政府制度经济学

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一、政府的职能

我们需要一个什么样的政府？即政府应该具备什么样的职能？事实上，早在上个世纪的60年代，经济学家米尔顿·弗里德曼就针对政府的核心职能给出了一个规范的回答：

“政府应该维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其他经济博弈规则的工具，裁决在解释规则上出现的争端，强制执行契约，促进竞争，提供一个货币框架，从事抵消技术垄断的活动，克服各种被公认为十分重要因而须对其实施政府干预的邻域效应（neighborhoodeffects[①]），政府还应在保护无责任能力者（精神病人和儿童）方面辅助私人慈善团体和普通家庭——这样一种政府无疑有很重要的职能要履行。坚定的自由主义者并非无政府主义者。”[②]

政府的职能通常是：（1）保护公民的各项自由：政府必须建立和实施一套规则，它同等地适用于所有公民（法治），它不允许公民用暴力、欺骗或其他非法的暴力方式来实现自己的目的。（2）生产共享品（publicgoods）：公共供给是指政府的一种行政行安排，它使物品和服务能为公民或特定的公民阶层所用。这种供给既可以通过公共资助、专用票证来实现，也可以通过平等均发证来实现。（3）再分配产权：政府可以用两种政策手段来尝试再分配：一种是运用政府的强制权力来征税和分配转移支付，以弱化甚至消除竞争博弈的后果；另一种是通过直接干预立足于私人产权的竞争基础，通过影响财务资本、物质资本和人力资本的积累，通过干预缔约自由，改变市场的运行。[③]

正如阿克顿勋爵所指出的，“权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败。”上述对政府职能的描述只不过是知识分子的一种理想描述，或者说是一个古典自由主义者所期望的理想政府模型。事实上，政府以及其他一切掌握政治权力的人都与市场中的消费者、生产者一样是追求自我利益最大化的理性人，一旦有机会，其机会主义行为几乎是不可避免的。

二、政府的委托－机会主义

纵观历史，与政治权力有关的一个关键问题是政府人——不论其是世袭的统治者、民选议员、部长还是被任命的政府官员——都受诱惑而按其私利行事。也就是说，委托－问题同样适用于政治组织和行政组织，因为人（官僚、政治家），作为内部人，比他们的委托人（外部公民），更了解情况。由于在政府里，对委托－问题缺少像企业里那种对经理的竞争约束，这就造成了更大的信息不对称，并最终为人机会主义造成了更多的机会。

委托－问题呈现在集体行动的所有层面上，它往往源于有组织利益集团和政府机构之间的共谋。在多数政治系统中都存在着政治市场，它服务于干预和针对政府普适制度的歧视性变通：许多生产者都寻求对其行业的干预，以缓解无休止的残酷竞争。[④]政治性干预市场的供给方，政治家、官僚和法官，从事设租活动（rent-creation）。这给政治家和官僚带来了好处：他们获得了影响权势集团的能力，也获得了政治支持和物质支持，无论这些支持是给予政党的还是给予干预者个人的。政治干预通常还带来一种充当保护人的满足感，并能靠关心自己伙伴的保护人声誉生活。[⑤]

设租是议员和官僚们配置“租金”的政治性活动。“租金”指不是靠市场中的竞争努力而获得的收入。它们来源于提供给私人支持者或由政治精英支持者构成的有组织集团的政治特权。典型的情况是，政治干预将产权从无组织的多数人那里再分配给有组织的少数人；然后，这些少数人就能与实施干预的政府人分享他们的租金。

政治“市场”是一种过程。这类市场中的需求来自对再分配产权的政治性干预由需要的生产者，而它的供给者则是各种政府主体。政府主体代表既得利益对自由竞争进行干预。根据这一与经济市场的简单类比，政治市场的需求方大都向市场干预的供应方（议员、政治家、官僚和法官）支付干预价格，其方式是货币支付和政治支持。

正如休谟那个著名的政治哲学命题所言：“在政治生活中，每个人都是自私自利的，换言之，每个人都是无赖。”政府中的人机会主义几乎是不可避免地存在着，所以，如何控制政治人的机会主义行为，维护个人自由和社会繁荣，就是一个重大问题了。

