传媒产业政策创新管理

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编者按：本论文主要从我国传媒产业回顾；我国传媒产业现存的问题分析；我国传媒产业政策的未来转型与创新等进行讲述，包括了传媒事业单位企业化管理阶段、传媒集团化产业发展阶段、传媒资本运营阶段、政策限制明显、产权归属不清、行业壁垒森严、产业粗放发展、融资渠道狭小等，具体资料请见：

[摘要]我国传媒产业的发展与改革已经进入新一轮整合阶段。改革的深入，必然导致我国传媒产业政策的变动。我国的传媒政策一直对传媒产业的发展起着主导作用，传媒政策的创新与转型关系到我国传媒产业的未来发展。本文就我国传媒产业发展存在的主要问题与弊端进行了分析，并提出了我国传媒产业发展中的政策创新思路。

[关键词]传媒产业；弊端；政策创新

我国的传媒政策一直对传媒产业的发展起着主导性作用。目前，我国正在进入一个传媒深化改革与快速发展的关键时期，传媒产业正处在一个重大的社会发展和变化之中，它标志着我国传媒产业政策进入了一个创新时期。传媒产业的发展需要一个成熟的外部环境，其中关键的一点就是产业政策的制定，它关系到我国传媒产业的快速发展与未来走向。如何抓住我国传媒产业发展的良好机遇，制定与现代传媒产业发展相适应的政策支撑体系，这是当前亟待解决的一个重要问题。

一、我国传媒产业回顾

新中国建立以来，在泛政治化的社会环境中，传媒作为党的宣传部门与喉舌，发挥的主要是党的方针政策与社会舆论的导向功能，在传媒所具有的政治与经济双重功能的前提下，我们在很长一段时期重视了传媒的政治功能的发挥，而忽视了它的经济效能。改革开放以后，随着市场体制的转型与国民文化需求的增长，使得人们对传媒的认识更加符合了传媒自身发展的客观规律，促使我国传媒步入产业化的轨道。这个发展过程大致经历了以下三个阶段：

一是传媒事业单位企业化管理阶段。所谓事业单位是依照机关的行政管理体制管理的单位，即是国有和国办传媒的文化体制，它是我国上层建筑的组成部分，其运转靠政府拨款，有着垄断性的行政特权及配置资源，其按照政府规范、文化政策法规和上级意图办事，实行的是全额财政拨款、指令性管理。1978年党的十一届三中全会的召开标志着我国改革开放的开始。1978年末《人民日报》等8家新闻单位联合给财政部打报告，提出了“事业单位，企业化管理”的经营方针，随后于1980了《关于报刊、广播、电视刊登和播放外国商品广告的通知》。我国传媒业新管理方式的实行，是市场化进程的开始，带来的直接结果是广告业在我国的恢复。1979年1月4日，《天津日报》率先恢复商业性广告，期间，中央人民广播电台也播出建台以来第一条商业广告；上海电视台播出了我国电视的第一则广告，从此，中国广告业开始迅速发展，我国的传媒开始从过去那种事业型观念的宣传本位、意识形态传播工具转变为具有商品性质、产业属性的传媒，并将市场机制引入传播领域，自主经营、自负盈亏成为传媒经营管理的方式。

二是传媒集团化产业发展阶段。1992年党的十四大确定了建立社会主义市场经济的改革目标，我国有关传媒的政策进一步放开，传媒产业迈入了市场化的改革之路。市场机制被引入我国传媒产业领域，其主要绩效就是催生出传媒集团的问世。1992年新闻出版署提出了组建出版行业内的出版、发行和印刷联合体。1994年5月新闻出版署颁布了《关于书报刊音像出版单位成立集团问题的通知》。我国的传媒集团化改革正式从报业集团发端，1996年1月《广州日报》成为我国第一家报业集团。经过多年的改革实践，我国的众多传媒事业单位通过兼并、重组，逐渐完成了产业化的改制。面对激烈的市场竞争，到2003年底形成了近百家传媒产业集团，其中出版集团15家，发行集团6家，报业集团41家，期刊集团1家，广电集团13家，等等。[1]比较典型的传媒产业集团有：中国电影集团、中国出版集团、山东出版集团、江苏出版集团、四川出版集团、江西出版集团、湖南出版集团、上海文广影视集团，等等。

