行政许可法诚信原则

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摘要:诚信从道德逐渐渗透入法律，首先是私法、然后是公法，《行政许可法》第一次以法律的形式确定了信赖保护原则，要求政府必须诚信。然而笔者认为，无论是行政相对人还是作为政府的行政机关，均应该遵守诚信原则。

关键词:行政许可法诚信原则

一、诚信概说

诚信始于伦理范畴。“诚，实也。”(戴震:《孟子字义疏证·诚》)“诚者，不欺也。”(曾国藩:《曾文正公全集·日记类钞》卷上)信乃五常之一，是遵守诺言的品德。孔子一再提倡忠信(《论语·颜渊》等)。论语记载说:“子以四教:文、行、忠、信。”(《述而》)“诚信”一词的语源徐国栋教授曾有所考察。[1]首先，诚信作为一种道德要求，意思是老实，有信无欺。自古即为修身立国之根本。孔子曰:“人而无信，不知其可也。”(《论语·为政》)《说文》讲:“信，诚也。”朱熹认为，诚就是世间万物那种本然如此的，实实在在的性质，即“诚者真实无妄之谓，天理之本也。”(《中庸章句》)；其次，诚信是人安身立命的基础。只有“言忠信，行笃敬”，才能取信于人，取信于社会，才能同他人正常的交往，得到社会的尊重和信任；同时，诚信是一个国家、政府取信于人民的关键。只有取信于人民，人民才会接受其教化、服从其指挥和领导，才能团结一心，众志成城，具有凝聚力和战斗力，去克服一切困难。因此，孔子在军备、粮食、诚信三者之比较中，认为诚信是为政之枢要，是维护一个国家命运的灵魂。

二、诚信渗透进入法律范畴

（一）诚信与法相互渗透的历史

作为法律用语，诚信或诚实信用渊出域外。诚实信用在拉丁文中为BonaFides；法文中是BonneFoi；英文中是GoodFaith，直译都是“善意”。“诚”“信”合用最早见诸德文TreuundGlaube（忠诚和相信），日文中的表达为“信义诚实”。汉语中指称诚信原则的语词是德文指称的直接移译。德国法理学大师施坦姆勒（Stammler）认为，诚实信用一语，在法律意义上，与衡平、正义、正当、善良风俗等，为同一之概念。但这一解释，不免抽象。美国《布莱克法律词典》对法律上的“诚信”一词做了详尽的阐释，即：是或怀有善意；诚实地，公开地，和忠实地；没有欺骗或欺诈。真实地；实际地；没有假装或伪装。清白无辜地；持信任和信赖态度；没有注意到欺诈，等等。古罗马皇帝查士丁尼编纂的《法学总论》第1卷第1篇《正义与法律》里就有了这样的话:“法律的基本原则是:为人诚实，不损害别人，给予每个人他应得的部分。”[2]中国唐朝的《律》及其《疏议》是一部相当完备的法典，其中专设一篇《诈伪律》共27条，是关于伪造和欺诈等方面的犯罪的规定，是诚实信用原则较早的成文法体现。[3]

（二）诚信与私法联系的历史[4]

诚信与私法的关系密切。诚信原则起源于罗马法的善意与衡平观念。在罗马法中，有诚实契约和诚信诉讼。诚实契约的当事人不仅要承担契约规定的义务，同时要具备善意、诚实的内心状态。在诚信诉讼中，承审人不受契约字面含义的约束，可根据当事人的真实意思对契约进行解释，并可根据公平原则对当事人的约定进行干预，以消除某些约定之不公正性。1803年法国民法典1134条和第1135条规定了诚实条款:“契约应依善意履行之”，“契约不仅依其明示发生义务，并依照契约的性质，发生公平原则习惯或法律所赋予的义务。”德国民法典第242条也是诚信条款:“债务人须依诚实信用，并且照顾交易惯例，履行其给付。”1900年德国民法典第157条规定：“契约应依交易上之习惯，遵从诚信以解释之。”第242条规定：“债务人应斟酌交易之习惯，遵从诚信负给付之义务。”从而将诚信原则从契约关系扩大至整个债权债务关系。1907年瑞士民法典更将诚信原则之适用，由债权债务关系扩充至一般之民事权利及义务，其第2条明确规定：“无论何人，行使权利，履行义务，均应依诚信为之。”1922年苏俄民法典第1条以正面规定确立了诚信原则内容之一的权利不得滥用原则:“民事权利的保护以行使民事权利不违反该权利的社会经济使命为限。”捷克斯洛伐克民法典在序言中规定:“在民事法律关系中不仅产生参加者相互的权利义务，而且也产生他们对社会的权利和义务；行使民事法律关系中产生的权利和义务应当符合社会主义共同生活规则，任何人不得滥用自己的权利以损害社会或公民的利益，任何人也不得通过这种途径获利。”

