园艺产品输美管理因素研究
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编者按：本论文主要从中国园艺产品输美的贸易现状；中国园艺产品输美面临的“合规性”贸易壁垒；对策与建议等进行讲述，包括了美国园艺产品进出口概况、中国园艺产品输美概况、反倾销贸易壁垒、反补贴贸易壁垒、保障措施、技术性贸易壁垒、企业积极应诉,政府与行业协会保驾护航、确保产品质量,组织产品有序出口等，具体资料请见：
摘要:研究美国对我国输美园艺产品发起的调查案件,发现:当前我国输美园艺产品遭遇的“合规性”贸易壁垒主要集中在反倾销和技术性贸易壁垒方面,但随着贸易的发展,面临的反倾销和保障措施的压力也在加剧。为此,建议企业和政府在应对“合规性”贸易壁垒中应该有进一步作为。
关键词:园艺产品;“合规性”贸易壁垒;对策
在所有国家和地区中,美国是实施“合规性”贸易壁垒最频繁的国家之一。所谓“合规性”贸易壁垒,是指那些在名义上符合或不违背WTO的有关规则,以维护公平贸易、保护环境、保护人类及动植物健康为依据,但实质上保护了本国产业和市场的贸易壁垒,包括反倾销、反补贴、保障措施和技术性贸易壁垒等(朱钟棣,2007)。本文在“合规性”贸易壁垒框架下,对中国园艺产品出口美国可能面临的贸易壁垒进行了分析。
一、中国园艺产品输美的贸易现状
(一)美国园艺产品进出口概况
美国是世界上园艺产品的生产大国,同时也是园艺产品的进口大国和消费大国。园艺产品进出口量同时逐年增长,尤其是进口量增幅较大,2003年园艺产品进口额为21910031280美元,到了2007年,进口量已经达到32995106330美元①,几乎增长了一半。美国进口园艺产品的来源地比较集中,多集中在西半球国家,据2003-2007年FAS统计数据来看,美国园艺产品的主要来源地包括北美自由贸易区成员国(33%)、欧盟(30%)、拉丁美洲(13%)和中美洲(6%)及加勒比海地区(1%)。此外,美国每年也从东亚地区(5%)进口一定量的园艺产品,其中也包括从中国进口的部分果蔬产品。
(二)中国园艺产品输美概况
根据中国驻美国大使馆经济商务参赞处《2007年中美农产品贸易分析报告》,在园艺产品贸易中,我对美出口的茶叶、蔬菜和水果等增长较快。其中罐装蔬菜、水果和坚果(HS20)出口金额达96210万美元,增幅达到62%。对美20.2亿美元的出口金额中,加工水果和蔬菜的出口量最大,出口金额达到7.18亿美元,增幅为29.42%;其次是果汁和蔬菜汁,出口总金额为4.38亿美元,增幅达到112.59%;新鲜水果的出口金额是1.2亿美元,增幅31.7%。据海关统计数据资料显示,中国新鲜和冷冻或冷藏蔬菜出口主要集中在日本、韩国以及东南亚地区,此外每年对美国的出口数量也很大,2006年输美金额就超过了152.2百万美元。
但从美国的园艺产品进口的总体来看,相对于墨西哥、加拿大和欧盟等国家或地区,美国从我国进口的园艺产品份额不大,但处于增长势态,市场前景很大,竞争压力也较大。我国十一五规划指出“目前美国消费者每年消费的蔬菜和水果的数量比20年前增长了25%,对有机食品的需求高速增长。中国向美国出口的主要产品是水产品和园艺产品,尤其是鱼、肉、水果、坚果和蔬菜制成品的出口增长速度比较快。考虑到中美农产品贸易的互补和平衡关系,‘十一五’期间,应继续发挥我国农产品的比较优势,积极推动农产品对美国的出口”。鉴于此,研究美国对我国出口的园艺产品所设置的贸易壁垒,对于我国园艺产品开拓美国市场具有重要的现实指导意义。
二、中国园艺产品输美面临的“合规性”贸易壁垒
(一)反倾销贸易壁垒
1999年11月中美双方达成的关于中国加入世贸组织的协议中,规定自中国加入世贸组织之日起15年内,美国可以继续其现行的对中国的反倾销政策(即把中国作为非市场经济国家)。根据目前欧美国家的实践,针对非市场经济国家确定商品的正常价值的方法不是遵循《反倾销协议》的相关规定,而是运用替代国价格、结构价格和相似产品在进口方的销售价格三种方法,这必然使得美方在确定商品正常价值时存在很大的灵活性。
