服务贸易发展的中长期规划，即从贸易的角度推进对外提供高等教育服务，用贸易的方法和方式发展对外高等教育服务。此类规划应当明确高等教育服务贸易的政策目标、培育贸易主体的计划与步骤、教育服务质量的保障与监督、课程的规划与设计、对外高等教育服务的市场监管、与国际组织的交流与合作、对外高等教育服务贸易的促进计划与措施等，充分利用教育服务贸易补贴等多种形式的促进措施，推进高等教育服务贸易的快速健康发展。
（三）加强高等教育服务贸易国际谈判、交流与合作
国际高等教育服务贸易的快速发展及我国加入WTO以后的服务贸易实践为我国参与国际高等教育服务贸易竞争与合作提供了很好的机遇，同时，国内教育行政体制改革也需要借助外力推动，因此，加强我国在高等教育服务贸易领域的国际合作，积极参与国际高等教育服务贸易谈判，从被动的贸易规则接受者转变为贸易规则的制定者符合我国的服务贸易利益，也是我国发展服务贸易的重要战略步骤。我国应当积极参加有关高等教育服务贸易的多边、双边和区域贸易协定谈判，制定和完善教育服务贸易的国际规则，寻求和开拓国际高等教育服务贸易市场。这些国际规则应当包括学生权益的保护和救济协调体制、学历学位的认证和认可机制、高等教育服务质量保障与合作机制、教育服务自然人流动规则等。在不能达成上述自由贸易协定的情况下，特别是目前WTO服务贸易谈判陷入艰巨的情况下，我国应力争通过与有关国家或者区域性国际组织达成建立临时性机制的双边或区域协议保障高等教育服务贸易的顺利进行。
（四）完善高等教育服务贸易的立法内容
我国高等教育服务的健康发展需要完备的高等教育服务贸易立法。为此，我国应当完善现有的高等教育服务贸易立法内容。首先，根据高等教育服务贸易的需要，制定新的高等教育服务贸易法律规范。我国应尽快制定《高等教育服务贸易条例》，确立发展高等教育服务贸易的基本原则、高等教育服务贸易机构、市场准入与国民待遇、贸易救济、学历学位认证等制度和规范；制定《高等学校法》，规定高等学校的组成、权利义务、日常运营、教育拨款、教育投资与投资人、法律责任等事项；制定《学生法》，明确对学生权益的保护和救济，特别是到境外留学的我国学生的保护；制定《外籍教师条例》，规定以自然人的身份在我国境内提供包括高等教育服务在内的所有教育服务的外籍教师的资格、资历要求及对其进行监督与规范的规则。其次，丰富与完善现有教育法律规范的内容。我国应该通过修改现有教育服务法律规范，明确保护国家教育主权与保护和传承民族文化与传统的原则，正确定位教育服务的性质、任务与功能，明确界定政府在教育服务提供、教育拨款的保障与使用以及教育服务质量监督方面的职责，明确教育服务提供机构的权利和义务，明确政府在促进教育服务贸易国际化中的职责，明确对教育服务投资的保护与规范，明确学生权益的保护与救济原则与机制。
（五）完善高等教育服务贸易的规制体制改革教育行政体制
首先，明确政府在高等教育服务贸易中的职能定位，明确政府责任。在市场经济条件下，政府应该从单纯的高等教育服务提供者和行政管理者转变为（公立）高等教育服务的提供者、教育经费的拨款者、高等教育服务质量的监督者、高等教育服务的立法者和执法者、高等教育服务贸易信息服务的提供者以及学生权益的保护者等多重角色，严格设定责任追究制度。其次，完善高等教育行政体制，培育高等教育服务贸易主体。根据我国高等教育服务贸易的发展需要，应当确立或者加强政府在教育拨款和教育质量督导方面的职能，减少教育行政部门的审批权限，取消各级公立高等学校的显性或者隐性的行政级别、等级和权力，赋予所有高等学校同等和平等的办学自主权，培育独立的对外高等教育服务贸易主体。打破政府对教育资源的垄断，允许优质教育资源在不同投资主体举办的高等学校之间自由流动，让市场力量成为决定高等教育服务贸易主体资格和能力的关键因素。再次，完善教育拨款与投资机制。我国目前对教育服务的定位与高等教育服务贸易发展的需要与现实严重脱节。在新的条件下，我国必须加大教育服务拨款力度和拨款使用的监督，公平分配和使用国家教育资源，建立和完善高等教育投资制度，鼓励国内有实力的教育机构到海外举办高等学校或其他高等教育机构。最后，完善高等教育质量督导机制。我国应该建立符合国际惯例和通行标准的高等教育服务质量督导机制，改变目前教育督导机制中的形式主义和运动式的督导行为和政府性质，逐步确立具有公信力的、中立的第三方教育督导机制，特别是公平和平等对待所有的国内高等教育服务机构，引导中外合作办学健康有序发展。
结语
WTO建立以来，国际高等教育服务贸易飞速发展，英国、美国、澳大利亚和新西兰等国在国际高等教育服务贸易领域的发展经验为我国发展教育服务贸易提供了良好的范本与借鉴，巨大的国际高等教育服务市场为我国发展国际高等教育服务贸易提供了机遇。另一方面，我国已经成为世界最大的高等教育服务进口国之一，巨大的国内高等教育服务市场引起许多海外教育服务机构的重视和争夺的目标。但是，我国高等教育服务贸易发展明显滞后于其他服务贸易部门，这既有教育服务法制上的困境，也有教育行政体制上的问题，还有激烈的外部竞争原因。因此，我国应该积极应对挑战与竞争，完善高等教育服务贸易的促进机制，积极参与国际高等教育服务贸易谈判，提升我国的高等教育服务贸易能力和国际竞争力。
