反补帖调查政策建议分析
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编者按：本论文主要从2006年之前,美国没有对我国出口产品进行过反补贴调查；美国对中国采取反补贴的新贸易救济手段，其影响不可小视；我国应对反补帖调查的对策建议等进行讲述，包括了利益集团的影响，政治利益的需要、美国对华贸易逆差的持续扩大、中国的经济运作现状令美方质疑、我国法律法规与WTO《补贴与反补贴措施协定》仍存在一定的冲突、客观面对，积极应诉、加快调整法律法规和策略等，具体资料请见：
摘要：2006年底美国首次对中国进行反补贴调查，这一事件有着特定的政治、经济、立法等方面原因。反补帖调查对我国外贸的影响不可小视，我国必须从多方面采取策略加以应对。
关键词：贸易救济；反补贴；对策
中美贸易摩擦由来已久，随着两国经贸交往规模的迅速扩大，美国逐渐成为与中国发生经贸摩擦最多、最激烈的国家。以前，美国对华贸易救济的主要手段是传统的反倾销和特殊保障措施，但这种政策在2006年底发生了重大调整。2006年11月21日,应美国NewPage公司的申请,美商务部对原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜板纸进行反倾销和反补贴立案调查,这是美国首次对中国进行反补贴立案调查;2007年3月30日,美国商务部宣布了对中国出口的铜版纸产品反补贴调查初步裁定，中国企业的净补贴率为10.90%-20.35%，决定对中国适用反补贴法,并开始对中国出口美国的铜版纸产品征收临时反补贴税。2007年10月8日,美国商务部宣布终裁结果，裁定补贴成立，净补贴率为7.40%-44.25%。2007年11月20日，美国国际贸易委员会最终认定，从中国进口的铜板纸没有对美国的造纸产业造成损害，至此此案在历经1年时间后以终止调查结束。
一、2006年之前,美国没有对我国出口产品进行过反补贴调查
中国的原材料和劳动力以及制成品的价格被认为是由政治因素而非市场因素决定的。早在1986年,美国联邦上诉法院在乔治城钢铁公司诉美国联邦政府案中的判决,奠定了美国对非市场经济体出口产品不适用反补贴税的理论依据。基于这种认识,美国认为反补贴法不适用于非市场经济国家,所以没有对我国的产品实施反补贴调查。其次，补贴作为政府行为,在调查中要涉及大量政府间交涉,被调查对象国政府提供给该国生产上的补贴的详细资料很难获得,同时还要考虑自身国家整体利益的平衡。因此,除非被调查对象国政府补贴行为非常明显,原则上各国一般不愿对他国进行反补贴调查。
随着中国成长为贸易大国，当反倾销、技术性贸易壁垒、汇率压力、知识产权等工具都不能遏止中国出口的高速增长之后,美国国内进口竞争产业和有关政客都无法抑制援引反补贴工具打击中国出口商品的强烈冲动。美国对华贸易救济新趋势的产生原因可以归结为以下几点：
1.利益集团的影响，政治利益的需要。在美国国内政治中，一些政客需要满足部分利益集团的要求。从某种程度上来说，外贸政策就是不同的利益集团之间矛盾和斗争的产物。在一国内部,赞成自由贸易的集团主要是由有国际竞争力的行业和众多的消费者组成,他们是自由贸易的受益者。反对自由贸易的集团主要是由那些与进口相竞争的行业(如夕阳行业,低技术、就业数量大的行业)以及这些行业中的工人组成,他们是自由贸易的受损者。受到保护措施不利影响的消费者或中间产品的进口商(自由贸易的受益者)一般人数众多,利益分散,并且保护措施的实施对他们个人而言影响不大,要有效地把他们组织起来相当困难,因此,其自然难以形成利益同盟而对政府的决策施加影响。相反,根据曼柯•奥尔森的集体行动理论,保护措施的受益者(自由贸易政策的受损者)由于其人数较少,利益集中,因而容易克服集体行动的困难而组成良好的利益集团,集团中的成员能够被动员起来去维护组织的利益,他们具有很强的政治影响力,甚至能够影响总统选举的输赢。他们向政府游说或施加压力,促使政府实施有利于他们的保护措施。从政治利益出发,当迎合少数利益集团能赢得更多选票时,按照“理性人”追求利益最大化原则,政府会实行贸易保护主义,对国内某些产业进行保护,保护少数人的利益。