三、如何控制政治人

几百年来，人们采用了大量的政策和制度设计，想要抑制集体行动中棘手的人机会主义问题，并增加公共政策满足公民愿望的最大可能性：

1、最高领导人被确定为持续存在的、无歧视制度的保护人。在现代大众社会，领导人（君主、总统）由于认识上的局限不可能了解其下属的行动。统治者的权威本身就表明，在保护公民利益上，它是一种易出错的保卫装置。

2、在现代欧洲和世界上越来越多的国家里，使统治者、当选政治家和官员受制于一般性约束规则的宪法设计变得十分常见。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中提出的立法、行政和司法的权力分立（separationofpowers）原则在《美国宪法》中得到实践，并在控制集体行动的这三类权威的执掌者之间设置监察和平衡（checksandbalance）系统。

3、通过宪法安排，在政府中建立若干自治的层次，以分解控管权限：即将政府分为地方政府、州政府和全国政府（联邦制）。由于政府机构必须竞争，当大量集体行动是由地方政府来决定和执行时，作为委托人的公民了解政府和控制政府就会更加容易。

4、许多国家还试图通过两院制中的权力分解来抑制立法机构中的人机会主义：在联邦制中，常常设计一个直选的第一议院，同时加上一个实施控制的、代表地区利益的第二议院。由于第二议院和第一议院的情况类似，受制于党派原则和按党派路线投票的政党集团，因而它对政治性机会主义的控制很弱。

5、在不能对政治权势的集中实施有效监察的情况下，有人提议设计进一步的宪法监察机制，以防止暂时性议会多数派的机会主义行为。哈耶克主张，创立一种“立法议会”，其任务时通过一些就公民的集体强制进行法律认可的法律。然而，能否防止政党机器以类似于当代多数议院议会的方式支配这种议会，是存在疑问的。

6、公共政策的日趋复杂使有关公民始终了解政府的行动——这是控制政府中机会主义的一个基本前提——变得越来越困难。因此，议会常常责成政府提供更好、更系统的信息。独立的新闻界，以及由学者、信用评估机构或国际机构那样的专家监督者对政府活动进行的复审，都进一步增强政府机构的可稽查性（accountability），并抑制着政府中的机会主义。

7、还有一种对政府中机会主义的宪法性控制，即至少使有些政府主体定期曝光，以便由选民审查行政机构的领导人（民主政治）或者政府机构和司法系统中的其他官员（选举城市官员和法官）。

8、在许多宪法体系中，政党间的选举争夺已演变为对取媚中间选民的歧视性再分配措施的“拍卖”。因此，许多观察者都在鼓吹限制政治机会主义并对当选议会实施歧视性干预的主权加以限定的宪法规则。在控制行政权力上，一种有关的程序性限制是任期限制。

9、另一种控制手段是公民创议的全民公决。通过这种方式，使委托人掌握了一种工具，能改变或推翻他们所不喜欢的政府创议。

10、有一种控制政府机会主义人的设计在有些北美地区颇受欢迎，这就是撤销当选代表的职务（或弹劾）：如果一个当选议员、法官或行政官员的行为令大多数公民无法接受，公民有权在该官员任期内的任何时候靠一次更换表决来撤销他的职务。

11、对政府权力的有效控制受益于两个条件：其一，一定程度以上的教育发展，它使公民具备经济上和政治上的文化知识；其二，一定程度以上的富裕生活，它使公民有能力负担造就一个像样的民主政府所必需的信息成本和监督成本。比如，一个广泛的中产阶级的兴起是一个民主法治社会的重要条件。

12、在当代，对政府中人机会主义的最有力控制显然是政区对贸易和要素流动的开放。

我们结论只能是，单凭任何一种办法本身，都不足以有效抑制政府中的委托－问题。在许多时候，为了遏制这一问题，上述的所有办法都是必需的。即使这样，有时仍可能无法保证公民幸免于政治机会主义的有害后果。对自由和法治的保护永远不可能十全十美。[⑥]

