社会财富公平分配

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社会财富分配已经成为并将继续成为一个世界性的话题。我国自改革开放以来，经济持续发展，广大人民群众获得了前所未有的物质财富。但随着改革的深入、收入差距在城乡之间、行业之间、地区之间、不同群体之间不断扩大，使社会财富分配不公问题日益凸显。为推动国家社科基金重大项目《改革发展成果分享法律机制研究》的深入开展，由西南政法大学主办、西南政法大学经济法研究中心和中国农村经济法制创新研究中心承办的“政府责任与社会财富公平分配法律问题”国际研讨会于2006年10月20日至21日在重庆君豪大饭店隆重召开。会议收到中外论文40篇。来自世界银行，英国、美国、法国、德国等国家的专家学者以及重庆市发展与改革委员会、陕西省高院等实务部门，上海交通大学、四川大学、中国政法大学等12所高校，《中国人民大学报刊复印资料》、《高校文科学术文摘》、《社会科学研究》、《社会科学报》等学术报刊的共60余名代表参加了会议，他们针对政府在社会财富公平分配中的责任理论、相关法律制度创新进行广泛深入地交流和讨论。

一、政府责任与社会财富公平分配的法理基础。李昌麒教授提出，公平分配是社会财富分享的现念。通过法律机制的作用使“公平分配”目标得以实现，就是着眼于以法律措施来解决目前存在的改革发展利益分配不公的问题，即从引起这些分配不公问题的原因——即起点公平、机会公平和结果公平——入手。周伟教授提出，社会财富的公平分配问题即分配正义问题，在宪法意义上即是法律面前人人平等和宪法所赋予人们和社会的各项平等权利的具体实现问题，也是构建社会主义和谐社会的客观要求。卢代富教授提出，和谐社会是社会财富公平分配的目标诉求。利益均衡是和谐社会的核心。达致和谐社会的利益均衡要从两个层面解决问题：在宏观层面上，处理各种关系、理顺各种机制、构建各种制度；在微观层面上，要对和谐社会的利益进行法律的规整，进而通过法律进行利益控制。岳彩申教授提出，以人为本是社会财富公平分配的权利依据。在解决社会财富分配时，应当以关注并改善民生状况作为基本方向，逐步完善社会保障体系，建立福利国家；以宪法为基础的制度化是实现社会财富合理分配的保障。应飞虎教授提出，公权机构只有在考虑到交易双方特定情形下的利益关联度、利益受损者的对策行为、受益人及潜在受益人的道德风险、对特定行业的影响、干预者的能力限度与干预困境等因素时，才能作出正确的权利倾斜性配置决策。周林军博士提出，政府对弱势群体的救助义务不应仅限于物质或财务的“施舍”或援助，还有必要强化其权利的堤坝，杜绝社会成本的恶意转嫁，防止对其残缺权利的肆意侵犯，以及化解对不正当的利益挤压。孟庆瑜教授提出，合理界定分配主体，科学阐释分配客体的内容范围，树立正确的分配理念，构建有效的分配机制等，是建立社会财富的分配法律机制首先解决的基础性问题。

二、政府承担社会财富公平分配责任的法律机制。李昌麒教授提出，在社会财富公平分配的过程中，政府应当承担更大的责任，特别是要在公共产品供给、自然资源使用、环境保护、产业发展、就业促进、社会保障、公共投资和融资以及税收等方面的利益分配方面。王先林教授提出，市场分配机制在解决收入分配不公问题上的局限性，使得政府干预经济、充分发挥其作为分配主体之一、调整本国经济运行中出现的收入分配不公的问题有了最充分的理由。王全兴教授提出，在第一次分配中强调市场分配，但是不能排除政府的干预。第二次分配就是政府分配，仍然需要市场手段。主要的问题是引入市场机制后，政府和市场的关系如何处理的问题。第三次分配即社会私人的力量来弥补市场分配和政府分配的不足。符启林教授认为，对拥有强大力量和极高权威的政府而言，保护社会弱势群体、实现社会财富公平分配是责无旁贷的，这也是各国建立、发展并不断完善社会保障法律制度的宗旨所在。刘水林副教授提出，为了使公平分配的原则得以贯彻国家作为社会的代表，不仅要作为公平原则的维护者，还要作为社会财富的经管者，把属于社会的财富充分利用，并公平分配给整个社会成员，这就是国家的职能所在。岳彩申教授提出，在重视正式制度安排的同时，也应当重视民间制度创新的意义和作用，从而构建社会财富分配的完善的制度体系。王先林教授提出，在承担保证收入公平分配的责任方面，政府可以采取的措施主要有：一是取消政策歧视，创造平等的竞争起点；二是完善市场体制，确保竞争过程公平；三是加大政府再分配力度，实现结果公平。薛克鹏副教授提出，应当采取不平等分配方式对社会财富进行分配。不平等的社会关系一定要在公平的原则指导下采取不平等的手段、方式进行分配，否则难以解决；实践中也是通过这种不平等的手段分配财富。郑少华教授认为应该对政府责任进行限制：一是选举制对政府责任要求。二是现代预算制度对政府责任要求。三是公共参与对政府责任要求。四是信息公开制度对政府责任的形成。周林军博士提出，社会财富分配的实质是一个经济资源配置问题。配置结果出现不均衡时进行政府干预毋庸质疑。但究竟是定位于“资源配置性干预”，还是着眼于“制度变迁性干预”却值得深入探讨。

