公共投资准入法律制度

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公共投资有广义和狭义之分[①]。广义公共投资是指所有投向于公共基础设施和公共服务行业，向社会提供基础性和公共性商品或服务的投资，既包括政府投资也包括非政府投资，既包括物质性投资也包括非物质性投资。狭义公共投资特指政府作为投资主体，在基础设施和自然垄断行业进行的物质性公共投资。本文使用的是广义上的概念，即包括国家主体在内的多元投资主体通过特定程序投资于涉及国家安全、公共秩序、公共工程、公共服务等领域，以实现公共利益为目的的投资活动。其明显特征是：投资主体主要是政府但不限于政府；投资领域主要是涉及国家安全、公共秩序、公共工程、公共服务等；投资目的是为了克服市场失灵，满足社会公共需要；投资准入程序特殊，并非任何企业都能进入。因此本文所指的公共投资的领域包括公用事业，公共事业，基础设施等[②]，向这些行业、领域的投资视为本文所探讨的公共投资。

本文提出改革我国公共投资准入法律制度的若干构想：转变政府职能，健全法律体系，拓展非公资本在公共投资领域的范围，规范投资准入程序、加强投资运行的监管、完善退出机制等。

一、政府职能的转变

当前，公共投资领域改革中各方面矛盾和问题，大都与政府的职能定位有关。因此，可以说公共领域改革的实质是政府改革，政府改革不到位，公共领域改革难以推进。针对“政企不分”的遗留问题，我国公共基础领域改革和发展的重点是重新确定政府自身在基础设施领域的功能和作用，进一步明确和理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与中介机构的关系。职能转变后的我国政府在公共投资中的角色主要是：

1.投资统筹规划者。首先，政府是公共基础设施未来需求预测者和总体规划者，负责制定公共基础设施建设的中长期计划，消除市场的盲目性，完成其他投资主体不愿也无力完成的全局性、宏观性的规划，避免公共基础设施重复投资和局部过剩，为提高公共基础设施投资效率打下基础。由于公共基础设施具有公共性和自然垄断性，市场机制不能解决其合理配置问题。投资主体追求利润最大化是其愿望，然而，有些公共基础设施项目经济效益较为明显、有些公共基础设施项目经济效益很少甚至没有收入。因此，还需要政府加以引导控制以弥补市场缺陷，使公共产品得到持续有效的供给。其次，私人提供公共产品可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规范制约。政府有责任对公共产品的私人供给者进行必要的规范制约，以切实保护消费者的权益。政府允许私人提供某些公共产品，并不意味着政府在此方面的责任让渡。出于公益的目的，政府的干预行为是非常必要的。为此，政府必须加强对私人提供公共产品的制度约束。

2.政策法规制定者[③]。在公共投资主体多元化进程中，政府首先是政策(包括产品和服务的标准、价格或收费水平、建立经营特许权制度)的制定者，而不应当是所有投资项目的具体经营者，这样才有利于提高公共投资设施规划和决策的科学性。政府对公共基础设施企业的约束和政府对公共基础设施企业的承诺，只有通过建立合理的规章制度，才能保证生产者和消费者双方的利益，否则会影响公共基础设施产业的发展。政府还必须为公共基础设施项目的投资者构筑一个健全的法律保障体系，让各投资主体安心投资于公共基础设施，同时保证法律法规的稳定性，确保投资者的利益。体现公众利益是政府在公共投资领域的本质作用。英国在英格兰、苏格兰和威尔士建立了14个电力消费者委员会（ElectricityConsumers''''Committee），它们独立于电力管制办公室和电力企业，只代表消费者利益。他们在保护城市公用事业的消费者利益方面发挥了重要的作用。我国政府在公共投资领域改革中，要树立以人为本的观念，尊重各种社会主体，尊重广大消费者，大力削减官本位的传统思想。政府不应该体现部门利益，不应该体现基础领域企业利益，而应该体现公众的利益，代表广大人民群众，体现消费者的利益，成为公众权益的维护者

3.投资环境创造者。首先，政府要为公共产品的私人供给者提供制度激励，包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，为私人提供公共产品创造良好的制度环境。政府通过简化审批、减少收费、改善服务、建立激励机制，给投资者创造一个良好的、公平的、竞争的投资环境。审批时，对公共基础设施建设可以适度超前，但不能严重过剩；应引入竞争，但不能过度竞争。对于不符合公共基础设施的投资规划以及可能引发过度竞争的公共基础设施都应加以制止。对于符合公共基础设施投资计划的项目，应积极地吸引多个投资主体参与，尽可能让市场机制充分发挥作用。其次，在私人提供公共产品的过程中，政府有必要为消费者提供信息以及其他必要的支持。

二、法律体系的健全

我国公共投资准入法律制度重塑的重要目标实现公共投资的法治化。这就要求健全法律体系。公共投资运行的结果是为公众提供安全、优质的公共产品和服务，因为关涉公众利益，其一切活动都应纳入法治化轨道。从发达国家的经验来看，几乎都是以立法为先导，以法制为依据，按照法定程序进行公共投资的运作[④]。因此，我国公共投资领域还需要加快立法步伐，健全公共投资的法律体系。