宪政经济学——永恒的任务

上述讨论的所有原则和制度的目的在于限制集体权威、保卫个人的自由领域、遏制人的机会主义和寻租活动。也就是说，设计这些原则和制度都是为了宣纸实施差别待遇的政治权力，维护自由和法治，保护公民基本的、不可剥夺的个人权利。

从功能性的观点来看，政治宪章和经济宪章的主要功能是，当政策制定者在激烈的冲突中受到诱惑要放弃原则时，就要束住他们的手。制定宪法条款就是要在日常公共政策的实施中杜绝任意的寻租活动和制造混乱的决策。特定的宪法条款有助于防止短视的和昂贵的政治机会主义，其方式犹如荷马史诗中尤利西斯怕自己受赛壬海妖的诱惑而将自己绑在船桅杆上一样。

布坎南在《规则的理由》[⑦]中曾提到埃尔斯特的《尤利西斯和塞壬》，他把书名中所包含的那个寓言，视为“对未来的选择做出先期限制”的经典故事。这个出自荷马史诗《奥德赛》的故事，类似于我们的“英雄难过美人关”的希腊版，其大意是，大英雄尤利西斯知道自己意志薄弱，他在驾船接近栖居着女妖塞壬的海岸时，唯恐自己经不住她们迷人歌喉的诱惑，便要求同伙把自己绑在桅杆上，又用蜡封住他们的耳朵。这是一种为防范未来灾难而做出的决定：若想返回家园，他必须给自己危险的审美欲望预先设防。尤利西斯这种系自身于船桅之上的举动，淋漓尽致地表达着宪政主义的智慧。荷马告诉我们：

塞壬坐栖草地，四周堆满白骨，

死烂的尸体，挂着皱缩的皮肤。

（《奥德赛》卷十二）

避免这种惨状的办法说来简单，不过就是那根缚住大英雄尤利西斯的普普通通的绳子——政治学中我们把它称为“宪政之道”。[⑧]

需要注意的，正如我们在探讨限制政府的人机会主义时所提到的，这种束住政治人的“宪政之绳”并不是一劳永逸的。如果政府中的那些人违反宪政条款，这些条款是很难被强制实施的：毕竟，他们控制着政治权力，有大量的财政资源，垄断着合法强力的运用。当议会和政府一心要打破宪法的限制时，宪法可能只能成为斥责议会或政府机会主义的一个参考点。因此，“在抵御政治家对个人自由的进攻方面，宪法只是一个虚弱的堡垒”。[⑨]

在最好的情况下，正式的宪法条款在控制公共政策中的人机会主义上也只能发挥有限的约束作用。宪法条款必须由许多其他措施来补充，比如：新闻自由，结社自由，可稽查性，联邦制，对贸易和要素流动开放等等。为了公民－委托人的自由和繁荣而控制政治权力注定要为任何共同体留下一个永无止境的、具有挑战性的任务。这是一个演化问题，而不是一个靠某些灵丹妙药就能一劳永逸地得到解决的问题。

从这个意义上讲，对于个人自由与社会繁荣而言，宪政问题，也是宪政经济学和政治学的主题，是人类社会发展的永恒问题。

[①]neighborhoodeffects为外部效应的一种，它指在地理空间上相邻、相接的外部效应，故译为“邻域效应。”

[②]转引自：【德】柯武刚史漫飞著《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2003年11月，第375页。

[③]【德】柯武刚史漫飞著《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2003年11月，第359、369－370、371页。

[④]【德】柯武刚史漫飞著《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2003年11月，第286－287页。

[⑤]【德】柯武刚史漫飞著《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2003年11月，第171－187页。

[⑥]【德】柯武刚史漫飞著《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2003年11月，第398－404页。

[⑦]【澳】布伦南【美】布坎南著《宪政经济学》，冯克利等译，北京：中国社会科学出版社，2004年1月。中文版第二部分是《规则的自由——宪政的政治经济学》，第82－83页。

[⑧]冯克利著《尤利西斯的自缚（政治思想笔记）》，南京：江苏人民出版社，2004年5月，第170－179页。