协调社会经济发展必由之路

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我国土地的基本国情和利用现状

（一）土地的基本国情。土地作为一种稀缺并不可再生资源，是人类生存和发展的基础。我国陆地国土总面积960万平方公里，居世界第三位，但相对数量小，人均占有土地面积11．7亩，仅相当于世界平均水平的1／3。截至2004年底，全国农用地98．55亿亩，建设用地4．73亿亩，未利用土地39.22亿亩。其中耕地18．37亿亩，人均1亩多，城镇建设用地0．51亿亩。

从国土本身的自然结构和地理结构看，65％是山地和丘陵，33％是干旱和荒漠地区，35％受到土壤侵蚀或沙漠化影响，14％是耕地，20％的耕地存在不同程度的盐渍化，我国土地利用的生态脆弱性比较突出。

从土地利用结构看，农用地所占比重较小，约为土地总面积的66．7％，低于美英等国的70％以上水平。与世界其他主要国家相反的是，农业在我国这样一个人口大国具有重要的基础地位（据测算农用地特别是耕地提供了人类85％以上的食物，50％－60％的轻工原料）。同时，农用地特别是耕地的后备资源严重不足，目前我国宜耕后备资源只有1．2亿亩，按照60％的垦殖率计算，可开垦耕地7200万亩，而且其中60％分布在西北地区，土地开发在很大程度上受到生态环境的约束。土地资源禀赋对国民经济发展的制约作用比较突出。

从土地利用的变化看，耕地面积减少趋势未能逆转（从1987－2002年建设占用耕地量为3915万亩，年均245万亩），居民点工矿用地和园地、经济林等农用地不断扩大，基础设施用地持续高速增长，林地面积扩大，但牧草地大量退化为沙地或荒草地，土地退化呈扩大趋势。加之我国与土地生产相关资源如光、热、水等的分布不平衡，保障粮食安全和促进社会经济发展之间的矛盾比较突出。

从土地利用的影响看，土地问题不仅仅是一个经济问题，还是一个政治问题。土地用途、利用方式的转换，不仅仅是经济结构优化的结果，更重要的是带来社会结构的变化，甚至会影响到社会的稳定。当前，随着社会经济的进一步发展和工业化、城市化进程的提速，建设占用耕地的趋势还在继续，如果按照《中国的粮食问题》白皮书提出的目标，按粮食自给率95％计算，到2010年，耕地保有量必须达到18．24亿亩，2030年必须达到18．50亿亩，而目前我国耕地的保有量只有18.37亿亩，土地资源瓶颈制约非常突出。

（二）土地利用现状。改革开放以来，随着工业化、城市化进程加快和人口的持续增长，我国土地利用的演变特别是建设用地的利用演变在一定程度上反映了社会经济发展的要求，是经济高速发展和产业结构调整的结果。截至2004年底，全国建设用地4．73亿亩，其中城镇建设用地0．51亿亩，村庄用地2．48亿亩，独立工矿用地0．54亿亩，交通运输用地0．33亿亩。从土地的产出效率看，我国主要城市与世界其他部分城市的工业用地存在不小的差距（见下表）。

在土地利用过程中，土地粗放利用现象屡见不鲜：

1．城市建设用地总量失控，结构失衡，城市存量土地粗放利用。从总量看，1990年到2004年，全国城镇建设用地面积由近1．3万平方公里扩大到近3．4万平方公里，同期全国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50％，城市用地规模增长弹性系数2．28，均高于城市用地增长合理弹性系数1．12的水平。人均城市建设用地己达130多平方米，超过经济发达国家城市建设用地人均82．4平方米和发展中国家人均83．3平方米的水平，说明目前我国建设用地的浪费现象非常严重。城市土地利用粗放主要表现在以下几个方面：一是布局松散，疏密失调，集聚性差；二是宽马路大广场太多，空间利用率低下；三是圈大院，自成体系，设施使用封闭，公共服务性差；四是住宅需求不适当，户型面积过大，严重超前消费。