1.我国公共投资准入法律制度重塑的总的指导思想

首先，政府应该转变职能，成为政策法规制定者[⑤]。在公共投资主体多元化进程中，政府首先是政策(包括产品和服务的标准、价格或收费水平、建立经营特许权制度)的制定者，而不应当是所有投资项目的具体经营者，这样才有利于提高公共投资设施规划和决策的科学性。政府对公共基础设施企业的约束和政府对公共基础设施企业的承诺，只有通过建立合理的规章制度，才能保证生产者和消费者双方的利益，否则会影响公共基础设施产业的发展。政府还必须为公共基础设施项目的投资者构筑一个健全的法律保障体系，让各投资主体安心投资于公共基础设施，同时保证法律法规的稳定性，确保投资者的利益。体现公众利益是政府在公共投资领域的本质作用。

其次，要建立公共投资政府管制与市场化相结合的准入制度。随着公共投资市场化运作，在公共投资过程中，政府的管制模式也要发生相应变化。避免政企不分和行政垄断最有效的办法是在法律和制度上有所突破，用法律和制度加以规制和调整。对公共投资进行市场化是为了实现公共投资利润最大化，进行政府管制是为了克服“市场失灵”，实现政府在公用事业领域逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，实现公共投资福利的最大化。然而，为了克服“政府失灵”，又必须对政府的管制进行规制，因此必须突破现有法律、法规、行政规章以及各职能部门的规范性文件的规定，以高层次的法律明确公共投资的性质、地位、程序，规定其决策必须向公众公开、必须广泛征求公众意见以及承担相应的法律责任，实现公共投资的有法可依。

再次，提高公共投资领域的立法层次，改变我国在这一领域无专门法律规定的局面。针对公共投资领域法规政策存在的种种弊端，唯有通过提高立法层次才可以在最大程度上克服和避免这些弊端。国家可以通过提高立法层次统一指导思想和基本原则，明确各职能部门以及职能部门的职责，统一最基本的管理程序和执法程序，统一处罚的种类、程序以及不服处罚的救济手段等等；以国家制定相关的法律、法规为最基本依据，国务院所属职能部门可以分行业制定实施细则；地方各级权力机关和地方政府可以根据本地区的实际情况制定适应于本地区的实施细则，由此形成公共投资领域完善的法律体系。

2.我国公共投资准入法律体系构建

首先，在基本法方面，为解决当前公共投资领域中存在的问题，提高公共投资效率，应加快基本立法。我们可以借鉴我国台湾地区制定《公用事业民营化条例》，在条件成熟时制定《公共投资法》作为指导性法律。该法应规定公共投资的范围以及公共投资各行业提供服务的技术标准。目前学界对公用事业的范围以及民营化的范围都是有争论的，但大家一致认为在解决公共投资范围重点应放在分离公用事业的自然垄断业务和非垄断业务。对于自然垄断业务可以由国家授权的一家企业经营，对于非垄断业务则可以实行民营化。如电力输送（包括电力配送和分销业务）是自然垄断业务，而电力生产（发电)则是非垄断性业务。前者由单个公共企业或被规制的私人企业承担，而后者则可由多家私人企业竞争性经营。另外，还应包括:公共投资的重要意义、基本目标、投资主体、投资程序、退出机制以及相关机构、企业的权利和责任。同时对公共产品的价格、服务质量、市场进入条件等重大政策问题作出规定。

其次，在相关行政法规方面，我国目前已经有《铁路法》、《民用航空法》、《电力法》等。这些法律法规由于制定的时间较早，已经不能适应目前公共投资领域改革的需要，存在不少问题。因此修改《电力法》和《铁路法》是当务之急。这些法规由全国人大联合有关部门根据不同基础设施产业的技术经济特征，结合现行的政府管制体制和改革的目标进行制定和修改，然后由全国人大颁布实施。同时，应当加快立法的有《中国电讯法》、《中国航空法》、《自来水法》、《煤气法》、《城市公共交通法》、《公用事业投融资法》。在这些部门行政法规中，应以促进有效竞争，保护消费者利益为根本指导思想。另外，为了鼓励民间资本和外资进入公共投资领域，保护其合法权益，克服短期行为，可以考虑仿照指导外商投资方向规定和外商投资产业指导目录，以行政法规的形式，按项目自然垄断性和公共物品性的强弱将民间资本的进入领域划分为鼓励、允许、限制、禁止四大类，并建立公用事业民间投资指导目录[⑥]。同时，需根据技术进步和实践情况，不断适时地对目录进行调整，并予公布。