美国是国际反倾销的主要指控国家。1995年至2005年上半年,美国向前十位对象国和地区发起反倾销调查的数量占到美国反倾销调查总量的61%,其中针对中国和台湾地区的分别占到16%和5%,中国成为遭受美国反倾销调查的最大对象国。[1]美国反倾销应用主要集中在化工、贱金属、塑料、橡胶及其制品等,但也不乏针对相关园艺产品的反倾销指控,反倾销调查曾多次涉及鲜蒜、冷冻蘑菇、蘑菇罐头、非冷冻苹果汁和鲜浓缩苹果汁等园艺产品及其加工品。以1998年美国苹果汁生产商对从中国进口的浓缩苹果汁提起的反倾销诉讼为例,美国认为中国1995年到1998年间,浓缩苹果汁对美出口量增加了997%,平均价格下降了53%。1999年5月6日,美国苹果汁相关企业向美国商务部递交申请,要求对来自中国的浓缩苹果汁征收91.84%的反倾销关税。面对美国专业的反倾销调查机构和从业人员,我国的园艺产品,尤其是一些传统的优势产品,在输美时面临着巨大的反倾销调查压力。
(二)反补贴贸易壁垒
2005年7月27日,美国国会众议院通过了旨在对中国商品征收反补贴税的《美国贸易权利执行法案》,该法案要求将美国现行反补贴法的适用范围扩大至中国等“非市场经济国家”。2007年6月,美国对中输美的铜板纸征收99.65%的临时反补贴税,此举打破美国20多年来不对所谓“非市场经济国家”适用反补贴法的惯例,意味着我国产品在出口美国时,将面临反倾销和反补贴调查的双重压力。1995年-2004年间,在全球发起的176起反补贴调查案件中,美国有70起,占到近40%,这使美国在使用反补贴调查规则方面积累了丰富的经验,增加了我国产品输美面临反补贴调查的危险性。
迄今为止,虽然美国尚未针对中国向其出口的园艺产品发起反补贴调查,但反补贴调查的范围极为广泛,涉及到中国的所有产业,因此我们输美的园艺产品同样也面临被调查的危险。而且反补贴调查针对的是政府行为,这意味着一旦美国对我国某项园艺产品提起反补贴调查,将会影响到我国的相关产业政策和国家对该产业或产品的经济调控。
(三)保障措施
由保障措施和特保措施引起的调查事件比较少。在中国出口的动植物产品中,仅遇到一例保障措施的调查案件,即2006年欧盟对华冷冻草莓的保障措施调查。[2]美国还未曾对中国出口园艺产品发起保障措施调查,这说明保障措施并不是我国园艺产品输美所遭遇的主要贸易壁垒,但并不代表着我国园艺产品在输美时不会遭遇保障措施壁垒。
美国实施保障措施主要依据其国内立法,即《1974年贸易法》。[3]加入世贸之前,美国将中国视为非市场经济国家,针对中国产品的保障措施适用该法案的406节。1999年,美国在向其国会提交的《永久正常贸易关系法案》中,在第一部分中终止了406节对中国的适用,同时在《1974年贸易法》中增加第421-423节,该部分成为专门针对中国的特保措施。该规定明显具有歧视性,并在一定程度上与WTO的《保障措施协议》相悖,且操作的随意性很大,对我国园艺产品出口构成极大的威胁。
(四)技术性贸易壁垒
美国的技术法规体系和管理体系都比较健全,且重视使用国内标准,其认证和技术标准的制定都是行业内或民间机构自愿协调一致的结果,虽然其国内的多数企业能够做到符合标准,但对于其他国家可能就是贸易壁垒了。我国在输美园艺产品贸易中,尤其应该注意的几个方面[4]:
1.技术方面的规定。如有关产品标签的规定、产品销售季节的规定、是否有进口许可证及配额限制的规定以及对包装材料是否有特殊要求等等。标签是美国食品方面的主要管理手段之一,食品标签多达20多种,而且年年修改补充,涉及《联邦法典》《美国食品标签法》等多项法律规定。2002年10月,美国农业部还制订了全新的有机食品标签法规,凡是有机程度达到或超过95%的食品都可以贴上专门的新标记,食品是否具备贴上有机食品标签的资格,需得到美国农业布批准设立的机构认证。在包装方面,美国更是提出一些苛刻的标准,以提高市场准入难度。例如,1998年9月,就中国出口商品包装使用未经处理的木料,美方要求中国商品在90天之内更换经高温处理、熏蒸或防腐处理的包装,否则一律拒绝产品入关。从1998年底开始,我国输美商品木质包装材料要求必须附有我官方检疫证书,证明该材料已经热处理,熏蒸处理或用预防药剂处理,无本质包装商品须由出口商在出口单证上声明无木质包装材料,违规货物将被整批禁止入境或在美方认可的条件下,将木质包装材料销毁或退回中国。
