乡村经济组织体系改革构想

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我国乡村经济是社会主义市场经济不可分割的有机组成部分，其运行就必须遵循上述市场经济的逻辑，乡村经济组织架构必须有利于构建“小政府、大社会”模式：促进决策的分散化，促进非政府经济组织的发展壮大，促进“夜警政府”的形成，向市场分权，向市民社会分权。

一、市场经济条件下乡村经济组织体系的基本模式

计划经济又称命令经济，严格来说，高度集中的计划经济只有一个决策主体即政府，生产什么、如何生产、为谁生产都由政府决定；市场经济则可称为交换经济，市场经济的基本特征则是决策主体多元化，各类经济主体都是相对独立的利益主体，生产什么、如何生产、为谁生产由企业单位、事业单位、家庭、个人等各类经济主体共同决定。由此，计划经济由市场经济转轨的一个重要方面就是：各类非政府经济组织的发展壮大，政府向企业单位、事业单位、家庭等经济组织分权，决策主体由一元化向多元化转变。换言之，经济运行主体的设置和乡村经济运行机制要发生变化，其目标是促进政府与市场、社会的分工。

我国乡村经济是社会主义市场经济不可分割的有机组成部分，其运行就必须遵循上述市场经济的逻辑，乡村经济组织架构必须有利于构建“小政府、大社会”模式：促进决策的分散化，促进非政府经济组织的发展壮大，促进“夜警政府”的形成，向市场分权，向市民社会分权。

一般来说，市场经济中的经济组织按其经济性质可划分为三大部类、七种类型：一是以盈利为目的的市场部门，主要包括企业组织、家庭组织和集体组织三种类型；二是以促进社会利益为目的且具有非盈利性质的政府部门，主要是行政组织；三是上述二者之间的第三部门，主要包括自治组织、事业组织和合作组织三种类型。这三大部类、七种类型经济组织构成了市场经济条件下乡村经济组织体系的基本模式，其基本特征是政府部门相对较少、第三部门比较健全、市场部门比较强大，它们相互竞争、相互合作，共同解决一个社会的效率、公平与稳定三大问题，保证社会平稳发展。

二、现行乡村经济组织体系改革与发展的思路

20世纪80年代之初，农村改革使政社合一的“”解体，并形成乡镇政府－村委会的乡村治理体制、农村集体经济组织－家庭承包经营的经营体制，事业组织、合作组织、企业组织则刚刚萌芽。经过二十多年的发展，乡村经济组织架构已经发生了很大的变化，但与市场经济条件下的基本模式相比，现行乡村经济组织架构的基本特点仍然是：政府部门特别强大、市场部门发展非常不足、第三部门异常薄弱。因此，其改革与发展的基本思路就是：压缩政府部门、壮大市场部门、发展第三部门。具体思路如下：

1、精简行政组织。市场经济是混合经济，市场机制主要在私人部门发挥作用，非市场机制主要在公共部门发挥作用。政府的作用在于弥补市场缺陷，其主要职能表现为两个方面，一是制定相关法律法规，其作用在于构建市场经济秩序；二是配置和分配经济资源，其作用在于优化资源配置、公平收入分配、稳定经济社会。具体到乡村政府（如果有必要存在），其职能的第一个方面主要可具体化为执行有关法律、法规与政策，第二个方面可具体化为为维护社会治安、农业技术推广应用、计划生育、农业和农村公共基础设施建设、生态保护、义务教育、社会保障、医疗卫生等提供经济资源，当然，政府提供经济资源并不等于政府必须直接从事生产。

乡村政府的经济职能主要是由乡镇行政组织机构来完成的，转换农村乡镇政府经济职能的直接表现就是裁减乡村行政组织。限制乡镇政府、约束乡镇政府和规范乡镇政府已成共识，因此，精简乡镇行政组织机构是必然选择，尽管改革难度很大。对于乡镇机构改革方案，已有的观点大体上分为三种，一是在保留的基础上合并与精简，二是改为县（市）政府的派出机构，三是取消。本文建议在压缩与裁减的基础上，将乡镇政府行政组织改为县（市）政府的派出机构，仅保留社会治安、计划生育、农技服务三部门。

2、加强事业组织。准公共品一般需要政府提供部门经济资源，其余由直接受益主体承担，准公共品的提供主体在现实中通常表现为事业组织。农村义务教育、社会保障、医疗卫生和农业科技等是比较典型的准公共品，但现实的情况却非常不尽人意：农村中小学债务问题严重，学校公用经费严重不足，教育队伍素质亟待加强；农村保障仍以家庭保障为主，社会保障明显不足；农村无钱看病，看不起病现象非常普遍，人均病床数远远于城市；卫生也非常落后，改水、改厕形势非常严峻；农业科技推广应用亟待加强。总之，比较供给与需要，事业单位提供的服务远远不能满足需要，加强事业组织是下一步改革的必然选择。

3、推进自治组织。农村改革后，村委会（包括村民委员会和村民小组）成为法定的农民自治组织，是村庄公共事务治理的机构。村委会组成人员由村民选举产生，其职责依法由村民授予，村委会对村民负责，它组织村民按照自治原则达成社区治理目标。