三、政府责任与我国社会财富公平分配中的制度创新。在土地利益分配方面，李开国教授认为，只有在变革现行的土地所有权双轨制的基础上，即全国土地不分城乡一律归国家所有的基础上，或者全国土地不分城乡既可以归国家所有又可以归城乡经济组织、社会团体和公民个人所有的基础上，才能抛弃先征后用原则。刘云生教授提出，为有效解决现行农村土地问题，主张在土地立法模式上打破地方公有制，选择农村土地国有化模式并对农村土地国有化。他还提出，允许农村土地使用权自由设定抵押，不仅可以增进土地效益，还能发挥土地融资、劳动力转化、规模化经营等复合功能。在自然资源利益分配方面，周林军博士提出，自然资源的开发和调配应该在尽量满足属地省区的合理需求下予以调配；其输出和输入应当遵循市场价值规律，即输出方享有合理收费权利及输入方履行合理付费义务；政府也应在“资源有限”、“资源有偿”、“权利有别”、“调配有方”四原则下合理行使国家权利并兼顾各方利益需求。刘云生教授认为，公共自然资源特别是风景名胜区之经营业已从传统的国有化企业经营转化为市场化的特许经营，但出现了一些问题，对此，需要明晰产权；使公共自然资源市场化；强化监督机制。在环境利益分配方面，曹明德教授提出，改进及完善矿产资源生态补偿制度的措施包括：设立权利金制度，取消资源税和资源补偿费；采用探矿权、采矿权合一制度，促进其流转；重视政府在环境损害和矿业城市生态补偿领域的作用。在产业利益分配方面，曹兴权副教授提出，从法律政策上看，更多的是考虑用什么政策去说服管理者的问题。法政策问题主要涉及几个方面的问题：一是法政策应该体现法律对管理者的约束。二是法政策应体现平等精神，提升私营经营者的地位。黄河教授提出，我国法定的农业补贴项目主要有直接补贴，只要是农产品都要补贴；环保补贴；不发达地区补贴及其农业生产资料的补贴。同时，还应该建立农业补贴中公法主体相关责任的追究机制。在劳动者利益保护方面，刘俊教授提出，就业本身是国家所肩负的对于每一个人承担的根本性保障责任，为城里的人创办工厂，制造就业机会。而在农村只是分给农民土地，让农民自己养活自己来承担国家应该负担的责任，这样就形成了中国当前的城乡二元社会结构。卢炯星教授提出，必须用法律手段，加强国家对收入分配的宏观调控，对社会分配进行规制，使财富得到公平分配，包括：缩小城乡之间的差别；加缩小地区收入差别；减少行业收入差别等。王全兴教授提出，应完善中国现有最低工资法律制度即明确最低工资制度的适用范围；加强最低工资标准的执行力度；尽量统一最低工资标准；明确计件工资制、提成工资制等特殊工资形式劳动者的最低工资；保障科学界定最低工资构成；扩张基本生活费用的支出项目。在社会保障利益分配方面，赵万一教授提出，实现弱势群体的保障目标就是要逐步实现保障体制的一元化、城市和农村的趋同化。现在的弱势群体保障，更多谈的是城市弱势群体保障，而农村弱势群体的保障我们关注的还比较少。在制度层面上，把农村和城市作为两个不同的类型对待，分别立法。符启林教授提出，我国社会保障制度也在改革当中，现实中政府面临着重重的责任困境。为达社会财富的公平分配目的,需要努力推进社会保障法律制度的建设，厘清并重构政府责任。在公共投资利益分配方面，江帆副教授提出，对于住房不能完全通过市场机制实现其资源配置和有效供给。政府有责任建立和完善住房供给体系，当市场不能满足社会中低收入人群的基本住房需求时，应当为他们提供基本的住房保障。刘群提出，“惠民中国医疗行动”通过思维创新、制度创新、模式创新再造医疗行业价值链条，理顺流通渠道，规范竞争秩序，有效实现了社会财富的合理分配。杜仕林提出，医疗服务市场不同于一般的商品市场与服务市场，在政府与市场的分工上应针对其特点进行合理界定，既否决单纯的市场主导，也否决一味的市场化，而是二者的理性结合。胡元聪提出，我们目前必须对公共投资准入法律制度进行改革与完善，其目标是实现政府职能的转变、法律体系的健全、准入主体的多元、准入领域的扩展、准入程序的规范。在投融资利益分配方面，胡光志教授提出，虚拟经济给和谐社会建设提出了诸多的挑战，应当考虑制度创新：尊重虚拟经济运行规律，以制度促进我国虚拟经济的大力发展。王后春提出，我国融资体制改革的滞后造成融资结构失衡，要解决必须：依法厘清政府监管融资市场界限是优化融资结构的前提；融资市场化变革是优化融资结构的关键；依法规范民间融资市场使民间融资成为新的融资渠道。在财税利益分配方面，陈国文提出，我国的税制是以间接税和直接税为主的体系，但实际上直接税由于税制简陋、税种单一，并未发挥其在市场经济条件下应有的作用，财产税的缺失即为明证。制定财产税法，完善财产税制是新一轮税制改革的重要组成部分。