三是传媒资本运营阶段。资本运营，即是将传媒的各种资源和生产要素通过流动、兼并、重组、参股、交易、转让、租赁等手段与途径，进行优化配置，盘活传媒资产，实现价值最大增值。1998年12月新闻出版总署批准了以资本运营为纽带的上海世纪出版集团和广东出版集团，开始了政府主导下的资本化的出版集团试点改革。1999年第一支传媒股——电广实业在深圳股市正式上市，标志着我国传媒资本运营的开始。1999年，《成都商报》下属的博瑞公司通过购进四川电器股权，完成了传媒的借壳上市。2001年8月，、国家广电总局和新闻出版署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，正式允许系统外资金进入媒体，这是我国传媒产业资本运营改革深入的一个重要标志。2004年12月，北京青年报社控股的北青传媒股份有限公司成功在香港上市，成为首家境外上市的我国传媒企业。同年，湖南出版投资控股集团有限公司与省新闻出版局实行政企分开，以股权为基础，变革了集团管控模式，取得良好经济效益。2007年12月辽宁出版传媒股份有限公司在上海证交所挂牌上市，创造了“中国出版第一股”。我国传媒企业资本运营的改革，使传媒产业的规模化、集约化水平不断提高，涌现出一批核心竞争力强、具有较大影响力的传媒企业集团。传媒企业通过资本运营，既在传媒机构内部引入了现代企业制度的经营运作方式，也将自身融入到资本市场之中，实现了传媒产业的超常发展。

2004年底和2005年初，国家统计局先后了《文化及相关产业分类》和《文化及相关产业分类指标体系》两个政策性文件，两个文件的颁布标志着我国传媒产业的建设与发展正式被纳入国家的产业政策系统，成为我国产业政策体系的一个重要组成部分。

二、我国传媒产业现存的问题分析

相对我国快速发展的经济而言，我国传媒产业的发展才迈入初始阶段，存在起步晚、起点低、体制不健全、政策不完善等问题。虽然传媒产业发展潜力巨大，我国也初步构筑起了一系列传媒产业发展政策系统，但由于目前我国传媒政策基本上是在两种体制转型过程中制定和形成的，很大程度上带有计划体制的痕迹，传媒政策还不够宽松，传媒产业还没有完全实现企业化经营，无论从政策导向还是经营管理体制上都存在众多弊端，阻碍着传媒产业的快速发展。

1.政策限制明显。我们知道，政策是制度的一种输出。由于多年的传媒改革是在现行制度不变的条件下进行的，这势必造成传媒产业与市场经济相适应的政策供给不足。传媒体制性的矛盾与障碍没有得到根本解决，政策仍然过紧，政策突破与政策创新不够，没有从根本上突破计划经济的模式，没有打破行政化市场垄断格局，导致这些年来传媒产业发展的失衡状态。目前，我国传媒行业发展与政策的冲突、资本与政策的冲突、管理与体制的冲突还很明显，“媒介市场化的过程是自上而下的，现行的传媒行业政策极大地制约了其市场扩张的能力和范围。”[2]这种传媒产业发展与政策的冲突主要是：传媒产业要寻求新的突破与转轨，靠传媒业自身的“协调发展”、“挖潜改造”已作用不大了，必须进行政策转型与创新，要有质的突变，传媒产业才可能有一个大的发展。

2、产权归属不清。产权即是指财产所有权以及财产所有权有关的经营权、使用权等财产权力。我国目前的传媒企业基本上是“国有”性质的单位，其创办者、投资者基本是党政部门或国有企业，普遍存在着产权不清，传媒机构国有资产处在“所有者虚位”状况，“媒介没有人格化、责任心强的利益主体代表，媒介作为国有资产其所有权与媒介人财产权之间的关系模糊。”[3]。虽然一些传媒实行了集团经营，但是这种传媒集团仍按照党委领导下的管委会负责制，属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体，具有行政属性，从法律上来说这种“事业身份”是不能从事经营行为的，他们的市场、经营与效益意识都很薄弱。因此，这种产权的得失是以政府决定的、现代法人治理结构不明晰的传媒企业，必然会形成政事、政企、政资不分的现象。这样，传媒机构仍然是政府附属的一个生产机构，不是一个单纯遵循产业逻辑规则运行，而是一个市场与行政双轨操控的传媒产业，其发展存在着运营方式上的行政化管理与商业化经营一体的不合理状况。事业属性和企业属性、所有权与经营权没有真正分离开来，也就不可能达到责权利的统一。

