公共产品供给经济法

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[摘要]基于公共产品的特有属性，其必然对其提供者产生外部性，由此，政府提供公共产品成为一种克服手段，但是，该供给又会对其消费者产生新的外部性。经济法对公共产品供给中的外部性的克服手段有：通过直接充当公共产品的提供者、向消费者征税、界定产权、向提供者提供津贴等克服市场供给中的外部性；通过公共产品供给中尊重市场、适度干预、进行成本效益分析、纳入法治化轨道等克服政府供给中的外部性。

一、公共产品及其外部性的界定

公共产品是具有共同消费性质，用于满足社会公共需要的物品和服务，它是私人产品的对立物。国内学者对于这个术语有很多的译法，如“公共物品”、“公共财产”、“公共商品”、“公共财产”、“公共产品”等等。他最早是由瑞典学派代表人物林达尔在1919年提出，后来在经济学领域广泛使用，而且在政治学领域中也经常出现，如我们最早可以追溯到霍布斯关于“国家提供公共产品是其基本职能”方面的论述。后来，公共产品广泛渗透入到法学、社会学、伦理学等领域。萨缪尔森指出其有两个“经典”特征：一是受益上的非排他性，二是消费上的非竞争性。一般认为，公共产品可以分为纯公共产品、俱乐部产品和共同资源，俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共产品”。[1]

关于外部性，最早可以追溯到亚当·斯密(1776)在论述市场经济的“利他性”时的观点。他认为，“在追求他本身利益时，也常常促进社会的利益”，[2]涉及到了正外部性的特点。马歇尔在《经济学原理》（1890）一书中首次提出了“外部经济”的概念。自马歇尔以后，越来越多的经济学家从成本、收益、经济利益、非竞争性、制度等角度对外部性的形成和含义进行了研究。其中比较著名的有庇古、诺斯、奥尔森、奈特、科斯、米德等经济学家。关于外部性的定义直到目前也还没有统一。从现有资料文献中可以看出，不同的经济学家对外部性给出不同的定义，归结起来大致有两类定义[3]：一类是从外部性的产生主体角度来定义：另一类是从外部性的接受主体来定义。前者如萨缪尔森和诺德豪斯的定义：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”[4]后者如兰德尔的定义：外部性是用来表示“当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候所产生的一些低效率现象：也就是某些效益被给予，或某些成本被强加给没有参加这一决策的人”。[5]

本文研究的公共产品的外部性包括：一是基于公共产品的特有属性对公共产品的提供者产生的外部性；后者是政府在提供公共产品过程中由于公共选择对公共产品的部分消费者产生的外部性。

二、公共产品外部性的产生

（一）基于公共产品特有属性产生的外部性

由于公共产品的消费是非竞争性的、受益是非排他性的，所以必然对其提供者产生外部性。其一，受益上的非排他性，即不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共产品带来的益处且受益对象之间不存在利益冲突。其二，消费上的非竞争性，即指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加。下面，我们从公共产品的消费者和提供者两个角度来进一步理解：

首先，从公共产品消费者角度分析。消费者在消费者时总想“搭便车”导致公共产品提供者的生产成本与收益不一致，由此产生外部性。曼瑟尔·奥尔森认为个体的理性并不必然导致集体的理性。他指出，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[5]，即“相互影响的甚至矛盾的的个人理性可能导致集体的非理性”（岳彩申教授语）。在公共产品消费方面，由于搭便车行为的存在，一方面，集团成员会认为自己即使不付费也能消费公共物品，从而大大削弱个体为生产公共产品付费的动机，鼓励了“搭便车”行为；正如盛洪所言:“一旦进人公共物品的领域里，也许就存在着个人理性和集体理性之间的根本性对立……一个人追求的更小成本和更大收益的目标有可能通过转嫁成本或凭空受益实现”[7]另一方面，个体会担心自己在生产公共产品时，他人会“搭便车”、坐享其成。这也大大削弱了个体为生产公共产品付费的动机。而且，随着成员的增多，增进集团利益的人从集团总收益中获得的份额就越小，有利于集团的行动得到的报酬就越少，从而也大大降低了为公共物品生产或付费的动机，造成的结果是公共物品无法被提供出来或处于供应不足的状态。正如曼瑟尔·奥尔森指出，即使在集体物品的提供相对有效的小集团中，所提供的集体产品也远非是最优的，在小集团中存在着只能提供低于最优水平的集体物品的倾向。