2.美国对华贸易逆差的持续扩大。近20多年来中国经济的迅速发展使得美国高度重视中国市场的潜力，中国迅速成长为出口巨人又使得美国国内的一些利益集团倍感威胁；从1978到2008年,中美贸易差额发生了巨大变化,虽然双方统计的具体数额不尽一致,但美国对华贸易由顺差转为逆差,并且不断增加是一个客观的事实。据美国统计,1978年美国对华贸易为5亿美元的顺差,从1993年开始出现逆差，到2000年中国成为了美国最大贸易逆差来源地，2000年的逆差额是838亿美元，以后逐年增加，2006年上升到2325亿美元，2007年美国对华贸易逆差高达2563亿美元，增幅为10.2%，创历史新高。随着美国对华贸易逆差的不断增加,越来越多的美国企业界人士开始认为逆差导致美国失业率上升,经济增长受到影响,从而理所当然地把美国的经济失衡归咎为中国的贸易体制、经济结构与产业发展政策。这使得美国的企业对受补贴的中国企业的申诉意愿特别强烈。
3．中国的经济运作现状令美方质疑。在美国NewPage公司申请对中国铜版纸反补贴调查申诉书中列举了13项政府补贴，涉及从我国中央到地方，来自商务部、发改委、税务、银行等机构各种名目的“优惠政策”，其中包括中央和地方根据五年计划给予的资金扶持和科研奖励津贴、国家和省级对出口名牌企业的扶持政策、来自国家开发银行的贴息贷款、国家发改委给予的重大国产设备增值税增量抵扣政策、对于“双高一优”技术改造项目给予的贴息优惠贷款、政策性贷款和贷款免除、对于外资企业给予的“两免三减半”税收优惠等。
总地来说，目前我国的经济运行中至少有三种类型的经济行为容易引发补贴争议。首先是中央政府的规划支持，即指政府通过发展规划和财政预算来大力扶持国有企业。比如将国民生产总值的约3.6%用于国有企业的额外预算，虽然未指明具体给予哪些企业，但必然会构成国有企业的某些补贴。其次是国有银行对国有企业的资金支持。在美国看来，我国国有银行给予国有企业的政策性贷款和优惠利率，甚至于本金未偿付或冲销贷款等不得已现象，都是政府对国有企业的一种补贴。因为国有企业借欠银行款项的现象具有一定的普遍性，这类所谓的政府补贴就会拥有相当庞大的数额。第三类是税收优惠，WTO《补贴与反补贴协议》禁止成员给予出口企业任何形式的扶持,以及对进口或出口某种特殊商品的企业予以扶持——包括税收、资金支持以及任何可能的其它形式。任何低于中国现行国家和地方标准企业所得税率33%的税收补偿,美商务部都将其认作补贴。在不同的中央和区域税收优惠机制下,国内不少企业都享有所得税减免优惠,包括以前的“两免三减半”所得税优惠、适用于很多种出口产品增值税出口退税以及免税额度等。税收优惠的大量存在,为美商务部提供了一个充分的理由。
4．我国法律法规与WTO《补贴与反补贴措施协定》仍存在一定的冲突。我国在加入WTO以后，对照WTO规则和加入世贸的承诺，已经对很多的法律法规，特别是涉及外资优惠政策的部分进行了修改和调整，但是确实还存在一些与WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）不相一致的规定、措施，有待进一步调整完善。2007年2月，美国就我国的补贴政策向WTO提出与中国磋商（案件编号：DS358），美国在其磋商请求和设立专家组的申请中提出的争议事项主要涉及我国一些有关补贴的法律、行政法规和规定，涉及范围广泛，数量众多，比如（1）1999年国家税务总局《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》，2006年国家税务总局、发改委<外商投资项目采购国产设备退税管理试行办法>;(2)2000年财政部、国家税务总局<关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关通知〉，上述补贴根据2007年修改后的〈中华人民共和国企业所得税法〉第57条继续有效；（3）1999年财政部、国家税务总局印发〈技术改造国产设备抵免企业所得税暂行办法〉，上述补贴在新〈企业所得税法〉实施后同样继续有效；（4）2007年修改后的〈企业所得税法〉第25条与2004年〈外商投资产业指导目录〉第13条，等等。美方认为这些法律和规定明显违反了WTO的〈补贴与反补贴措施协议〉及〈中国加入议定书〉等法律文件。
二、美国对中国采取反补贴的新贸易救济手段，其影响不可小视