诚信原则由此演进为民法上之基本原则，为后世之民法典纷纷仿效。如我国《民法通则》第4条亦规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”现今无论是大陆法系还是英美法系都普遍地规定和接受了此项原则，诚信原则也因而被称为民法中的帝王条款，成为规范私法活动的最高原则。

（三）诚信由私法向公法的扩张

诚信原则不但显耀于私法，在公法之领域，亦渐次得到认可。德国首开先河，1926年6月，德国行政法院在一判决中指出，“国家作为立法者以及法的监督者，若课予国民特别义务，于国民私法关系，相互遵守诚实信用乃正当的要求；且国家对于个别国民在国家公法关系上，该诚实信用原则亦是妥当的。”德国最高法院1930年10月2日之判决，更是明白肯定到：“诚实信用原则，对于一切法律，并包括公法在内，皆得适用之。”民法典规定的诚信原则被适用于公法领域，并结合法的稳定性原则逐渐演化发展出行政法上的行政信赖保护原则。所谓行政信赖保护原则，是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须补偿其信赖损失。

而至今日，一些国家和地区在法律上亦开始对诚信原则予以明确的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第6条规定：“行政活动中以及行政活动的所有手续与阶段，公共行政当局与私人依照善意规则行事并建立关系。”韩国在1996年《行政程序法》第4条更明确规定：“1、行政机关执行职务，应本于诚实信用为之。”我国台湾地区的“行政程序法”第8条亦规定：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并保证人民正当合理的信赖。”在美国，行政机关在改变长期适用的政策时，如果这种改变对于真诚信赖政策的人发生影响时，必须制定法规，不能采用裁决的形式。行政机关通过裁决建立规则时，不能违反原先得到行政机关同意而广为流行的习惯。我国台湾地区也多次在行政诉讼中判决行政机关不得“出尔反尔”或“强人所难”。

三、诚信原则在《行政许可法》中的体现之一——行政机关的诚信

（一）诚信原则适用于政府的理论基础

卢梭(J.J.Rousseau，1712-1778)在他的《社会契约论》一书中表达了如下的思想:人是生而自由和平等的，国家只能是自由的人民自由协议的产物，如果自由被强力所剥夺，则被剥夺了自由的人民有革命的权利，可以用强力夺回自己的自由；国家的主权在人民，而最好的政体应该是民主共和国。[5]诚信在卢梭的社会契约学说中的地位举足轻重，因为契约产生的国家是为着实现公意——共同意志、公共幸福、公共利益——而存在的，那么执政者必须诚实的遵守契约。一旦违此信用，破坏公意，损害人民的公共利益时，特别是当人民的自由、财产被暴力夺去的时候，人民就有权取消契约，用暴力将自由和财产再夺回来。建设社会主义法治国家是我国宪法确立的治国方略，而依法行政则是依法治国的核心。我们只有在明确诚信是依法行政的要求、义务和责任的前提下，才能更进一步推进依法行政。