四、政府责任与社会财富公平分配法律制度的国外经验及启示。中德经济发展联合基金会高级顾问JoachimKarlWilhelmBohme先生比较详细地介绍了德国的市场经济体制，认为市场与政府存在着很强的纽带关系，政府同样也干预市场经济。国家干预市场的方式很多，如法规、禁令等，以保障商贸自由和安全。德国政府的改革举措有几个原则：一是人人对自己负起责任；二是充分保护弱势群体利益；三是充分重视公共利益。德国目前正在建立新的政府治理体制，其框架至少包括以下几个方面：政府部门间的协作、电子政务、税务改革、将市民当作主人看待等。英国文化协会副主席GerardLemos提出，对于中国一些缺乏竞争力的企业往往破产、被兼并或重组，工人大量下岗。根据英国的经验，最有效地社会保障是让他们再次参加劳动力市场。对于日益加速的城镇化进程，很多劳动力正在从一个乡村向另一乡村地区或者城市中迁移。其中一部分人找到了他们所要的，一部分没有，因此需要政府承担责任，提供社会保障。世界银行社会政策资深专家Daniel.Gibson以丰富的实践经验，对于中国社会福利发展中的应当重视的征地和移民问题作了分析，提出了政府在征地和移民中应该重点解决的问题，包括透明度问题，公众参与问题，政府官员责任问题等。英国约克大学家庭政治研究中心主任SuzannFitzpatrick尤其关注无家可归者及对于无家可归人群所提供住房的措施，提出了对于不同的贫困人群制定不同法规，重点赋予穷人一定的权利的观点。法国巴黎大学社会科学研究所经济学博士Dr.DanielPHO提出，中国如何给大学毕业生的提供实践经验的具体措施还不够完善。中国应该借鉴西方的相关立法依据与程序，通过立法强制、鼓励企业对大学毕业生的职前教育与培训进行投资，制定有关政策，允许企业把这方面的投资纳入到经营成本中，最终改善青年人就业困难现状。吴越教授提出，德国《经济稳定法》给予我们的启示有以下几点。一是明确其宪法上的地位，有利于联邦与州之间换言之中央与地方之间明确各自在宏观调控中的职责；二是经济稳定与增长促进法（换言之“宏观调控法”）要在实践中真正得到落实，还必须建立一种违宪审查制度或者类似的制度；三是德国《经济稳定法》所确立的“四大标准”也在随着时代的变迁而变迁。重庆工商大学外籍教授DavidVandevelde认为中国在公平分配需要强调两个方面的问题。一是中国目前法律实施问题。他认为社会财富公平分配必须有法律上的规定。二是市民社会财富公平分配问题。中国立法者应该制定相应法律保障民间社团在社会财富分配领域发挥更大的作用，从立法上规定民间组织的合法性，鼓励其投资。陈兆霞以德国经验为基础，探索出一条适合我国农民基本情况的农民医疗保险体系：以为农民提供基本医疗保障为原则，根据地区间经济情况的不同采取地区性差异，根据医疗费用高低的不同和农民经济收入的不同而采用不同的报销机制，同时应该注重保护特困农户基本生存权利，注重农村医疗单位条件的改善和农村医疗人员素质的提高。