首先，反补贴调查会使我国现行的经济政策、产业政策面临挑战。补贴具有几个明确的特点：第一，补贴必须是政府行为；第二，补贴的对象主要是国内生产与销售企业，但不一定仅指出口补贴，包括对国内各产业部门、行业、企业或地区、科研部门的财政捐助和政策信息；第三，被授予方必须实际享受到了利益；第四，补贴应具有专向性，即指成员方政府有选择地、有差别地而非普遍性地给予某一个企业、行业或地区等。补贴和倾销一样，都是以低于正常价值在进口国市场销售，属于“不公平竞争”。但是反倾销调查所针对的一般是个别企业的经济行为，而反补贴调查针对的是政府行为，涉及大量的政府政策问题，会造成整体行业、整体区域的全面影响，具有更大的危害。长期以来，补贴与税收优惠是我国产业政策的重要内容，是政府调控宏观经济的重要手段。由于补贴是一种政府行为，反补贴调查的对象是政府行为，因此，我国政府对经济的调控手段将受到很大限制。为减少他国的反补贴调查，我国政府可能按照国外所设定的市场经济标准自动减少对产业的扶持、自动减少国有企业,这不仅会影响我国的宏观调控政策和总体经济计划,而且会影响到国家发展战略的制定。如果说反倾销只是使中国蒙受经济损失的话，反补贴更具有政治上的意义。
其次，美国对华反补贴的举动将引发跟风效应。第一，为美国众多行业所效仿。美国针对中国铜版纸进行反补贴调查,为美国对中国生产的其他商品征收反补贴税敞开了大门。其后,美国商务部初步认定中国出口的活性炭产品也接受了补贴,并对美国同行业产品造成了“实质性损害”。2007年11月27日，美商务部就对华第三和第四起反倾销反补贴双反调查案――薄壁矩形钢管和复合编织袋案做出初裁，裁定中国涉案企业存在补贴。从未来一段时间看,美国政府的决定很有可能会让许多美国其他行业效仿,比如像目前形势比较严峻的钢铁、纺织等美国制造业也通过这个方法来寻求美国商务部的支持。国际贸易专家费尔德曼说,这是一个对中国影响深远的决定,“将会看到针对中国各种产品的同类诉讼的浪潮。”第二,为欧洲、日本等其他发达国家发送了一个“跟进”的信号,使得中国在随后的时间里遭受更多的反补贴调查。美国虽然不是世界上第一个对中国适用反补贴法的国家，因为加拿大在2004年就曾发动3起对华的反补贴调查，但加拿大毕竟影响力远远不及美国。从2007年2月份,美国政府以中国存在贸易补贴为由,向世贸组织提出申诉,指责中国存在“出口补贴”和“进口替代补贴”两方面在世贸框架下被禁止的补贴开始,日本、墨西哥等国也相继采取行动,这种形势务必会影响中国商品出口的国际环境。而且,就在美方宣布对中国适用反补贴法后不久,欧盟方面也开始考虑重新修订对中国等国家的反倾销政策,并可能改变在补贴问题上对中国等“非市场经济体”较为宽松的立场。
三、我国应对反补帖调查的对策建议
1.客观面对，积极应诉。虽然美国对华反补贴有其特定的政治和经济背景，但就案件本身来说，只是就纯粹的法律问题展开辩论的过程。作为WTO的成员，我国被其他成员国投诉本身是很正常的事情，即使是美国自己这样国内法制比较健全的国家，在WTO中也是被投诉最多的成员国。所以先要以客观冷静的心态处之，然后认真分析应对措施，争取有利的结果。美国的反补贴调查从立案、初裁到终裁有一个较长的行政程序。其中包括了评论、抗辩、问卷、听证、核查等一系列调查环节。可以充分利用美国反补贴调查程序中的各个环节、渠道与方式,进行积极的应诉与抗辩,也可以走其司法程序进行上诉,以表明我国的原则、立场与态度。2007年1月9日,我国商务部曾以公平贸易的名义,联合铜板纸案所涉的两家主要造纸企业(即江苏金东纸业有限公司和山东晨鸣纸业集团股份公司),主动向美国国际贸易法院提起上诉,要求美国的国际贸易法院临时禁止令,中止美国商务部对华发起的铜版纸反补贴调查;判决美国商务部在将中国视为非市场经济国家的同时发起反补贴调查的行为为非法。这是我国第一次以政府的名义利用美国的司法程序进行反诉的一个重要举措，与此同时还可以保留我国采取其他合理措施的权力。
2.加快调整法律法规和策略。我国加入WTO已经7年，法律法规的调整工作一直在做。对于我国立法中仍然存在的与WTO规则明显不符的规定必须加快修改和调整，因为这些针对性强的投诉可以抗辩和回旋的余地很小，会让我国在争端解决中处于不利的境地。法律明文规定的补贴属于“显性补贴”，这种形式很明显违反WTO规则，容易被投诉，所以各国都在尽量避免使用。
