土地供应制度改革方案研究

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编者按:本论文主要从重庆市土地供应制度改革中的问题；政府垄断和调控土地力度不够；土地市场行为不规范；都市圈土地整治储备运作模式的选择等进行讲述，包括了规划的龙头作用要求首先按最佳的人居环境编制土地空间的发展方向、合理分配土地收益，这是土地收购储备成功的基本条件，也是实施土地收购储备的核心问题等，具体资料请见：

内容摘要：本文在对重庆都市圈土地供应制度改革和供应模式比较分析的基础上，提出了对现实土地供应机制进行修正和创新的建议，建言积极推行土地整治储备制度，从而优化城市土地供应模式。

关键词：土地供应制度整治储备制度

据重庆市国土局披露，重庆市区到2010年总的用地指标是5万公顷，但目前已用去了4.5万公顷。重庆市都市圈内用地已经非常紧张。然而，重庆市都市圈内土地使用却极不合理，其根本原因在于现行土地供应制度存在缺陷。

重庆市土地供应制度改革中的问题

在市场经济中，土地具有保值增值及投资的功能，土地使用者取得土地使用权必须通过市场，实现土地产权转移。土地使用制度改革的最终目标，就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地有偿使用制度，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用，促进城市总体规划有效实施，实现城市经济社会可持续发展。

重庆市从上世纪90年代开始的土地供应制度改革经历了三个阶段：由全面行政划拨、无偿无期使用土地到部分有偿使用土地使用权的改革；行政划拨用地之外的土地使用权有偿有期的土地批租；土地的资产化运作。与这三个阶段所对应的市场化进程表现为：土地市场开放；土地市场的培育与完善；土地市场化改革的深化。重庆市土地供应制度改革取得了一定的成绩，主要体现在：变革土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，使土地资产属性真正得以实现；促进了土地市场的形成和发育；增加了政府财政收入；加快了城镇化进程；调整了城市空间布局。

由于传统体制的惯性作用，市场机制的引入对传统体制下的一些政策和体制设置不能马上彻底改变，导致现行的土地供应制度存在许多缺陷，主要表现在：

政府垄断和调控土地力度不够

因城市土地大部分在土地使用者手中，导致存量土地多头供应的局面；城市用地规模过度膨胀、开发区的盲目设置，造成局部供地过量，用地结构不合理。

城市规划制约着土地市场化配置

规划的龙头作用要求首先按最佳的人居环境编制土地空间的发展方向，再用市场机制选择最佳的投资者，才能确保土地价值的最佳体现。但由于规划滞后，难以实现土地按市场方式进行供应。

土地市场行为不规范

主要表现在以毛地、生地出让为主，熟地出让比重过低，土地的价值未真正得到体现；远郊区县土地供应中因短期政绩的驱动，急于招商引资发展经济，招标拍卖出让比重偏低，零地价出让土地时有发生。

土地资源优化配置和利用必须建立在有效的土地供应制度上。土地供应制度改革要显化土地生产力级差，并创造出合理利用的条件。

重庆市都市圈土地供应制度选择分析

土地供应机制的选择

在特定经济制度下，土地供应要素相互作用而建立起来的内在关系总和叫做土地供应机制，它包括土地供应主体、计划、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供应机制主要有：

计划经济向市场经济转轨过程中的土地供应机制这一供地流程简单概括为“先立项、规划，后得地”，用地者只要有计划立项，就可以申请规划选址、用地申请，无需竞争或有少量竞争，其供地程序如图1。

社会主义市场经济条件下的土地供应机制这一供地模式是依靠以价格机制为核心的市场机制作用来运行的，土地价格的形成是由土地的供求均衡来决定，

这一流程包括“规划、储备、整治、出让”四个环节，其核心是依赖土地储备制度。当土地使用者在取得市场准入许可后方可在市场上选择已储备的土地。土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。

通过上述两种供应机制探讨，笔者认为城市土地一级市场供应处于“源头”地位，政府如果要优化城市土地使用制度，就必须变需求拉动供给为供给引导需求的城市建设用地供给新机制。

都市圈土地整治储备运作模式的选择

许多发达国家在城市发展过程中不考虑土地资源问题，出现了土地资源消耗过多等一系列突出问题，在解决城市发展过程中的用地问题上，政府和学术界都提出了一些新的对策和理论，其中以“理性发展”最为突出。“理性发展”理念就是通过加强对土地利用的规划，确定城市发展边界，提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率最大化，复兴现有城区，保护自然和重要农田，这一措施即为土地整治储备。目前国内正在实施的土地整治储备制度的运作模式有三类：市场主导型运作模式；政府主导型运行模式；政府市场混合型运作模式。结合重庆市实际，笔者认为选择政府主导型的土地整治储备制度运作模式较为恰当。其理由如下：

政府主导型有利于确保土地储备制度建立建立土地整治储备制度的主要目标是规范土地市场，盘活存量土地，增加土地的有效供给，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标，必须有一定的政府强制性权力，否则就无法实现这些目标，建立城市土地收购储备的意义和作用也无从说起。