第三，配套法规方面，首先是加紧修订《反不正当竞争法》。《反不正当竞争法》是针对公用企业依法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用企业领域引入竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。其次，加紧对行政垄断的规制。前已经述及，公共产品生产经营领域引入竞争机制的障碍来自以部门垄断和地区垄断为主要表现形式的行政垄断。同时，行政垄断的触角已经伸向了早已不再具有自然垄断性质的竞争性业务。行政垄断与自然垄断的混生，造成公共产品生产经营领域准入规制失去客观评判标准。还有，由于进入障碍主要来自政府，其造成的恶劣影响远远超出经济性垄断带来的后果，致使旨在开放公共产品生产经营领域的规制改革因游戏规则被破坏而背离改革预期。因此，对行政垄断进行规制势在必行。

总之，我们要根据经济、合理、效率等原则建立健全公共投资的法律体系，通过新的立法或修改现有实体法和程序法，对缺乏经济合理性的制度予以废除，同时保留和完善合理的规制制度，通过制订相关法律、行政法规、部门规章，彻底打破政企不分、政资不分、政事不分以及政社不分的传统体制格局，健全公共投资法律体系，最终实现公共投资的法治化。

三、准入主体的多元

所谓准入主体的多元是指在公共投资中，投资主体除政府外，还有其他的投资者，或是除政府之外的多方组合，由投资方自行融资决策、建设、管理运营，所享受的权益也应归投资方所有，即投资主体可以是中央政府，也可以是地方政府；可以是国有企业，也可以是民营企业和社会公众；可以是国内的，也可以是国外的；可以是国外政府，也可以是国外的金融机构或个人投资者。事实证明，在我国公共投资主体多元化有其可能性：

（一）公共投资主体多元之可能

1.从民营经济控制力看[⑦]。以前有观点认为，民营经济进入公共投资领域会削弱国有经济的控制力。其实，民营资本进入基础设施产业并不影响国有资本对基础设施领域的控制力。首先，民营资本有选择地进入基础设施领域，并不会改变国有经济在该领域的垄断地位，因为整个行业的调控权仍在政府手中。其次，即使民营资本取得了对某些基础设施的控股权，它也仅仅是对该设施领域的控制，不可能达到对整个行业的控制和垄断。而且，国家对基础设施产业的控制除了控股之外，还可以通过价格、税收、信贷等宏观调控手段来控制。

2.从内外资地位平等看。我国在1995年6月就已经颁布了《外资投资产业指导目录》，明确将大部分基础设施产业列为鼓励外商投资领域，这几年，国外的民间资本已经以多种形式广泛进入了我国的基础设施领域并取得了成功的经验。既然外资可以进入基础设施领域而且在实践中又是可行的，那么我国的民营资本进入基础设施领域也应该是可行的。利用本国民营资本比利用外资更优越：因为本国资金不存在外汇汇兑问题、不涉及对国家主权影响的问题、不存在国家债务问题，而且本国投资者对我国的国情、法律等比较熟悉，更易于沟通和合作。

3.从民营经济的实力看。在20世纪90年代头四年中，乡镇企业总产值的增长速度由13.9%攀升到65.1%；私营经济在“十四大”后的发展更是惊人，一大批资产超千万元、超亿元的民营企业迅速崛起。民营经济这种奇迹般的发展意味着民营资本投资能力的不断扩大和投资空间的不断拓展。2003年我国开工的世界第一长桥——杭州湾跨海大桥总投资118亿元，其中杭州宋城集团领衔的浙江民营企业出资额达到注册资本的一半以上。[⑧]我国其它城市在近些年也纷纷采取措施，进行城建投资体制的改革。如石家庄的“石家庄行政事业单位项目建设管理中心”，青岛市的市财政投资项目试行代建制，以及上海的城投公司。其中相对成功的是上海的城投公司，其主要职责是为上海公共投资建设筹措、管理、使用资金，并承担偿还资金债务的责任。自1992年成立以来，积极开拓新的融资渠道，为推动上海市建设作出了显著贡献。

根据以上分析我们认为，一方面，现阶段民营投资对我国投资增长的贡献已经接近国有经济，民营经济对全社会就业、经济增长、新增工业产值等指标的贡献已经超过国有经济，具有了进入公共投资行业的可能性。

（二）公共投资主体多元之方式

非公有经济进入公共基础领域的主要障碍，不是资本规模上的障碍，不是民营企业经营能力上的障碍，而是市场准入上的体制性障碍。有鉴于此，应当尽快出台民营企业平等进入基础领域的法规文件，消除行业的部门垄断、地区垄断以及行政垄断，减少政府公共投资资金，为民营企业营造良好的投资环境，更好地保护和引导民营投资，其主要方式是：