事实上的补贴很多，投诉方不易取证。，我国应该讲究立法的技巧，避免争端的激化。在全面清理各种补贴和税收优惠政策时，划分出哪些是禁止性补贴（“红灯”补贴），哪些是可诉性补贴（“黄灯”补贴）和不可诉补贴（“绿灯”补贴）。逐步取消禁止性补贴（“红灯”补贴），如出口补贴和进口替代补贴；增加WTO协议所允许的补贴制度，即不可诉补贴（“绿灯”补贴），如科研与开发补贴、对落后地区的补贴和有关环境保护的补贴；把握可诉性补贴（“黄灯”补贴）的数量及形式，力求将从价补贴率控制在5%以内。在税收优惠方式上可以变直接优惠方式为间接优惠方式。调整后的国内补贴政策，要既有利于应对国外的反补贴调查，又有利于我国企业长远利益的维护及国民经济的持续安全发展。
3.坚决抵制美方采取双重救济措施。对同一出口产品的同一损害后果采取双重救济措施的做法是完全违反WTO反倾销和反补贴规则的，这种做法实际上是美国贸易保护主义的升级。不论是GATT(关税与贸易总协定)1947还是GATT在1994增补的第6条第5款，条文在对同一出口产品是否可以同时征收反倾销和反补贴税双重征税的问题上，都作出了明确的规定：即在任何缔约方领土的产品进口至任何缔约方领土时，不得同时征收反倾销税和反补贴税，以弥补倾销或出口补贴所造成的相同情况。按照这一规则，如果某一进口产品同时存在倾销和补贴问题，那么对由于倾销或补贴造成的相同损害后果，进口成员方只能选择采取或征收反倾销税或征收反补贴税，而不得同时既征收反倾销税，又征收反补贴税。GATT第6条5款是明确禁止成员方对同一进口产品采取反倾销和反补贴双重救济措施的。因此，当我国出口产品同时遭受反倾销和反补贴双重指控的时候，一方面，我国企业在应诉中应当运用这一规则，据理力争，拒绝同一出口产品就相同损害被双重征收反倾销税和反补贴税；另一方面，有关这个问题应当引起我国政府有关部门的充分注意，并应当就有关问题向对方当事国提出磋商和谈判，指出双重救济措施是违反WTO相关协议的，甚至在必要的情况下可以通过WTO争议解决机构来制止这种违反WTO规则的做法，以维护我国出口企业的正当权益和我国贸易利益。
4.建立反补贴调查的预警机制。预警机制的作用在于防患于未然。与费尽周折的磋商、应诉成功或遭受反补贴调查再进行补救相比,通过预警机制于无形中化解贸易摩擦显然是最佳选择。企业是出口的主体,数量众多,很多企业在国外设立了分支机构,使信息来源广、反馈及时。政府作为公共服务机构,拥有独特的地位和丰富的资源,可以通过中国驻外机构以及使领馆的商贸机构、海关等组织收集各国反补贴调查的信息。行业协会可以利用身为民间服务机构的优势,加强与国外同行的联系,掌握国外同类商品的销售与价格信息。若能协调好各方的优势,建立起“三位一体”的预警机制,将使中国出口产品有效避免遭遇不必要的反补贴调查的困扰。
5.尽快转变外贸增长方式。近20多年来，我国对外贸易之所以取得了巨大的成就,主要得益于两个有利条件:(1)充分利用了自《关税与贸易总协定》缔结以来所建立和形成的贸易自由化环境,有效地实施了以出口和创汇为导向的外贸战略;(2)充分利用了我国劳动力资源丰富的优势,以低价营销策略实现了对国际市场的抢占。究其第一点而言,出口创汇型的外贸发展战略,确实为我国对外贸易的发展、外汇储备的积累作出了重大贡献，但随着时间的推移和国内国际经济环境的变化，这种战略也导致了贸易收支不平衡和贸易摩擦加剧、低价竞争和贸易条件恶化、外汇储备过多和人民币升值压力巨大、出口相关措施与世贸组织原则不符、对外依存度过大与内外贸失衡、外贸结构不合理与技术创新能力等问题,已经日益成为制约我国外贸经济甚至国民经济持续发展的重要因素，因此转变外贸增长方式迫在眉睫。而就第二点而言,仅仅依靠丰富的劳动力资源并在此基础上搞低价竞争,很难成为贸易强国。因为低价抢占市场常常与倾销、补贴相联系，有关国家依此而采取的反倾销、反补贴和保障措施等贸易狙击,意味着我国企业以低价营销策略参与国际竞争的阻力将越来越大。因此,以我国外贸增长方式转变为基础,以贸易大国向贸易强国转变为指导,抛弃重商主义思维,致力于自由贸易秩序的维护,这是解决中美贸易摩擦的一个有效途径。
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