3.行业壁垒森严。由于我国不同领域里的现行文化管理与产业政策主要由政府不同主管部门制定，因此，行业和部门利益保护色彩比较浓厚，导致我国传媒产业结构受到了行政区划的限制，传媒产业成了传媒事业，行政区划成了文化区划，资源管理者成了资源拥有者，甚至于临近的地区之间互不联通，整体效益难以发挥，没能形成传媒资源的整合开发。现实中往往实行的仍是多头管理、行业所属、部门所有，条块分割严重，横向联系松散，低水平重复建设，各有各的利益，产业资源分散，无序竞争严重，这种政策与体制严重制约着传媒产业走向规模经营之路。众所周知，我国传媒产业发展最大的问题是融合问题，行业之间的壁垒整合困难，区域之间的壁垒更为森严，这和我国的传媒政策有关，和现行的管理体制有关。政策和体制上的壁垒森严不打破，必然造成低效的资源配置，形成资源分散的格局。

4.产业粗放发展。目前，我国传媒产业的发展布局分散、产业规模小、质量低，散滥差的传媒产业发展状况仍然存在，“我们所追求的媒介产业化、集团化，其基本模式和参照、未来走向以及结构和价值链等仍然不够清晰，资源配置的有效性、产业组织的运行和产业活动的效率依然比较低下，难以形成规模经济”[3]。虽然我国传媒集团化的发展已经实践多年，但至今这种集约式的传媒经营仍然没有摆脱行政力量和突破行业界限与行政区域格局，从传媒集团的建立到资本运营仍带有浓重的行政色彩。我国传媒产业的资本与政策的冲突主要体现在，媒体的决策层是由行政权力来任命，而不是由资本权力来推选，这样，在我国的传媒改革中没有真正地把文化体制与经济体制转型同步推进，建立起来的所谓传媒产业也缺少市场适应能力和竞争力。这种状况必然导致我国传媒产业资源分散，造成成本增加，核心竞争力缺乏，传媒的规模化、企业的大型化、产业链式效应难以实现，这种状况是不能与外来庞大的诸如时代华纳、迪斯尼、贝塔斯曼、新闻集团、维亚康姆等传媒集团相抗衡的。

5.融资渠道狭小。资本的本性即决定了资本的终极目标就是实现自身的最大增值，投资主体的多元化是传媒实现产业化投融资体系的关键所在。比如：股份制就是西方发达国家传媒产业的主流形态，世界九大传媒集团都是上市公司。然而，我国传媒产业的发展几十年来，传媒金融政策、资本运营机制并没有完善，民间资本、海外资本进入传媒产业的大门还远没有敞开，市场准入门槛高，众多资本，尤其是海外非公有资本难以进入传媒产业。政府还没有完全给传媒业“断奶”，在政策垄断中成长的我国传媒业无法自立自强。我国传媒产业急需要资本运作，现存的问题是我国的传媒企业也不是真正意义的企业，市场主体还没有确立起来，导致资本运营能力有限。随着我国市场经济的快速发展，尤其是传媒产业规模的不断壮大，为寻求传媒产业扩张和资产重组进入资本市场筹资融资时，现实融资政策、融资机制、投资管理的缺陷就越显突出。

三、我国传媒产业政策的未来转型与创新

从我国文化产业发展的现状来看，把传统的传媒事业“产业”化，遵照现代企业科学的发展规律，推动传媒产业的全面发展，形成以市场为基础的我国传媒产业政策体系势在必行。然而，这种新的传媒政策体系的建构，就不仅是对原有传媒政策和体制进行简单的结构调整和关系变化，而是要实施一些有效举措，突破政策性、体制性与机制性障碍，从深层革除原有的弊端，建立起现代企业制度，创新传媒产业政策，通过政策手段增强我国传媒产业的市场竞争力。