1.缩减政府资金比例[⑨]。公共投资主体多元化问题，说到底就是处理政府与市场之间的投资比重系数。一般来说，各国政府资金在公共投资建设中占有非常大的比重，长期被视为公共投资建设的主要资金来源。随着经济发展，政府资金在公共投资建设中所占的比重有降低的趋向。在市场经济发达的西方国家，政府用于公共投资建设上的资金比例大大降低，已经远远小于发展中国家的水平。就我国来说，竞争性行业应该缩减甚至取消国家的直接投资。今后在公共投资领域，国有资金应有进有退，合理调整政府的经济活动领域。政府应从绝大多数私人物品和准公共产品直接生产领域退出，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共产品领域，增加这些领域的公共投资。另外，应完善公共产品的提供方式，将政府直接生产和间接生产结合起来，提高公共产品的供给效率。应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共产品的提供机制，根据公共产品的公共性程度和规模经济的大小，明确各类公共产品应由哪一级政府负责提供，明确中央政府和地方政府的事权和财权划分。

2.积极吸引民间资金。从公共基础设施建设的角度看，要加快建设速度，深化投融资体制改革，如果能够合理引导民间资本进入公共投资领域，鼓励各类社会投资者增加投资，引导他们对公共领域进行投资，可以真正实现投资主体的多元化。因此，我们应该鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设，创造多种条件，为民间资本进入公共投资建设领域扫清一切障碍。事实上，民间资本投资公共投资领域力度一直不大。据统计[⑩]，从2000年全国各地区民间资本用于交通、城建等基础领域的投资比重来看，北京、山东、上海等14个地区民营经济的投资比重均未达到10%，基础领域成为民间资本投资遇到的最大禁区。从行业来看，电力行业95%的资产属于国电系统，其余5%也基本属于地方国电[⑪]。而民间资本投资增加不快的主要原因是投资环境上受到了各种限制。可喜的是，近几年来我们已经看到了民间资本投资公共投资设施的范围在不断扩大。为了给民间资本创造一个宽松的投资环境，国家首先需要在法规制度上予以明确和放开，从而真正将吸引民间资本进行公共投资领域落到实处。这也是实现公共投资主体多元化的必由之路。

3.积极利用外来资金。我国已经加入了WTO并根据经济发展的需要和加入时所做的承诺，积极、稳妥、有序地全面扩大了各领域的对外开放，其中也包括公用事业、基础建设领域。2002年3月11日，经国务院批准，我国正式出台新的《外商投资产业指导目录》，新《目录》鼓励外商投资交通、能源、原材料等基础设施和基础产业，将市政工程建设首次列入开放领域，允许采取合作经营、合资经营等方式建设公共投资设施，允许利用国外资金发展基础产业和公共投资设施，这标志着公共投资建设利用外资已经进入一个崭新的阶段。一方面，加入WTO将促使政府加快职能的转变，并遵守WTO有关规则，建立公共财政体制；另一方面，外资进入公共基础设施领域，将带动民资投入规模的扩大和投资技术水平、投资效率的提高。而加入WTO后，巨大的市场潜力和商机，不断完善的法律法规及基础设施投资领域的进一步开放，将进一步吸引外商来华投资基础设施。

四、准入领域的扩展[⑫]

根据项目是否盈利，公共投资项目可以划分为非经营性（即公益性）公共投资项目和经营性公共投资项目。前者提供的产品或服务具有纯公共产品性质，后者提供的产品或服务具有准公共产品性质。因此，在西方市场经济国家，尽管同样是公共投资，但具体选择的建设方式有所不同。具有纯公共产品性质的公共投资通常采用政府直接投资方式，而具有混合物品性质的公共投资通常采取政府间接投资方式。本文将公共产品划分为纯公共产品(pure-publicgoods)和准公共产品(quasi-publicgoods)，并由此确定政府与其他公共投资主体在两个领域投资的范围划分，实现政府在公共投资领域的“退出”和非公资本在公共投资领域的“扩展”。

（一）提供纯公共产品的公共投资领域

纯公共产品不是由市场提供的。由于具有非竞争性和非排他性的公共产品使得消费者都希望从别人的购买中得到消费这一类服务的好处，因而都不愿付费或少付费，从而使这类服务提供产生市场失灵。如果政府不提供这些公共产品，那么公共服务组合中就不会有这一类服务，人们的这一类需求就得不到满足，从而造成公共服务组合的效率损失，因而必须由政府直接投资以矫正“市场失灵”。在这种生产方式下，政府统一制定公共投资的发展计划和具体的建设、经营计划，决定具体的建设项目、建设规模、建设方式、投入产出、生产程序、生产方法以及市场等。政府直接投资提供公共产品通常和政府直接主导融资结合在一起。因此，对于纯公共产品项目，我们一般认为国家应是惟一的投资主体，主张由政府经营，因为纯公共产品项目由国家投资运营更能为公众提供最大的社会福利，也不会因产品供给不足而影响国家的安全和稳定。

从市场经济国家公共投资运行的实践看，政府直接进行公共投资的方式大致有两种类型：一是中央政府直接进行的公共投资。这类公共投资一般是关系国民经济安全的行业，西方国家的造币厂和中央银行都采取中央政府直接投资并直接经营的方式，有的国家虽然国防工业可以由民间资本介入，但绝大多数国家国防工业还是由中央政府直接投资或控制。此外，邮政、铁路等部门在传统上也是采取中央政府直接投资的方式。二是地方政府直接进行的公共投资。地方性公共产品是地方公共投资的主要领域，主要涉及司法、公共安全、城市交通等公用事业、教育、医疗保健等。