2.化学残留物的规定。如进口产品最高化学残留物含量指数、化学残留物种类、添加剂使用情况、是否准许使用腊等。美国有关化学残留物规定不仅数量大,而且相关规定出台和修改的频率也极高,以2006年为例,[2]美国先后修订了草酰胺杀虫剂残留限量规定,有关二甲戊乐灵限量的法规,免除了硅酸钾限量要求,规定了杀虫剂吡虫啉残留限量,免除异佛乐酮残留限量和被或分为磷翅类昆虫信息素生化物残留限量的要求,制定了杀虫剂茵多杀、联苯菊酯残留限量的法规,免除亚磷酸及其铵盐、钠盐和钾盐的限量要求,制定精-异丙甲草胺和杀虫剂苯噻菌胺以及香蕉内/表杀虫剂叶菌唑和唑嘧磺草案限量规定。此外,该年度还颁布了一系列当年尚未实施或存在颁布意向的几十条的法律法规。
3.产品检验、检疫标准和方法的有关规定,特别是有关中美双边的园艺产品进出口检疫协议。美国涉及园艺产品卫生安全检疫的包括《植物检疫法》、《联邦植物虫害法》以及《外国植物检疫通告》等多项法律法规。具体执行卫生检疫的职能部门包括农业部动植物卫生检疫局(APHIS)、食品安全检验局(FSIS)、食品和药物管理局(FDA)等,各部门所关注的重点又各不相同。此外,涉及园艺产品的还有《动植物福利法》等纷繁复杂的众多法律规定。
4.植物病虫害的有关限制规定。如美国严格控制哪些病虫害入境,对检验出带病虫害的园艺产品如何处理等。举例来说,2001年,美国检疫人员反映他们在从我国河北省到港的鸭梨上截获了一种新的梨果病害,输美鸭梨遭到退货,并立即宣布暂停从我国进口鸭梨。2006年11月15日,美国农业部动植物检查服务局还更新了包括食品在内的多种混杂物品的进口指南,其中声明禁止所有含有菟丝子种子的物品进入美国,这对中国乃至亚洲的一些中草药商带来很大的冲击。美国还禁止使用甘草、稻草、谷糠等作为包装或填充材料,以防止疫虫进入。[3]从这些案例和规定足以见得,在输美园艺产品贸易中,每一个细节都可能导致出口受挫,尤其是虫害控制上,一旦某一批产品被拒,可能影响的是整个国家对于该产品的出口。
三、对策与建议
针对以上输美园艺产品面临的“合规性”贸易壁垒,提出以下几点建议:
(一)企业积极应诉,政府与行业协会保驾护航
在以往涉诉的中国企业在面对外国调查起诉时,往往因消极应诉而延误最佳抗辩时机,最终遭遇贸易壁垒,然而事实上已有很多企业通过积极应诉成功获得对外出口“零税率”。面对越来越多的贸易壁垒诉讼,企业应该摒弃侥幸和逃避的心理,积极应诉,以法律武器维护行业和自身的合法权利。现阶段我国总体反倾销、反补贴应诉的能力还不高,行业协会和政府职能部门在应诉中的作为能力有限,因此应该注重政府和行业组织在企业应对贸易壁垒时的保障和指导功能,做企业积极应诉的坚实后盾。
(二)确保产品质量,组织产品有序出口
园艺产品行业出口应该加强自律,防止出现个别企业出于私利而进行低价倾销的行为,维护整体行业形象。企业在生产中应该加强标准化工作,提升技术水平,保证产品质量,同时还要重视标签和包装要求。作为出口企业,应该积极了解掌握美国园艺产品的安全卫生检疫要求,关注美国本行业相关的法律法规动态。检验检疫部门也应不断提升检验检疫能力,对美国市场杜绝的病虫害及其携带体的检验检疫各环节进行严格把关,保证我国出口园艺产品符合美国的进口要求,尽量避免出现此类退货事件。
(三)利用各种国际法规维护自身权利
在园艺产品输美遭遇贸易壁垒时,应该充分利用GATT/WTO争端解决机制、WTO反倾销规则以及世贸组织反倾销守则中有关发展中国家的优惠待遇的规定,进行积极抗辩。尤其是在应对反倾销诉讼中,我方要勇于请求世贸组织争端解决机构裁决指定与我国水平相当的适当“替代国”,以在应诉抗辩中维护自身权利。
(四)加强贸易双方的沟通与协商
贸易壁垒引发的贸易战对双方来说都会造成利益的损失,为避免这种争端,贸易双方应进行全方面、多层面的沟通与交流,就双方所关心的贸易壁垒问题进行协调与磋商。有关部门也应该进一步加强双边协调,争取美国有关机构对我国检验、检疫证书的认可,简化入关程序,提高贸易效率。
(五)建立针对贸易壁垒的预警和快速反应机制
美国对我国任一项输美园艺产品采取贸易壁垒措施,对该产品的出口商甚至对整个国家该产品输美都会造成重大损失。因此我们应该专门收集、研究美国等主要贸易对象国采取的贸易壁垒措施,跟踪贸易壁垒动态,提供咨询服务,及时向企业提供WTO/TBT、WTO/SPS通报、主要贸易对象国的技术法规、国际上技术性贸易壁垒的发展动态等信息,建立针对贸易壁垒的预警机制和快速反应机制。