村委会的“第一要务”原本是履行自身所肩负的治理村庄公共事务的神圣使命。过去，由于各级政府的各种“政令”直达村委会，村委会一度过多地了乡镇政府委托的“政务”，比如协助开展征税、征粮、征地、征劳（两工）和计划生育等工作，向农民“索取”，这使得村委会与村民形成利益对立关系。村民与其人——村委会之间的矛盾大多由此产生，村委会在村民中的信任度降低，村民对村庄事务漠不关心。由此乡镇政府与村民围绕对村委会的控制权问题进行长期而微妙的较量，这使村委会在乡镇政府和村民的“夹缝”中生存，处境非常尴尬。公务员之家版权所有

今后，随着深化税费制度改革、粮食流通体制改革、土地征用制度改革和计划生育压力减轻，村委会的乡镇“政务”会越来越少，村委会必然回归“第一要务”，其组织农民治理乡村公共事务的空间增大。21世纪，中国乡村治理将会出现重大变化，应抓住机遇，推动乡村自治组织建设。

4、发展农业合作组织。农业合作组织是农业经济发展到一定阶段，小规模经营农业的农户为增强市场交易地位而自主设立、自愿出资、自我服务、民主控制的新型农业产业组织。

在市场经济中，农业合作社的生成与运行逻辑可用委托—理论来解释。大量分散的农户和农业企业——委托人单独进入市场的交易成本是巨大的，为节约交易成本而自愿进行联合联合雇用人——农业合作组织。人不直接从交易中盈利，而是从委托人处领取佣金，由此形成非盈利性合作组织；人也可完成委托人的任务，并直接从交易中盈利，而不是从委托人处领取佣金，由此形成盈利性合作组织。

20世纪60—70年代，在激进错误思想指导下，中国的农业合作经济从互助组开始，到初级合作社，再到高级合作社，进而狂热地跨入一大二公的“”，合作经济深陷“歧途”，导致中国人心目中的合作社概念严重扭曲。以致人们不再愿意谈论合作经济。

然而，世界各国的经验表明，合作社是现代农业发展的重要组织形式，发展农业合作组织是建设现代农业的重要方面。在市场经济中，为了克服“小农户、大市场”的矛盾，为了增强分散的农户在市场交易中的谈判能力，降低交易成本，发展农业合作经济组织却是不容回避的选择。

5、稳定家庭组织。家庭既是消费单元，又是生产单元。作为生产单元，以家庭为单位组织农业生产经营活动的基本特点是“小规模、兼业化”。小规模使农户难以通过扩张土地经营规模的方式以获得“规模经济”。兼业化要求它们能够跟随多种农产品市场动态，学习接受不同学科的知识和不同生产门类的技术，处理大量的科技和产品信息等，对于文化程度不高的农民来说，这无疑非常非常之困难。但是，家庭集所有者、经营者和劳动者三位于一体，经营控制权与剩余索取权高度集中，“委托—”关系内置，无须进行专门的激励约束机制设计。这种治理结构和激励机制，极大程度地克服了组织内部的X——无效率，确保家庭成为农业经济高效率组织。中国的家庭经营能够突破“”体制，充分说明家庭经营在农业所具有的强大生命力。

综合权衡其效率得失，并结合中国“人多地少、土地事实上具有生存保障功能”的特殊国情出发，兼顾公平，在保证劳动力自由流动的前提下，应该稳定家庭组织这种经营方式。

6、壮大企业组织。企业是现代市场经济中的经典组织，其存在的理由是为了节省交易成本，发挥规模经济，是社会化大生产的必然产物。经济发展史表明，经济的发达程度与企业的发达程度是高度正相关的，发展经济必须发展企业，壮大企业组织。如果说，受制于人多地少的特殊国情，种植业以家庭经营为主是不得以而为之，那么，种植业以外的其他产业实行企业化生产经营应该是发展的方向。

特别要提到的是农业产业化经营。农业龙头企业与合作社、农户通过纵向产业协作，在协作过程中使各自的“外部经济”得以释放，利益共享，风险共担。从这种意义上说，产业化经营也是企业化经营，支持龙头企业就是支持农业，就是支持农民，是现代农业的一个重要方面。

7、改革集体组织。农村集体经济组织的形成源于时期形成的集体资产，集体组织的存在依赖于集体资产的存在。集体经济或集体资产具体表现为集体所有土地、水利设施以及由集体出资兴办的企业等。

与国有资产的政府——国资委——国有企业的其委托链关系相似，集体资产的委托链关系是乡镇政府（村委会）——集体经济——集体企业或农户，相应地，在二者产权和治理结构等经济性质方面相似，都面临运营效率低下问题。为改善国有资产效率，政府通过改革国有资产管理体制以改善外部效率，在国有企业内部则通过产权改革和完善治理结构以改善内部效率。

集体经济作为一种组织形态，其产权属性是相对而言模糊的，大量的事实表明，家庭承包的是集体所有土地、水利设施以及由集体出资兴办的企业效率损失严重。从减少组织监管费用，提高运行效率的角度考虑，建议借鉴国有企业改革思路，从管理体制、产权、治理结构等方面着手，改革集体经济和改革集体组织。