2．交通运输等基础设施建设匹配性差，浪费土地资源严重。在交通运输等基础设施建设中，综合考虑协调力度不够，公路、铁路、港口、机场等的建设没有统筹考虑，加上地方政府各自为战，无序竞争，重复建设现象严重，土地资源浪费现象突出。如在北京和天津相距不远，已经建成京沈、京哈、京津唐三条高速公路，加上天津机场和铁路，交通已经相当便利。据有关部门统计，北京与天津之间的铁路客货运规模逐年减少，基础设施的使用效率已经在下降，但有关部门没有考虑到实际需求，正在规划建设两条高速公路和高速铁路。在港口方面，重复建设的现象更加突出，在南京以下约300公里的长江沿岸，建成或正在建设的万吨级码头有110个，最密段为江阴以下40多公里，平均每平方公里有一个码头。由于靠江必建港，一些建成港效益低下，常州市货运港设计的年吞吐量为248万吨，实际1997年仅完成6万吨。基础设施的综合布局不协调，必然会造成土地和资金的巨大浪费。

3．开发区总体数量多、规划面积大、闲置土地多。作为城市的延伸，开发区用地粗放是我国多数城市用地粗放的集中体现和问题的焦点。一方面，走外延发展的开发区数量多、规划面积大。据全国土地市场治理整顿的最新调查数据，全国原有各级各类开发区6866个，平均每个省份有各类开发区220个以上，规划面积3．86万平方公里，超过了全国现有城市建设用地3．4万平方公里的规模。另一方面，开发区数量多，但开发程度不够，投入资金往往不足，单位土地投资密度低，土地利用率也低，单位土地面积产出少。一般开发区基础设施到位每平方公里将投资1．5亿左右。开发区起步区按规划面积的10％计算，需要投资近6000多亿元，远远超过各级地方政府现阶段承受能力。

4．农村建设用地分布散、面积大，空置超占多。据最新统计，2004年全国村庄用地2．48亿亩，按2004年底农业人口75705万计算，人均村庄用地达218平方米／人，约是特大城市人均用地的2．9倍和2．05倍，超过规定的城市人均用地面积最高限98平方米。同时，全国各地农村都普遍存在着空心村和空置房的问题，农村宅基地超占现象突出。造成这些问题的原因是多方面的，几个主要原因：一是由于各类规划缺乏统筹协调，在规划编制时间、调整范围等方面不统一，从全国情况看，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游规划等许多专项规划与土地利用总体规划不衔接的问题比较突出，产业结构趋同、基础设施重复建设现象严重；二是各产业技术标准、设计规范都是参照原苏联的标准，对中国国情考虑不够，占地指标普遍偏大，已经不适应新型工业化发展道路的要求。三是土地市场运行的政策、机制还不健全，市场配置土地资源的基础性作用还未得到完全发挥，节约、集约用地的利益约束机制还没有建立，土地收益人的权利不明确、不具体，为有些地方领导提高政绩创造了条件，不惜浪费土地来搞一些政绩工程和形象工程等等，无形中扩大了用地规模，如在房地产开发中，别墅、低密度和大户型住宅、高档宾馆、酒店、大型商场、人造景点、高尔夫球场开发过热。土地的粗放利用，已经对国家社会经济的可持续发展构成了潜在的巨大威胁，在许多地方已成为影响当地稳定和发展的严峻的现实问题，集约与节约利用土地已经刻不容缓。

土地集约高效利用的实现途径

（一）制定科学合理的土地利用总体规划，统筹协调各类专项规划。借鉴日本国土综合开发规划、欧洲空间规划的成功经验，以土地利用规划为基础，以土地利用为调控主体，整合与土地利用相关的规划，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用。在编制时间、调整范围、用地规模等方面进行协调，重点做好基本农田保护区规划和城市发展控制区规划，并明确其界线严格控制城市建设用地的供应总量，遏制城市规模的盲目膨胀与占用耕地的势头。