提供纯公共产品可以不放开而由国家垄断经营具有合理性，但是可以在某些具体环节如获取经营权上引入竞争。政府可以就某项垄断性业务的提供实行公开招标，多个潜在提供者为获取经营权而展开竞争，政府在这些竞争者中选择服务收费最低者、或承诺服务质量最好者、或要求补贴最少者、或最能接受政府预定方案者，作为该项业务的实际提供者。政府一旦选定了服务的提供者，双方就用明确的服务合同[⑬]确定各自的权利和义务。服务合同大多是有期限的，在合同期限内，市场上没有直接竞争，但一直存在着争夺下一轮合同的潜在竞争，这种潜在的竞争为合同实施提供了有效保证。

在我国基础设施领域，基本不存在争夺经营权的竞争，垄断性业务的经营权直接由政府有关部门授予国有垄断性企业，而且这种授权是永久性或准永久性的。因此，一旦获得经营权，就没有竞争之虞，也就没有改善经营和提高服务质量的外在压力。为了提高我国基础设施领域的竞争程度，引进争夺经营权的竞争至关重要。对此应采取两点措施：第一，基础设施领域的垄断性服务，一般都要通过招标投标程序来分配其经营权，政府与中标者签订具有合理限期的服务合同，合同成为调节二者关系的基本准绳。第二，提供垄断性服务的基础设施企业也应改造为企业法人，可以是普通法人，也可以是特殊法人。因此特许权经营方式在公共基础设施领域具有广泛的适用性。一是建立行业准入与项目特许方面的法律法规，确定和保护民间资本进入的范围。二是明确政府的权利和责任。在特许权经营中，政府是参与和支持者，在特许权项目中，政府提供部分资金、信誉和履约方面的支持等。三是分级所有，明晰产权。四是政资分开，资本运营。五是把条条政策汇总为块块政策。六是完善产权交易市场，培育市场中介。七是改善投资环境[⑭]。

（二）提供准公共产品的公共投资领域

我们把准公共产品定义为介于纯公共产品与私人物品之间的公共产品形态。准公共产品具有拥挤性(congested)，即在准公共产品的消费中，每一种准公共产品都有其合理的消费容量，超过其消费容量，就会发生拥挤。

在准公共产品项目投资主体的选择上，应提倡投资主体的多元化。从单纯的政府投资转向由政府(中央政府和地方政府)、企业(包括国有企业、集体企业、私营企业、外商独资企业、合资合作企业)、个人、金融机构(包括商业银行、外资银行、政策性银行和一些非银行金融机构)投资，或通过合资、合作的方式，共同参与准公共产品项目。政府固然是准公共产品的投资主体，但政府可以有所不为。对于能够由民间提供的准公共产品项目，应尽可能交给企业和私人去做；政府即使占有一定股份，但指导思想也不是为了控制企业，而是为了帮助解决企业或私人在项目投资初期的资金不足和运作上的困难，政府在项目中所占的股份最终还应该转让给企业或个人。

政府应大胆地在控制企业数量，要求其必须达到最小经济规模要求的前提下放松进入壁垒，允许多家新企业进入，充分发挥竞争机制的作用。我国的铁路运输业无疑是一个可竞争领域。这是因为随着向市场经济的转变及其它运输方式的竞争，铁路运输会渐失垄断地位；铁路产业只有路网部分由于其巨额的沉没成本的存在而具有有限的自然垄断性，而其网上运营业务明显不具有自然垄断性，完全可以引入竞争；随着我国资本市场的逐步完善，铁路产业资产的流动性和可转售性将大大增强，其进入与退出壁垒大为减弱。而引入市场竞争机制，实行网运分离后，运输企业在运输市场上既有替代性竞争，也有行业内部的竞争[⑮]。

其实，非公资本进入公共基础设施产业并不违背公共基础设施产业的内在特性。首先，公共基础设施产业的特性并非是整齐划一的，不同行业或同一行业的不同部门的公共性和自然垄断性并不总是一样的；公共基础设施产业特性的强弱态势并非静止的，不同国情或同一个国家的不同发展阶段，其公共基础设施产业对国有资本的要求也是不相同的。其次，基础设施产业并不排斥民营，它可以通过市场交换使民营资本获得价值补偿[⑯]。

五、准入程序的规范

实现公共投资主体的多元化离不开非公资本的投资，非公资本的不断壮大是实现我国扩大内需、拉动经济增长的目标的重要力量。实现投资信息公开、审批程序透明以及完善招标投标制度，把公共投资的程序法治化是我们必须加以解决的现实问题。