1.诚信乃依法行政之要求。当前，诚实守信不仅是老百姓之间的道德准则和法律约束，而且也是政府行使行政权时必须遵循的原则，是依法行政对政府及其行政活动的必然要求。（1）树立法律的应有权威和政府的应有形象是依法行政的前提，而当前我国法律权威不足，老百姓对法律和政府缺乏必要的信心和信赖，要改变这一现状，政府在行使手中的权力时必须要做到诚实信用；（2）维系良好的社会秩序和维护老百姓的根本利益是依法行政的目标。政府的诚信与否，将直接决定老百姓依据法律所应当享有的权益能否得到落实、正常的社会秩序能否得以维持；（3）诚实守信是判断行政活动是否符合行政目的的标准，在浩瀚繁杂的行政管理活动中，法律确实难以做到详密无疏，我们在必须接受行政活动的能动性和裁量性的同时，又要防范其逾越正当性樊篱，那么，判断那些尚无具体法律条文依据的行政活动是否正当，就应当借助诚信原则来进行，凡是忠实于法律精神和老百姓利益的行政活动就应当予以肯定。

2.诚信乃政府之义务。（1）政府是人民的政府，而人民的利益要得到切实保障离不开政府及其工作人员对人民的守信；（2）诚信不只是一般道义上的要求，还是政府及其工作人员的法律义务，政府应当诚实守信地履行国家职能即服务于民众福祉。我国宪法确立的人民主权原则，明确了人民是国家的主人，这就要求政府及其工作人员的一切活动都应当诚实进行，否则就会违反政府服务于民的宪法义务，从而背离为人民服务的根本宗旨。诚信既是政府的宪法义务，也是一项普遍的法律义务。

3.诚信乃政府之责任。（1）按照权责一致的要求，政府既享有、行使行政职权，同时也应当承担相应的责任。诚信作为政府的法律义务，必须得到切实遵循，如果违反，就要承担相应的否定性后果，这是权责一致的应有之意。当政府及其工作人员在行政活动中不忠实履行法律义务时，不仅会造成法律实施的障碍，而且还会使政府失信于民，损害政府的应有形象。因此，政府应当对其失信行为承担法律责任，通过撤销违法行政行为、变更不当行政行为、积极作为等多种方式来履行其诚信义务，以服务于民。（2）政府在违反其诚信义务时，也会损害老百姓的合法权益，原因在于政府在作出承诺或者履行义务时，老百姓会基于法律规定、双方约定和政府承诺作出相关行为，从而产生一种法律上的信赖利益；而一旦政府未依诚信来履行其当为的义务时，就会对老百姓的权益造成损害。因此，无论是法定义务还是政府的主动承诺，或者是政府与民缔结的契约义务，政府皆应一体遵循，否则，就会失信于民，并会侵害老百姓的合法权益包括信赖利益。

（二）诚信原则对政府的要求

《行政许可法》是一部规范行政行为的重要法律，它包括确立行政管理信赖保护原则在内的一系列重大制度创新。作为行政法的一项基本原则，信赖保护既具有实体性保护的性质，又具有程序性保护的性质。它要求行政机关对自己的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，不得溯及既往，更不能反复无常，出尔反尔。《行政许可法》第8条第一款：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

1.政府要讲信用。正人必先正己，执政为民首先要取信于民。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象。《行政许可法》首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。按照这一原则，行政机关必须做到：一是所的信息必须真实可靠，政策要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给百姓明确的预期；二是所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔；三是因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给百姓造成财产损失，行政机关要依法予以补偿。