1.多种所有制经济体共同发展与经营传媒产业。建国后很长一段时期，由于在传媒领域基本上不存在其他非公有成分的市场主体，因此，所有传媒节目的生产、消费和流通主要按照计划经济的模式运行，即传媒生产什么，受众就消费什么。1997年党的十五大提出了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的社会主义初级阶段的基本经济制度。这在物质经济发展中贯彻得较好，但在文化经济方面，尤其是传媒产业领域落实得就不够。我们必须克服政策性障碍，通过传媒产业发展政策、准入政策，破除行业壁垒，降低门槛，鼓励社会多种经济成分参与发展中国的传媒产业的开发，吸收多种资本进入传媒产业领域，创新传媒产业发展政策，促进与形成以公有制为主体、多种所有制经济成分共同发展传媒产业的格局，建立国家、集体、个人和外资一起兴办传媒产业的新模式；建立全民所有、集体所有、个体私营、中外合作、外商独资等在内的各种传媒企业，激活传媒产业的经营机制，改变那种政府包办传媒的格局，传媒的所有制形式呈现多样化，真正建立传媒产业的现代企业制度，使我国传媒产业真正得到大的发展。

2.传媒产业企业化，明晰产权归属，按市场经济原则进行管理。产权问题是传媒管理体制改革和传媒产业发展亟待解决的主要问题。传媒产业要得到发展关键是进入市场，要逐步减少行政对传媒的干预，“以创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力为重点，按照现代企业制度的要求，加快国有文化企业的公司制改造，完善法人治理结构。”[4]国家仅控制少量的全国性的传媒机构，政府对传媒产业的管理模式要由资产管理向资本管理转变，允许大量的社会资本、国外资本进入传媒产业，部分传媒机构实现直接上市融资；克服投资主体多元化、利益主体多元化、资产所有多元化与所有权归国家所有的矛盾。要不断完善与创新传媒产业政策，促进文化、财政、工商、税务等多个部门相互协调与配合，以冲破进入传媒市场的壁垒。对于传媒企业来说，必须明确其企业性质，传媒产业实行的是企业管理体制，靠市场来配置资源，靠商业运作来创造利润，以独立的市场主体、按照法人治理结构的要求自主决策，要把政治的宣传与经济的经营分开，革除政事企“三合一”的体制障碍，使传媒产业改革做到产权明晰、权责明确、政企分开，宣传与经营分开，形成传媒业合理的治理结构，实现传媒企业的自主经营、自负盈亏。逐步建立起形式多样、结构优化、经营管理规范的传媒产业组织体系。

3.走规模化经营的道路，全面配置媒介资源，转变传媒产业的发展方式。传媒产业是文化产业的重要部分，它是一个“赢家通吃”的产业，是一种高投入、高垄断、高利润与高竞争并存的特殊行业，它的一个重要特征就是具有规模经济效应。在西方发达国家，传媒不仅起到社会舆论的引导作用，更是市场规模巨大、利润回报丰厚的产业部门。当今世界传媒市场竞争中，传媒大国或大型传媒公司占据着传媒市场的大部分份额。面对国际传媒集团的巨大挑战，我国传媒产业必须克服整体实力不强、竞争力弱的被动局面，必须在传媒产业组织政策层面上实行政策创新，促使我国的传媒业走规模化经营之路，通过产业政策推动传媒产业的组织创新。而要走规模化的道路就要优化传媒产业结构，加快媒介整合合作，克服小而全、弱而散的传媒格局，改变从单纯依赖数量粗放型发展方式向大力提高质量、效益的集约化经营转变，培植出传媒产业的“巨无霸”。我国传媒产业要通过自身重组和外部扩张的多种形式，寻求更强大的资本支持，实现传媒企业的优势组合、优势互补、优势扩张，真正实现传媒由市场带动的跨地区和行业的资源整合，形成一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型传媒集团。