（二）完善建设用地指标标准，加强建设用地指标管理。按照建立集约节约型社会的要求，制定符合中国国情的建设用地指标和面积定额，建立集约用地评价体系，并加强管理，对各地执行情况进行考核。一是要根据我国土地的基本国情，对城市、建制镇和农村居民点分区域制定人均用地标准。二是对各类项目用地明确和细化用地标准。根据市场经济发展的现实，除了对工业项目要在土地出让合同中明确约定投资强度、容积率、工业产值和税收等集约利用指标以及开发进度等要求外，尽快出台其他类建设项目控制标准，如对大型商业城等经营性项目用地，也应该制定参考控制指标，在政策控制的同时，从用地标准上有效限制其用地。三是要分地区区别对待。由于各地社会经济发展水平和各产业发展进程的差异，要根据经营类别、产业布局、产业结构等因素，制定适合不同区域的建设用地标准，特别是在经济发达的沿海地区，相应提高建设用地标准。四是明确工业和其他公共设施建设项目配套项目的用地比例。对各类开发区和大学城项目，严格住宅类配套用地，严格制定绿化率等指标，对于培训中心和农业园区项目，从严控制，防止利用这类用地建设旅馆类项目。五是加强对项目建设后期的跟踪管理。在项目建设竣工投产后进行科学评估，对未达到标准的予以相应的处理，并核减本地区的建设用地指标，控制同类建设项目的建设，提高建设项目用地标准的约束力。公务员之家版权所有

（三）建立和完善集约用地的利益约束机制。一是要改革征地制度，适当提高土地取得成本。在充分尊重农民土地财产权的基础上，建立新的征地制度和补偿机制；征地补偿费用要根据被征用土地的原用途价格和失地农民的社会保障费用合并计算，严格界定征地范围，严格履行法定程序，按价征购。二是改革土地税制，提高土地保有环节的税负，对单位和个人占用和浪费大量土地资源进行经济制约。三是建立土地收益基金制度，控制各级政府使用土地收益的规模。国有土地收益不得在当期全额支出，从而控制基本建设规模，防止重复建设，并建立起地方政府在任期内对土地资源合理利用和配置的经济约束机制。四是完善土地产权制度，按照“归属清晰”的要求，在坚持土地公有制的前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式。尽快完善土地确权登记制度，将国家土地所有权、集体土地所有权落到实处，并将实践中已出现的土地权利纳入到法律体系中，系统规范我国土地权利的主体、客体、内容与限制、取得、丧失等问题。

（四）强化市场配置土地的基础性作用。市场机制是实现土地集约利用的基本途径。要充分发挥市场机制的基础性作用，必须要完善现有市场规则，加大市场信息公开。一是完善现有市场规则，要进一步修订《划拨用地目录》，缩小划拨用地范围，明确界定非营利项目，将经营性的基础设施用地和不符合划拨条件的存量划拨用地逐步纳入有偿使用范畴；强化对协议出让行为的监管，科学制定协议出让最低价并严格施行，防止低价出让土地；要进一步完善土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，扩大市场配置土地范围；研究出台规范农民集体建设用地流转的政策意见，推进集体建设用地入市流转。二是加大信息公开力度，建立统一的信息服务平台，要在健全土地市场动态监测系统的基础上，加大信息公开力度，对土地供应计划、供地政策、出让公告、出让结果等进行公示，引导理性投资，发挥市场信息对盲目投资、无序用地的“警示”作用。大力推进土地资源的节约集约利用，是贯彻土地基本国策，落实科学发展观，走新型工业化、城市化道路，转变土地利用和经济增长方式，从根本上扭转土地利用效率低和闲置浪费局面的客观需要和必然选择，涉及社会经济发展的方方面面。

在近期，我们要重点抓存量建设用地的盘活、典型经验的推广、节约集约用地长效机制的构建：一是要在控制新增建设用地规模的基础上，积极探索出台盘活存量建设用地的具体办法；二是要尊重人民群众的首创精神，各地正在进行的一些集约用地的好的作法，无论是昆山市的“三集中”模式，还是目前江浙地区的“无地招商”模式，都是各地在实践中坚持市场化改革趋向，积极改革创新的结果，我们要学习好、总结好、推广好；三是推进土地资源的节约集约利用是一项复杂的系统工程，不仅要从本部门入手，更重要的是调动全社会的力量，加强各部门的协调配合，多研究，多出主意，多提建议。重点从土地粗放利用的源头环节入手，以新一轮的土地利用总体规划修编为契机，加大对土地供应的宏观调控，从健全建设用地审核监管机制、完善项目用地的准入机制、最大程度推进土地市场配置等方面，探索建立节约集约用地的长效机制。