1.实现投资信息公开

信息公开是现代民主政治对国家行政机关的必然要求，也是现代政府的普遍做法。美、英等西方国家近年来均制定了本国的《信息公开法》、《电子政务法》及相关法规规章。近年来的调查研究[⑰]表明：企业和投资者对于一个国家、一个地区的投资发展环境的信心，很大程度上来源于政府信息透明程度。建立规范化的可操作的信息公开制度，将为公共投资者进行生产经营和资本运营活动最大限度地提供可预测的发展前景，创造公平、公正、公开的竞争环境，并为他们提供更多的公共信息服务。尤其是随着网络的发展，政府在线信息公开将大大减少企业和投资者的往返奔波，节省时间、人力和物力，降低企业成本，获得更大利益。与此同时，互联网的国际性将在最大范围内宣传、展示本地区的优质投资环境，有利于吸引更多的公共投资者前来寻求发展。为了使民间资本和外资能安全地进入公共投资领域，可以考虑将民间资本的进入领域划分为鼓励、允许、限制、禁止四大类，并建立公用事业民间投资指导目录，实现投资信息的公开，克服信息不对称的弊端。同时，根据技术进步和实践情况，不断适时地对目录进行调整，并予公布。

2.实现审批程序透明

由于我国目前的行政程序法并不完善，这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公共投资者的听证权、知情权及参与权。因此，要完善公共投资审批程序的透明化，就应该从以下方面着手：要从公共投资的实际和审批事项的特点出发，按照《行政许可法》的要求，对公共投资审批工作公开化，要让投资者知情，方便投资者办事，接受投资者监督。对符合审批条件和标准但需要择优审批的，应当在程序中规定以集体讨论、听证会、招标投标、拍卖等公开、公正的方式进行选择，不能由个人擅自决定，搞“暗箱操作”。除按国家保密规定应予保密的内容外，行政审批的程序性规定和责任追究办法，包括所有涉及审批所必需的申请条件或材料、受理部门、收费标准及其他程序性规定等，都应当在办公地点、政府网站上公开。对外公开的内容要与审批制度规定和实际的审批办法保持一致性。凡是公开的，必须严格执行；凡是未公开的，不得作为行政审批的依据，不得在审批过程中随意解释或另外附加条件。审批程序除了有严格的时间限制外，对于不予批准的投资应要求给予合理的解释，并在程序上给投资者以寻求救济的机会，从而实现公共投资审批程序的透明化。

3.完善招标投标制度

英国在城市公用事业民营化改革的实践中，相继采取的一系列管制政策是通过招标、投标制度来体现的，所以完善招标、投标制度是重要手段[⑱]。就我国而言，公共投资具有公益性质，不同于一般生产经营领域，从定价到质量都不能完全由市场决定，因此要设置一定的“门槛”，授权达到要求的企业进入。目前最好的方法是借鉴其他国家的经验，在公共投资领域引入竞争机制，根据《中华人民共和国招标投标法》制订公共投资招标投标制度，对招标、投标、开标、评标与定标等程序进行规制，并由公证机构全程参与，实现招标投标程序的规范。

首先，应当招标公告，对准入条件进行公示。招标公告应当通过报刊或者其他媒介。招标公告应当载明下列事项：招标人的名称和地址；招标项目的性质、数量；招标项目的地点和时间要求；获取招标文件的办法、地点和时间；对招标文件收取的费用；需要公告的其他事项。对于公共投资领域，哪些行业或者哪些行业的哪些环节是完全开放的，哪些行业或者哪些行业的哪些环节是有条件开放的，必须进行公示，让所有的民间资本和外国资本得到充分的市场准入信息，以作出是否可以进入以及是否有资格进入的商业判断。对于有条件限制进入的领域，管制机构对于准入条件必须进行管制。准入条件的设置必须符合科学化、市场化要求，侧重于为以后完全开放做准备，应该针对进入企业的资质、资本规模等设置条件，而不应对诸如资本性质、来源等设置条件；对于进入条件和标准必须及时、充分、准确地进行公示，以便让市场了解。

其次，依法进行开标、评标与定标。公共投资招标投标过程中，开标、评标与定标等都应当按照招标文件并结合公共投资的特征在规定的时间、地点和程序以公开方式进行。开标由政府（招标人）主持，邀请评标委员会成员、投标人代表和有关单位代表参加。政府负责组建专业评标委员会[⑲]负责评标。评标委员会对所有公共投资投标文件进行审查，对与招标文件规定有实质性不符的投标文件，应当决定其无效。评标委员会应当按照公共投资招标文件的特殊规定对投标文件进行评审和比较，并向所有招标人推荐一至三个中标候选人。招标人应当从评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人。中选的投标应当符合下列条件之一：（1）满足招标文件各项要求，并考虑各种优惠及税收等因素，在合理条件下所报投标价格最低；（2）最大程度的满足招标文件中规定的综合评价标准。如果无限制公开招标找不到相应的投标人，则可采取划定范围的有限制招标，根据项目情况和市场情况，选定几家公司，把招标文件让他们看，请几家公司根据招标文件进行报盘。如果涉及到要采用专利技术进行施工的公共投资项目，或者是招标时无法确定投资的项目，涉及国家机密的项目，还有由于抢险工程与工程建设时间十分紧迫的项目，可以直接确定工程承包单位。