其次，从公共产品提供者角度分析。假设公共产品可以通过市场机制由企业提供，由于其消费上的非竞争性，社会成员便会“搭便车”。当“搭便车”策略成为主导策略时，就不会有任何数量的公共产品被提供出来。这就决定了市场无法提供公共产品，至少是无法有效提供，即在公共产品供应上，市场价格难以形成，从而市场机制也就无法引导必要数量和质量的社会资源于该领域，使得提供公共产品的成本难以通过定价方式收回。何况实际上“经济人”是不愿意管理公共事务的。亚里斯多德曾指出，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[8]按照亚里斯多德的逻辑，作为公共事务目的的公共产品，私人和企业是不愿介入的，而是在公共领域中普遍存在“搭便车”心理行为。这时，若任凭市场机制来调节那么公共产品会严重不足，无法满足日益增长的公共需求。

总之，公共产品的特有属性使其消费者可以“搭便车”而使生产者成本得不到补偿，扰乱了市场机制的功能，对提供者产生了负外部性。因为市场机制的运转要求收益能够抵偿成本，或者要求成本能够追踪到单个使用者身上。由于公共产品的集体消费性不可能将每个消费者孤立开来，不可能毫无代价地监督和排斥他人的消费，所以市场机制便无法运转，也就导致了外部性的产生，出现了市场失灵。

（二）政府在公共产品供给中产生的外部性

对一个负责的政府来讲，针对公共产品供给上导致的市场失灵，理所当然就要承担供给任务，至少它也是一种克服手段。同时，政府在公共产品的供给上为与不为，应当取决于政府本身的特性。就政府特性而言，一方面政府拥有干预权力，另一方面整个社会对干预权力必须服从。即只有政府才有资格和能力对经济活动（这里指公共产品的供给）进行干预。科斯的“政府替代”理论对此进行了较好的说明，“政府是一个超级企业，因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。”如果需要，它就能完全避开市场，但这种优越地位，企业却不具备。这样，就使“政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动”[9]，并因此而成功地实现政府对市场的“替代”。但是，在公共产品政府供给过程中也存在外部性，即在公共产品政府供给的公共选择过程中，少数服从多数的规则对部分消费者产生外部性。下面，我们从公共产品的消费者和政府（提供者）两个角度来进一步理解：

首先，从公共产品消费者角度分析。在公共产品的公共选择过程中，少数服从多数的规则使得一些人(尽管也许是少数人)无端地为他人的利益承担了成本，因为无论他同意与否，他仍然要为通过的公共选择决策付费(纳税)，此时公共产品的外部性和纳税强制性迫使少数派不可能通过“不同意”来退出这一过程以避免损失。于是，成本或收益就不对称，“强迫搭车”导致外部性的产生。布坎南与塔洛克就认为，集体行动通常会对个体施加外部成本。这种外部成本的存在是内在于任何非全体一致规则运作之中的。在多数投票规则下,集体选择过程的本质是这样一个事实,即少数投票者被迫同意他们不可能阻止的且不能对其损失要求获得补偿的行动。与此同时,这种投票规则也使得另一些人在没有遭受整个成本的情况下获得了产品与服务。[10]即使某个有关公共产品供给的公共选择过程是“一致同意”的，也仍然存在着成本外部化或收益外部化的条件，因为有时的外部性的受体是“后代人”，他们是不可能发表他们的意见的，所以便不能抵制现行的公共决策对自己的损害。[11]由此，公共产品的供给上出现了政府失灵。

其次，从政府集体有限理性分析。布坎南认为处于政治市场的行为主体不会因为所处位置的不同而改变自己的经济人特性，这种经济人特性会使他们受到权力、职位、社会名望及其相关物质利益的驱使，谋求个人效用最大化。规制（这里指国家干预——笔者注）可以被看作为一个政治过程,是其中各方利益主体之间展开博弈。博弈的结果是一方对于另一方施加了一种外部性。他还指出：“政府的缺陷至少与市场一样严重”。其中一个突出的表现就是政府在试图矫正公共产品的外部性（市场失灵）时，往往又导致新的外部性（政府失灵）。所以，在政府非完美性假设下,规制有可能不是对市场失灵的纠正而是一种再分配财富的工具。政府在其行为准则的选择和实施过程中，资源配置是有利于个人和集团偏好，会诱致资源配置的低效、不公以及寻租设租的产生，作为结果，一般社会公众遭受了来自政府行为的外部成本,某些产业利益集团却借助政府权力的普遍性和强制性在公共产品供给中实现私利，甚至也包括政府官员的政绩工程给自己带来地位的升迁而获得了外部收益。另一方面，在面对集体消费的公共产品情况下，同样由于消费者“搭便车”的动机，理性的个人不愿意或不能表露实际效用，这时政府无法了解每个消费者的真实需求偏好，不能完全掌握公共产品的供求信息。即使采用“福利税”，按照消费者的效用来征税弥补成本，公共产品的供给也无法达到最优的供给数量，从而就会出现人们在对公共产品的需求上产生“拥挤”，公共产品以次充好现象也会发生，最终导致社会福利水平的下降。[12]