4.逐步打破行业壁垒，克服传媒产业发展的体制性障碍，提高市场运作效率。条块分割、政出多门、数量庞大、结构散乱，只有量的增长而没有质的飞跃的传媒产业发展现状，越来越不适应我国传媒产业的发展要求。因此，我们要依照现代市场规律、运营规律来办事，通过传媒产业的组织政策，利用政策杠杆引导行业行为。要进一步优化产业布局与结构，突破行业各自为政、条块分割的不良状况，推动产业集聚形成规模经济效益。我们应努力合并多层次的管理机构，将现存的某些行政部门改成公司化经营，实行一系列股份合作，吸引不同性质的资本与先进的管理模式进入产业链的各个环节实现自我发展。比如，目前通讯、广电这两个领域的整合趋势越来越明显，“三机合一”(电视机、收音机、计算机)，“三网合一”(广电网、电信网、计算机信息网)也越来越明显，这种由技术推动的行业部门合作，就是现代传媒产业化的一种必然走向。在“十一五”期间，由于这种技术的进步、行业的整合，对于打破行业壁垒，打通不同管理部门的体制界限、体制性障碍方面所起的作用将会越来越明显。

5.创造宽松的传媒产业融资环境，强化传媒市场的资本运营。“资本”在西方国家通常指可以用来生产更多财富的财产，也就是说，资本是一种能够通过市场配置获得增值的特殊资源。“资本运营”是一个动态的概念，即是指对“资本”这一特殊生产要素的流动过程进行管理和控制，使其增值，即产生经济效益。因而，在传媒产业的发展中，有效利用资本市场的功能对传媒产业进行整合、重组，扩大资产规模，提高经济效益，是一个最佳的选择。传媒产业的核心竞争力最为重要的构成因素就是资金利用能力。过去我国传媒产业一直是资本的禁区，非官方资本不敢越雷池一步。然而，正确处理传媒产业投资中的内外资关系，彻底理顺国内民间资本投资传媒产业关系是我国传媒产业当务之急。“只有以市场为导向，以资产联结为纽带，以资本流动为中心环节，以提高国有资产的管理和运营效率为目标，通过联合、兼并、收购、托管、股份制改造等措施，再伴以财政文化投入的产业化管理，才能实现科学的市场投融资与管理体系。”[5]我国传媒产业只有借助于资本和资本运营的力量，建立投资主体多元化、融资渠道社会化、投资方式多样化的格局，才能有大的发展。如果不允许社会资本和境外资本注入我国传媒产业，要寻求跨地区、跨国度、跨媒体的联合，想使我国传媒产业大发展只能成为空话。

6.适合全球化的发展要求，实现传媒产业“走出去”战略。我国正在不断地融入全球化的浪潮，我国传媒产业化、市场化改革也有了较大发展，然而，目前我国所组成的传媒集团能在全球化进程中独树一帜、实力雄厚的为数甚少，更何况还面临着国际“巨无霸”传媒公司的挑战。比如，就传媒的广告业来看，近几年来，国际著名的广告公司已经步入中国市场，并占据了一定的市场份额，传统的广告理念和操作规程也将面临着与国际接轨的问题，这种转型成功与否，直接影响每一家传媒未来的生存。依据我国传媒产业的发展现状，我国传媒政策必须进行转型与创新，使我国传媒产业与国际传媒业接轨，努力培育外向型骨干传媒企业，扩张传媒资本规模，进行高效经营，促使我国传媒产业真正实现长期、持续、高速、稳定地发展，提升我国传媒产品的影响力和竞争力，不断增强我国传媒产业的国际竞争力。这样，我国的传媒产业政策要确保本国传媒产业的生存和主导地位，以保护文化独立和民族认同；同时要接触世界各国传媒产品、享受人类一切优秀文明成果是每个公民的权利。因此，我们要“抓好文化‘走出去’重大工程、项目的实施，充分利用国际国内两个市场、两种资源，主动参与国际合作和竞争，加强对外文化交流，扩大对外文化贸易，拓展文化发展空间，初步改变我国文化产品贸易逆差较大的被动局面，形成以民族文化为主体、吸收外来有益文化、推动中华民族文化走向世界的文化开放格局。”[4]

总之，我国传媒产业有待进一步拓展，政府要制定和完善传媒产业发展政策，要在支持先进文化的前进方向、保证党的宣传功能发挥的基础上，将传媒产业同市场经济结合起来，按照市场经济、现代企业制度的特点和规律来发展传媒产业。我们要及时更新传媒产业发展观念、创新传媒产业政策，与时俱进，推动我国传媒业走上良性循环的轨道，开创传媒产业发展的新局面。