六、投资运行[⑳]的监管

（一）监管观念的变革

要实现公共投资由行政性管理向社会性监管和禁令性监管转变[21]。所谓社会性监管是指政府从国家安全、公众利益的角度出发，对环境保护、自然资源利用、公众安全等方面提出强制性要求，并实行监管；所谓禁令性监管，是政府宣布企业不能做什么，对那些环境污染大、安全隐患多、危及公众安全的项目禁止令，严禁企业进入，余下的项目全部放开，由企业自主判断投资风险、项目收益等。由行政性准入监管转变为社会性监管和禁令性监管意味着公共基础领域市场准入的监管方式的三个转变：一是由“生产者至上原则”转变为“消费者至上原则”；二是由“管住企业”转变到“管住政府”；三是由单纯的“事前”监管转变为“事前、事中”相结合的监管。如英国在公用事业制定和调整有关消费者、企业等各利益集团的政府管制法规时，都实行听证会制度，进行社会监督；政府把某一政府管制法规草案公开在因特网、大众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见，并据此对政府管制法规草案进行修改，作为制定有关法规的依据。

（二）准入过程的监管

在审批许可制度方面，监管有其必要性。审批、许可制度在我国一向是投资制度的重要内容。在外商投资领域，采取的是依据外商投资企业法律的相关规定对外资进行实质性审查的审批制度。在内资领域，由于我们长期以来习惯于通过政府而不是市场来配置资源，投资的审批制度更为复杂和繁琐。另外，按照有关规定，在特定行业内进行投资，还涉及到经营许可问题。在这些行业内，无法可依，以文件代法的现象仍然存在。即使有相关的法律规定，在审批的条件和标准方面或者规定得不够，或者产生了不同主体之间的不公平情况。这要求进行必要的监管：第一，尽快完成从严审制向核准制的过渡。也即实现公共投资从严格审批制向有限制的核准登记制的过渡。在后一种情况下，审批机关主要是从程序上审查投资项目是否符合法律规定的基本条件，符合条件的即予以核准登记，而很少或基本上不作实质审查。在这种情况下，审批机关自由裁量的余地非常小，也容易实现程序上的透明化。第二，逐渐实现公共投资行政审批权统一。这是一个涉及全局的事项，不仅与政府的机构设置相关，更与政府职能的转变相关。在以往公共投资中，审批制度的本意是在中央政府统一管理下获得国民经济的平衡发展，所以建立了一套严格的投资审批制度，但效果却不理想。当前，要改变中央和地方政府对于大型项目的审批制度是完全不可能的，但我们可以尝试实现内外商公共投资审批权的相对统一。外商投资的审批当前是由商务部以自己审批和委托审批的方式统一实施，而中方“上级主管部门”一词在相关法律中的消失使这种统一性更有了保证。在内资领域，也可以尝试建立一个统一的投资审批机构负责投资审批工作，并将涉及到的特定行业的审批权交由该机构委托其他相关机构代为行使。只有达到一定规模，有一定影响或属于限制类的投资才由该机构进行审批，对其他的投资至多采取备案制。

在招标投标过程的监管方面，德国提供了有益的借鉴[22]。德国根据国家反对限制竞争法规，联邦政府设有联邦政府反垄断局，在反垄断局设有合同公正监控委员会。这个委员会是中立的，不站在任何一方，从事审查大项目的招标是否按法规进行，业主的招标材料必须提交委员会，对于拒不提供材料的业主或投标人，如果发生争议则承担败诉的后果。如果州(市)政府的合同授予委员会在授予合同的过程中自己发现问题和偏差，监控委员会可进行调查。在招标过程中，如果是业主的失误造成投标人未中标，业主要赔偿其未中标的损失，赔偿额度由法院决定。同时，德国对于在欧盟招标的项目，国家审计署将进行审计，同时对公共投资中的腐败的处罚也是非常严厉的[23]。因此，我国在公共投资过程中要对招标、投标、开标、评标与定标等过程进行有效的监管。

（三）准入之后的监管

对于公共投资主体的市场准入，并不是一入了之，特别是有条件进入的企业，在经营过程中可能会有所变化，是否依然具备准入条件，就需要管制机构有相应的监督、管理办法持续对企业进行监督。所以，公共投资准入制度应该建立完善的监督、管理制度，以保证准入管制的连续性。在德国，如果在合同授予施工单位后发现问题，合同己经签订，从民法上讲没有权利改动。如果项目在招标过程中发现问题，监控委员会可以作出招标继续还是停止的决定。如果责任在招标人，必须立即改正，还可作出强制性调整的决定。无论问题出在那一方，都可以对监控委员会的调整作出申述。对于承包人来讲，除了这条途径外，还可以向民事庭申述，如果法庭调查结果是承包人的错误和忽略，招标人可以要求承包人赔偿可能的损失。