2.政府要对相对人的合理利益给予保护。这不仅体现了现代法治的公正、平等、人权等基本精神，而且对依法行政提出了新的更高的要求。对公众而言，政府实施行政许可行为应当具有稳定性和可预测性，做到言必行，行必果，使社会关系处于一种稳定的状态，使相对人的信赖损失降低至最小。当然，也只有政府切实转变行政管理观念和管理方式，严格遵循诚实信用、信赖保护的原则，才有可能营造起全社会的诚信环境，市场经济才能走向成熟和完善。中国人民大学杨建顺教授表示，行政机关负有保护被许可人的合法权益，对被许可人承担相应的义务并进行监督的法定职责。不履行或不积极履行这些职责的，就要追究其失职的责任。勇于承担责任，有错必纠，是政府诚信的重要表现之一。一个讲诚信、有责任感的政府在社会事务的管理中应当是由监督制约和责任机制来保障的。杨建顺认为，保持政策的连续性是政府讲诚信的一个重要方面。政府相关政策的制定要有可预见性，要克服行政行为的随意性；政府各部门的行为也要有连续性、统一性。要实现这一目标，就必须有一系列的制度作为保障。在行政许可的整个过程中，无论是设定许可，实施许可，还是变更许可或者废止、撤销许可，都必须坚持信赖保护和诚实信义的原则，不得以公共利益需要等理由而无视个体利益的实现。否则，就无从谈对相对人权益的保障。

（三）政府不履行《行政许可法》诚信义务的法律后果

相对人是基于对行政机关行为的合法性与有效性的信赖才与行政机关合作的，这种对行政机关的信赖应当受法律保护。相对人因行政机关的行政行为而获得的利益应当受到保护，如果行政机关撤销其行为而使相对人造成损失，行政机关应当承担责任，否则行政机关将失去公众的信赖。相对人取得行政许可，他人据此而与被许可人开展生产、经营活动，对由此而形成的社会关系的稳定性应予以考虑。因为第三人不知道行政行为有瑕疵而与相对人发生某种法制关系，其由于行政机关对相对人的授益而带来的利益也应当不受保护，因为相对人主观恶意不是对行政机关的信赖。所以，对相对人的授益性行政行为作出后，只要行为不是因为相对人过错所造成的，不能随意撤销行政许可；如果遇到必须撤销的情形，即事后发现撤销行政许可所维护的公共利益大于不撤销行政许可保护的相对人利益时，非撤销不可时，行政机关对撤销这种行为给无过错的相对人造成的损失应给予赔偿。按照这一原则，《行政许可法》明确规定，相对人依法取得的行政许可受法制保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。违法的行政许可，该撤销的应当予以撤销；但撤销行政许可所维护的公共利益小于不撤销行政许可所保护的相对人利益时，即使是违法作出的许可，也不予撤销。《行政许可法》8条第2款：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。当然，这种补偿是对损益的一种弥补，不是惩罚性的。

四、诚信原则在《行政许可法》中的体现之二——行政许可相对人的诚信[6]

（一）诚信原则适用于行政相对人的理论基础

行政关系是双方关系，不是单方关系，仅仅要求行政主体诚信是不够的。从这点出发，诚信原则也应适用于行政相对人。目前大谈政府诚信的文章汗牛充栋，而谈行政相对人的诚信原则者寥若星辰，实有追风逐流之感。诚信原则适用于行政相对人的必要性的具体理由如下:

1.现代行政是民主行政、参与行政，无论是抽象行政行为，还是具体行政行为，行政相对人都可通过听证、陈述理由等方式参与。参与的前提就是行政相对人对行政主体的信任，如果行政相对人就参与是否有效对行政主体产生怀疑态度，在行为上必然表现出不合作、冷漠甚至抗拒，参与行政就会流于形式，根本不可能实现其目的。

2.对权力行政而言，行政法规范绝大多数内容是有关行政相对人权利、义务的规范。这些规范只有通过行政相对人的行为才能实现。并且，其中绝大部分权利、义务规定要通过行政相对人的自觉遵守来实现。如果行政法规范完全依靠行政主体通过强制方式来实现，那么执法的成本必将为社会所难以承受，而且行政相对人的不作为义务是不可能通过行政主体的代履行或强制来完成的。在这种情况下，行政相对人如果能遵守诚信原则，行政主体就会在降低行政成本、减少行政摩擦，提高行政效率的前提下顺利地完成行政行为，实现行政目的。

3.对非权力行政而言。非权力行政的主要表现是行政契约、行政奖励、行政指导等行为。非权力行政的实施效果完全取决于行政相对人对行政主体主观上的信任，客观上的配合。比较而言，这个领域对行政相对人的诚信存在最大需求，只有行政主体和行政相对人都实现利益最大化，否则，非权力行政毫无意义。