政府主导型是确保土地资产保值增值的必然要求在市场经济条件下，土地所有权理应在经济上得以体现，为确保国家土地所有权收益的不流失，作为城市土地所有权代表的城市政府就必然要参与土地市场，一方面要以城市土地所有者身份参与土地储备全过程，另一方面又要以社会管理者的身份维护市场秩序。从而实现土地规划权、土地储备权和土地批发权的三个统一。进入加速城市化发展进程的重庆市，迫切需要通过新的土地供应制度，来发挥都市圈土地应有的功能，实现城市空间结构优化，从而促进城市功能升级。

重庆推行都市圈土地整治储备制度的对策

随着土地整治储备实践的不断深入，会遇到许多问题，需要深入研究和探讨。

土地收购价格的确定

合理分配土地收益，这是土地收购储备成功的基本条件，也是实施土地收购储备的核心问题，因此，需要合规、合理地确定土地收购储备价格。

实施土地收购储备涉及的价格或费用主要包括土地价格、地上附着物补偿费、职工或住户拆迁安置费、企业迁移经营建设费以及企业债务等。其中土地价格分两种：土地原用途价格；土地规划条件下或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。土地收购储备价格应是介于二者之间的价格。有的人认为土地的增值收益应由土地使用者拥有，然而土地的增值收益是随经济发展、人口增加、基础设施、城市规划、原土地使用者对土地进行投入等综合因素来决定的，这里面相当部分是政府历年投入形成的，因而增值收益的相当部分应该归政府。借鉴经验，笔者认为土地收购储备价格应由具有资格的中介评估机构评估，并经土地估价委员会确认评估价格，将土地原用途的价格加上发展权价格与原用途价格差的35%作为土地使用权收购价格。

协调土地整治与行政管理部门的关系

为了切实贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，政府必须高度垄断土地一级市场。市政府按法令规定的储备范围，应将城市规划区内土地统一纳入市政府土地储备，实行“红线储备或信息储备”。

主城各区政府土地行政主管部门会同相关部门，按照经济社会发展计划以及城（镇）总体规划实施时序要求，提出土地整治计划，报经市土地行政主管部门批准后，交由土地整治机构执行。土地整治机构根据整治地块的状况，拟订包括土地基本情况、地上物状况、收购、收回、征地情况、土地取得费情况、规划预案、资金投入计划、经济技术和可行性分析等在内的方案，并上报市土地行政主管部门，经审核同意后，签订整治委托合同。土地整治委托合同需要约定土地整治期限、土地整治要求和验收标准、土地整治成本等条款，以及约定双方权利与义务在内的整治方案，编制土地整治成本预算报告。房地产-[飞诺网]

新增建设用地整治，土地整治机构持当年整治计划、地块详细规划等资料，依据程序，向土地行政主管部门申请依法办理农用地转用、征用手续，依法缴纳新增建设用地有偿使用费用后，与土地行政主管部门签订土地整治合同。

土地行政主管部门与土地整治机构应该是委托与被委托的关系。土地行政主管部门行使土地管理的职能，而整治机构是企业行为，必须是依法取得土地整治权。土地使用权的收回、收购、征用等行政行为仍由土地行政主管部门依法实施后，将收回、收购、征用取得的土地使用权交由土地整治机构按合同约定期限实施工程行为，且达到验收标准后，交回土地行政主管部门定期招标拍卖挂牌出让。

防范土地整治储备中的投资风险

实施土地整治储备制度需要大量资金投入，如果投入的资金变现困难，不仅不能盘活存量土地资产，而且可能对金融机构和政府财政产生不利影响。因此，土地整治必须防范投资风险。

土地整治储备风险从理论上分析，市场风险一般主要来源于客观条件下的不确定性、决定信息的不充分性和决策者决策水平的局限性三方面。对于土地整治储备过程中的风险，最大的莫过于非理性因素导致的资金运作风险。其表现在于：对收购价格、再开发成本及土地的收益缺乏正确估算，导致资金无法有效管理，土地整治储备和出让无法实施以及还贷计划无法完成；贷款投资的风险，目前，城市土地整治资金来源主要是商业银行贷款，而在贷款利率高低、期限长短和投资回收等方面都存在着风险问题；土地整治过程的风险，整治的土地需要拆迁和基础设施配套，在这个过程中涉及到许多政府职能部门，时间周期无法控制，加之规划的变更，从而导致整治土地的变现及土地再开发无法顺利实现的风险；社会义务的风险，土地整治不恰当地承担了过多的社会义务，大大增加了整治过程的成本和贷款规模，给整治过程的资金运作产生了巨大压力和风险；市场的风险。由于市场供求关系的变化，可能产生土地整治规模、贷款规模和还贷周期与土地市场需求不一致，造成整治土地重新闲置和无力还贷。

土地整治储备风险的防范建立一支高水平、多学科的整治队伍。要引进懂经济、善管理、会经营的高级人才；建立投资风险预警机制，定期进行市场情况分析。合理确定整治机构储备土地的范围。加强对整治土地过程中成本的控制。贯彻执行风险管理责任制度。对土地整治储备过程加强宏观管理和监督。明确规定出让供应的土地必须是经过整治后的储备土地，同时对整治储备机构进行严格监督。