另外，基于公共投资的公益性特征，还需要建立公共投资建设工程竣工后的长效跟踪评价机制。一方面可以加强施工单位的责任心，使之保持其施工资质，另一方面可以有效利用公共投资资金，避免造成资源的浪费，还有就是能够保证公众在使用过程中的安全[24]。

七、退出机制[25]的完善

（一）公共投资退出机制的地位与功能

1.退出机制与准入机制相比地位同等重要。如果仅有准入机制而没有退出机制，起不到对公共投资主体规制的目的，只有把准入机制与退出机制结合起来，才能真正实现公共投资主体有进有退的良性循环机制。在市场经济条件下，企业优胜劣汰，建立退出机制十分必要。退出机制是市场经济条件下经济运行循环畅通和新陈代谢的内在要求。没有健全的退出机制则会出现衰而不退、败而不退的情况，其结果势必引发过度竞争。因此建立和完善公共投资市场退出机制已经成为公共投资准入监管制度的重要一环。

2.退出机制与准入机制共同促进市场发展。维护市场的有序竞争，保护消费者合法权益，促进市场持续发展是二者共同的追求。政府主管部门既要承担促进产业发展的职责，又要扮演市场公平有序的监管者角色。在市场发展初期往往更加注重的是建立产业的增长机制、市场的准入制度和市场主体的培育机制，而对促进市场有效竞争、保护消费者利益的退出机制则顾及不多。我国目前相关的市场退出机制还不完善，对违规经营者的威慑力还不够，而部分企业退出后根本不办理相关手续，也容易给消费者权益造成较大的侵害。

（二）公共投资退出机制存在的问题与完善[26]

1.公共投资退出援助机制的缺失和完善。有些资源以实物形态进入公共投资领域后，就具备了资产专用性，而且由于公共投资行业的特点，这个领域的资产专用性、沉淀成本、“存量刚性”等都非常显著，这也导致了有退出障碍的行业出现整体衰退。因此，在公共投资领域单纯依靠企业自身进行产业转型和退出是无法实现的。有些国家如日本就建立了国有资本退出援助机制，以解决退出障碍问题。在我国公共投资领域，由于没有这一制度，退出障碍十分严重，今后可以借鉴其他国家的经验加以完善。

2.公共投资企业退出的遗留问题及完善。相关制度的不完善使基础领域国有企业的包袱主要集中在冗员、呆坏账、企业办社会三个方面。由于社会保障制度不健全和资本市场欠发达，企业难以解决上述问题。就当前的社会保障体系而言，覆盖面依然较窄。例如2002年底，全国职工养老保险的参保人数还不足目标人口的半数。在此情况下，劣势企业无法将退休职工和失业人员转交给社会，而是寄希望于执行购并的企业予以消化和承担。此外，资本市场、产权交易市场欠发达，也造成企业退出时产权交易和资本变现存在障碍。因此，完善社会保障法律制度、促进就业制度，发展资本市场、产权交易市场势在必行。

3.公共投资企业治理结构的缺陷及完善。在已亏损的企业的要素整合、优化的过程中，会出现大量的联合兼并，甚至发生强强企业之间的重组和联合。目前存在着两方面的退出障碍：一是地方政府的障碍。企业一旦退出，地方政府的政绩受到影响，也丧失了对当地企业尤其是地方国有企业的控制力，所以，地方政府对经营业绩较好的国企不愿放弃。二是公司治理结构的障碍。在存在内部人控制的企业中，只要企业经营能够维持，也不会主动退出市场。所以，趁着新《公司法》的实施的机会，要对我国公司治理结构进行不断完善。英国、德国、日本、新西兰、韩国等国家自然垄断公司法人治理方面都有成功经验和特点。英国铁路新路网公司是公益性特殊企业，其主要任务是负责经营、维护和更新路网，不以盈利为目的。公司股东不持有公司股权，不收取股利报酬，不直接经营企业。日本的特殊法人是公企业的概念。它包括两种事业法人，两种企业法人。两种非竞争的事业法人是公团（如日本铁路建设公团）和公社（日本铁路公社），两种企业法人是政府控股公司和政府参股公司。这些做法都值得借鉴。

总之，根据我国的实际情况，首先是采取强化获准进入的企业的公共投资责任的形式以限制其退出，以保证这些行业的产品和服务的不间断和有效供给。其次是制定行业性法规规定不同特征行业的特许经营期限，防止管制时滞过度延伸造成新的进入障碍。例如，2005年我国政府主管部门加快了建立、完善公共投资市场退出机制的步伐。如规定所有ISP、ICP必须进行许可证备案等，以尝试建立增值电信业务市场运营状况监测机制，建立增值业务经营企业的退出机制。今后还可以尝试引入ISP、ICP服务保证金制度、企业信用评估体系、建立违规退出企业的黑名单制度，以维护增值电信业务市场的竞争，充分保障用户的利益[27]。