（二）诚信原则对行政相对人的要求

诚信原则作为一个一般性的原则，在《行政许可法》中并没有法律规范对其作出具体、明确的规定，其内涵具有模糊性，其外延具有不确定性。对行政相对人而言，它是一种基本的、普遍的义务，其指向对象有两个，一是对行政法合法性的信任，由此而积极守法；一是对行政主体的信任，其内容则是指两方面，主观心理上的信任和善意、意思表示上的真实，客观上的诚实履行义务和行使权利以及对行政行为的积极参与，对行政主体的积极配合。具体而言表现在以下几个方面:

1.心理上的诚实。即行政相对人在行政许可过程中主观上应是诚实的、善意的，不得心怀恶意参与到行政关系中来，欺骗、冷漠、抗拒、胁迫、诱惑、误导、将错就错等都是心理上不信任的表现。

2.行为上的诚实。指行政相对人在做出涉及到行政上的权利和义务的行为时，不得弄虚作假，欺骗行政主体，如提供虚假数字、虚报冒领等等；也不得利用金钱财物或者其他手段来引诱公务人员做出行政行为。滥用权利是指“权利人在权利行使过程中故意超越权利界限损害他人的行为”。任何权利都有其界限，超出此界限即为违法，行政相对人在行政法上的权利也不例外，

3.利益上的诚实。诚信原则的实质是主体之间的利益均衡。在行政法中，公共利益即要尊重和保障个人利益，同时个人利益也要服从公共利益，行政相对人在面临二者之间的冲突与权衡时，应优先保证公共利益的实现。

（三）行政相对人不履行诚信义务的法律后果

行政相对人对合法行政行为和有轻微瑕疵的行政许可行为表现出来的诚信，法律应予以认可和鼓励，认可的方式就是承认行政相对人籍此希望产生的法律效果。相应地，行政主体在对上述两种行政行为进行废止及对一般违法行政行为即可撤消的行政行为进行撤消时，从建立政府和公民之间良好的信任关系这种更大的公共利益出发，应对行政相对人因诚信而产生的个人利益予以保护，此即行政法上的信赖利益保护制度，它是诚信原则在行政许可领域内的具体化。

行政相对人在行政许可过程中不履行诚信义务的表现可分为两种:从消极方面讲是冷漠和不参与；从积极方面看包括两个方面，即意思表示的虚假和行为的欺骗，其引起的法律后果可能有如下几种，须依据具体的法律规定予以确定。在《行政许可法》中，第78条行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。第79条被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

五、结论

《行政许可法》将信赖保护原则作为一项基本制度纳入法制规范，是我国社会主义民主法制建设的一次重大突破，不但有利于行政机关树立诚信观念，有利于相对人形成对法律的信仰，而且有利于防止行政权的滥用。行政机关履行法定职责是与相对人一种互动的过程。行政机关要有效地实施行政管理，必须得到相对人的配合与支持，这种配合与支持是建立在对行政机关充分尊重和信赖的基础上的。但同时，行政相对人也应该以对称的方式遵守诚信的原则，从而实现《行政许可法》的目的。因此贯彻《行政许可法》，既要建设诚信政府、保护公民的信赖利益，又要强调行政许可相对人的责任。

参考文献

[1]徐国栋.民法基本原则[M].北京：中国政法大学出版社，1992.77

[2][罗马]查士丁尼，张企泰译.法学总论[M].北京：商务印书馆，1989.5（4）

[3]钱大群.中国法制史教程.[M].南京大学出版社.1987.234。（5）

[4]张中秋等.诚信与法的一般理论初探[J].江苏警官学院学报.2003（3）

[5][法]卢梭，何兆武译.社会契约论(译者前言)[M].北京:商务印书馆，1980.1.

[6]参见徐化冰.论诚信原则对行政相对人的适用.行政与法2003.8