总之，政府在纠正失灵时对于通过纳税而消费公共产品的部分消费者产生了外部性。使消费者成本（纳税）不一定得到补偿（获得相对应的自己满意的公共产品）。因为按照纳税与享受公共产品成本与收益一致的原则，消费者享受的公共产品收益应该能够抵偿其所纳税款。然而，由于公共产品供给的公共选择不可能将每个消费者的意见集中起来，也就导致了外部化的产生，出现了政府失灵。

三、经济法对公共产品外部性的克服

（一）对基于公共产品的特有属性产生的外部性的克服

首先，国家可以充当公共产品的提供者克服外部性。亚当·斯密认为，……政府必须提供某些服务：第一，……也就是建立国防；第二，……即设立司法机关；第三，建立并维持某些公共事业及某些公共设施，这种事业与设施在由大社会经营时，其利润通常能够补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，决不能补偿其收费。[13]。但他强调，对大部分公共服务，是否必须由政府来提供，取决于个人能否充分提供它们，只有个人不能充分提供这些公共服务时，政府提供才是必须的，即强调市场的主导性和政府的补充性。而萨缪尔森则更加强调政府供给公共产品的主导性。他认为，由于公共产品的特征决定了通过市场供给，要实现排他是不可能的或者成本高昂。“由于私人提供公共产品普遍不足，政府必须介入以鼓励公共产品生产，在购买公共品，如国防或灯塔时，政府的行为与其他任何打比开销的个人行为并无二致。政府通过向某些领域投入足够的货币选票，使资源向那里流动。一旦投入货币选票之后，市场机制就接手过去，引导资源流入企业，从而生产出灯塔和坦克。”[14]由此可以看出，基于公共产品的特有属性，政府充当公共产品的提供者不容质疑。

其次，国家可以通过向公共产品消费者征税以克服外部性。约翰·斯图亚特·穆勒对为什么必须由政府提供某些服务做了论证。他举了灯塔的例子来说明，认为象灯塔这样的物品，个人不可能主动建造，原因在于，这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费以补偿建造费用并获利，解决的办法只能是由政府采用收税的办法建造和提供。也就是说，对于收费困难的物品或服务，应该由政府提供。“政府对许多事情履行职权是获得普遍赞同的，其原因很简单，就在于提供了普遍的便利。”[15]庇古则运用功利主义的方法，假定：每个人都从公共产品的消费中受益（获得效用）；公共产品的提供支付成本即国民向国家交纳税收；纳税会给纳税人（即公共产品的消费者）带来负效用。庇古把税收产生的负效用，定义为放弃私人产品消费的机会成本。他认为，公共产品应该持续提供到最后一元钱所得到的正边际社会效用等于为最后一元公共产品而纳税的负边际效用相等时。也就是说，他主张解决公共产品外部性的办法就是由政府采用收税的办法来完成，也即实现外部性问题的内部化。另外，边际革命的奠基人杰文斯和瓦尔拉斯进一步从不同的角度发现了国家应当出面干预自由经济、提供公共产品的方方面面。不过，出于对竞争普遍性与有效性的深信，他们把上述发现仅仅归入例外[16]。

第三，国家可以通过界定产权克服外部性。奈特在论文《社会成本解释中的一些错误》（1924）认为，“外部不经济”源于对稀缺资源缺乏产权界定，若将稀缺资源划定为私人所有，则“外部不经济”将得以克服，它开辟了对“外部性”问题进行研究的新方向。科斯的《社会成本问题》（1960）从“外部侵害”入手，认为外部性的产生并非市场运行的必然结果，而是由于产权界定不清。许嘉栋也指出，外部性所涉及的是“公共财产资源”或是无主物在法律上无从清楚划分其归属。因此，有效产权制度的确立和实施可解决外部性问题。科斯主张法律应该将这些事项都划分为出财产权，视之为私人的，可让私人自由协议交易的私人财产从而解决外部性。比如清淤一个被污染的湖泊，如果没有人拥有这个湖泊，就会遇到“搭便车”问题。很多人都可以从清洁的湖水中受益，没有人能够对这些收益收费。不过，如果有一个所有者，这个人就可以对钓鱼者、船夫、游客等等从中获得收益的人那里收取较高的费用，从而将这笔费用用于清淤湖泊。这种通过将部分公共物品私有化、利用一些人去与另一些人抗衡的方式，能够强化政府政策的作用，以较小的政策投人获得较大的结果。[17]

第四，国家可以对公共产品提供者提供庇古津贴以克服外部性。庇古认为，当出现正外部性时，政府应当给当事人一定的津贴。使私人收益与社会收益相等，以鼓励其发展。庇古认识到，帕累托最优仅仅考虑到了私人成本与收益。如果没有外部性的存在，私人成本就是生产和消费一件物品所引起的全部成本。在存在着正外部性的情况下，边际社会收益和边际私人收益之间会存在一个差额——边际外在收益。这时若要达到社会福利最大化，边际条件就不是私人的边际成本等于边际收益，而是社会边际成本等于社会边际收益，外部效应也应当被考虑进去。因而庇古提出了社会福利最大化的又一个条件，作为对帕累托边际条件的补充，即要使社会经济福利达到最大，就必须使任何一个经济行为的边际收益，等于其边际社会成本。当以社会总福利最大化为目标时，如果存在着正外部性，如何解决私人成本与社会成本、私人收益和社会收益的差距？他认为，这可以通过政府的补贴从而降低私人的供给成本来达到。假设某企业采取某种经济行为所得到私人利益为Bp，而行动产生的社会利益为Bs。在存在着正外部性的情况下，社会利益大于私人利益即Bs>Bp，如果该企业这一经济行为所导致的私人成本Cp大于私人利益小于社会利益，以个人收益最大化为目标的企业就会停止行动，其停止行动的那一点就是私人成本等于私人收益的那一点。而这个时候，从社会的角度来看，社会收益还没有达到最优状态，社会的边际收益与社会边际成本不相等，继续进行该项经济活动对全社会有利。假设该企业继续这一经济行动，它所受到的损失部分为Cp-Bp，而与此同时，社会上其他受益者由此得到的好处为Bs-Bp。由于Bs-Bp>Cp-Bp，因此可以从社会上其他人的所得中(这就是正外部效应溢出的一部分)拿出一部分来弥补企业的损失，从而使社会福利得到改进。如果没有这一补偿过程的发生，那么在存在正外部性的情况下，单个经济主体进行某一项既利于己又利于人的经济活动的水平往往要低于社会所要求的最优水平。[18]

（二）对政府在公共产品供给中产生的外部性的克服

首先，经济法对公共产品供给的国家干预是尊重市场的干预。经济法的“需要国家干预论”强调的是市场与国家间的双向互动制衡关系，因为国家在干预过程中可能出现过渡干预、负效干预的现象。公共产品市场供给外部性的克服是国家干预市场机制的经济逻辑起点之一。市场调节自身所具有的不可克服的盲目性和局限性使得其最优资源配置的作用在公共产品领域受到了限制，而国家这只有形之手在此却大有作为，其干预比之于在私人产品领域的干预显得更为主动强大，更能克服其中的外部性。当然，这种干预要求国家权力谨慎选择干预范围即要求公共产品的范围确定应当有合理依据，即便是属于公共产品范围只要其生产与提供有着市场参与的空间，能够通过市场自己克服其中的外部性的，都应当考虑引入市场机制。如有关处理污水产生外部性的克服就是尊重市场功能一个例证。[19]污水是由下水道汇集到一起排出的，要分辨出每户居民排了多少污水是很困难的并且由于污水属于被消费过的物品，人们不会将重新净化的污水买回来，所以为处理污水收费似乎并不可能。但现在在许多国家中，这一问题已经得到解决。具体的办法是，将处理污水的费用加到自来水的收费中。因为一个家庭如果用了多少自来水，就必定制造了多少污水；并且由于人们总是要使用自来水的，所以他们不能回避交纳费用。[20]

其次，经济法对公共产品供给的国家干预是适度的干预。现代经济法所体现的国家干预，是建立在对国家的有限理性这一哲学认识基础之上的，即国家对经济干预，主要通过政府去实现的，而政府作为一个有限政府，它在干预经济的过程中同样存在着政府失灵，因此国家在实施干预的时候，一定要作到“适度”[21]。正如斯蒂格利茨所讲，市场失灵为政府进行某种形式的干预提供了空间，或者说，凡是市场可能失灵的地方，都是政府应当监管干预的地方。[22]政府承担的界定和保护产权、改革和创新制度，维持经济秩序、提供公共产品等职能，由于这些职能多不具备排他性，而有较多的外部正效应，私人无力或不愿供给，因而由政府提供不但能获得规模效益，而且能大大提高社会福利。公共产品领域的国家干预是基于公共产品自身属性而产生外部性，但是，政府的充分介入，私人和其他社会组织活动的空间也是有限的。公共产品作为外部性的一个例子，国家调节在此占主导地位并不意味着改变整个经济领域市场对资源配置的基础性地位，即只要可能，都会让市场解决公共产品问题。

第三，经济法对公共产品供给的国家干预必须进行成本效益分析。诺斯说“如果预期的净收益(即指潜在利润)超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[23]因此，“在干预过程中，干预权介入干预对象的深度应取决于国家干预收益成本与市场自治收益成本的比较，尤其是应取决于二者边际成本的比较。政府干预活动的界限在于：政府干预的成本不能等于甚至大于市场缺陷所造成的社会成本。如果市场、企业都不能以合适成本解决外部性问题，而政存在本身就是最优结果，其程度由个人决策及行动主体决策间的交互作用共同决定，具有内生特征。例如，如果一家公司的研究开发活动给同行业其他公司带来好处，这些公司就可以把资金集中起来，进行一项合资项目(在不触犯反垄断法等规章的情况下)，每家公司承担一部分成本，所有掏钱的公司共享收益，外部性问题就通过合作安排内部化了。但是并非所有的公共产品问题都可以通过合作来解决，当谈判和达成协议的成本非常高、合作某一方可能要享受更大好处时，合作协议就会崩溃。此时政府就可以发挥其节约成本的优势而进行干预。

第四，经济法对公共产品供给的国家干预必须纳入法治化轨道。国家公权只能是以“干预”的性质介入公共产品的供给。这意味着这种国家干预是一种外生的带有目的性的力量，它必须具备合理性的前提。即国家干预权力必须具备法律正当性，国家对公共产品供给的干预权力应源于法律之规定。具体来说，就是必须强调政府在干预活动中逐步实现法治化。措施主要包括：其一，改革宪政制度，通过宪法改革解决政府失灵。[24]不同的个人之间、不同的利益集团之间以及个人和集团之间在公共产品需求上往往具有不同的利益和偏好，常常存在着各种利益冲突。因此必须扩大社会各个利益集团正常表达利益要求的渠道，完善平衡不同利益集团对于公共产品的需求机制；其二，提高政府管理和运作的开放程度和民主程度，扩大社会公众参与公共产品供给等社会公共事务的领域。其三，强化对政府机构的财政预算约束，规范政府机构和政府官员在公共产品供给上的经济行为。因为，当期的政府官员可能会独享赤字财政的政治利益，而由他们的继任者去承担成本，最终由公共产品的消费者承担了外部性。其四，改革和完善政府公共产品供给行为的制度和程序设计，提高透明度，加大对政府机构和政府官员行为的监督和制约的力度。[25]如实行公共产品供给决策过程公开的原则。其五，使政府外部性的受害者能够以很低的成本对政府进行侵权诉讼。使公民有合法的权利对权力提出合理的质疑。[26]最终实现外部性的顺利解决。

综上所述，公共产品及其供给中外部性的经济法克服的途径一方面是通过改变人们的成本和收益格局，从而改变人们的行为，使之朝着政策目标的方向努力。一方面也要解决政府在公共产品供给公共选择上的“强迫搭车”而导致的失灵。一般而言，只要可能，让市场来解决公共产品问题，通常要比由政府来解决更有效率。但如果兼顾到公平，则在面对市场与政府这两种解决公共产品外部性的制度安排的选择上，必须对两者进行成本与收益的权衡，最终实现公共产品外部性的最优解决。

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[26]孙鳌，陈雪梅.政府外部性的政治经济学[J].学术论坛.2006（3）：84.