法治经济到宪政经济

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有机会和几位朋友一起把布坎南等人的宪政经济学著作介绍给我国的读者，对我而言是一次令人愉快的经历。这当然不是因为我对经济学本身有何深入研究——这方面我充其量只能算个一张嘴就害怕跑调的票友；而是因为布坎南等人引入经济学研究并日趋完善的“立宪主义”视角，其基本理念多是来自我们已经有了更多了解的古典自由主义。只要看一看他置于《征税权》各章篇首的引文，即可使我们对这一点确信无疑。

既然我于经济学、尤其是布坎南等人所擅长的公共财政学隔膜得很，所以还是把专业细节留给专家们去评说，只在这里简略地谈谈作为其理论基础的宪政主义吧。

自亚当·斯密提出“看不见的手”这一经济学的基本洞见以来，它便成为一条家喻户晓的教条。一般人看重这一见识，多是着眼于它深刻揭示了人类财富生产的一个重要的动力源，却往往忽略了其中还有着更深一层的哲学人类学的含义：人类在道德上尽管不完美，或者可以说，恰恰因为其不完美，他可以在一种无形力量的作用下造福于同胞。这种源于曼德维尔、至斯密而臻于完善的学说，使得不绝如缕的“性善”“性恶”之争，从此获得了一个全新的思考维度。我们不妨借用宋明理学的一句名言，把它称为“存天理，疏人欲”。这一见识，可以说是人类自有“人性”的自我意识以来，从未见于史乘的一个大发现。

人欲无所不在，但若想让它变成那只有着神奇功效的“看不见的手”造福于社稷，却必须有一定的秩序相配合，此即斯密有关“法律和制度”与国民财富之关系的另一洞见。他这种法律与制度观的重要性虽然绝不亚于前者，却因为缺少一句可以让人过目成诵的格言式表述，故也从未取得前者那样的知名度。因此，作为一种检讨对象的制度与法律，在经济学领域的话题清单中时隐时现，其地位远不像“分工”与“交换”的概念那样牢不可破。尤其是第二次世界大战以后，西方国家的福利主义民主制度顺利运行，使得经济学研究与这一斯密传统渐行渐远，日益把既有规则作为不必质疑的前提，于是它也失去了制度批判和规范性探索的锋芒。在很多经济学家那儿，用布坎南的话说，它成了一门“告诉政府应当如何征税、如何运用征税权……即向政府决策人提供建议”的技术。以此观之，它似乎又退化成过去的“宫廷理财学”（Kameralismus；又译“官房学”）了。

这个今天看上去十分陌生字眼，说的是一种什么学问呢？在常见的经济学词典中，它被定义为“以国家的收入作为国家繁荣的唯一衡量标准的学说”。这种大体上形成于17世纪日耳曼地区的学问，几乎完全从商业活动对政府的价值这个角度来看待经济现象，所以它并不赋予经济学以独立的地位，而是以一种十分独特的方式，把经济学与政治学链接在一起，将其列为“国家治理学”（Staatswissenschaft）一个分支，这大概是德语地区后来的理论经济学中由“国族”（Volk）取代“政治”（political）过程的滥觞。历史上熟谙这门学问的人，也相应地被称为“宫廷理财专家”（kameralist），他通常既在大学里教书，又身兼王公贵胄的经济顾问，专注于如何为朝廷增加财税，探究贸易过程是否对自己的主人有利。一言以蔽之，他的核心任务是提高“国家财力”，因此如何约束政府的敛财能力，自然就不会进入他的视野之内。马克思曾经把这种“宫廷理财学”称为“各种知识的杂拌，满怀希望的德国官僚候补者必须通过的炼狱之火”（《资本论》第1卷跋）；恩格斯则说它是用经济学佐料调制的大杂烩，“对于准备应考官职的人倒是很有用处”（《马恩选集》卷2，37页）。话虽刻薄，无疑都是中肯之论。

在当代条件下，财政家天下的政治早已成为明日黄花，然而在布坎南等人看来，这种意义上的“经济学家”并未消失，只是改换了主人而已。他们或是就职于肩负福利与建设大任的政府，或是担任各种利益集团的代言人。这些当代“宫廷理财专家”的职责，就是专门为政府或利益集团提升攫取公共资源的能力出谋划策。正是由于这种经济学过度泛滥的结果，才形成了令布坎南忧虑的如下局面：“那些聪明的大玩家按照自己的利益操纵现行规则，众人竞相效仿的不是圣贤，而是这些耍小聪明的人。聪明人比比皆是，智慧日益贫乏。”

当然，这种情况的发生，需要一个大的社会政治背景，即公众和经济学家大都认为现行政治游戏规则无碍于经济体的健康。福利主义的民主体制在第二次世界大战后的近30年里，确曾带来了给人深刻印象的繁荣，怀疑与批判的精神自然不易发生。然而，在进入1970年代以后，由石油危机引起的价格变动所触发，这些规则却逐渐暴露出一系列问题，此后欧美发达社会便进入了一个所谓的“滞胀期”。它的突出的特点是，经济停滞和高通货膨胀率相伴，政府开支居高不下与高失业率并存。这既是日益扩大的福利规模的结果，也与利益游说集团的蜂起和由此导致的议会民主制对政府的约束失灵有关，由此导致了令整个社会难以承受的“民主赤字”。

按布坎南等人的说法，对这种“民主赤字”的传统解释或辩解一般而言多诉诸于以下几个因素：一是公共产品的相对成本的增加，支出的扩大可能只是这种成本提高的反映。其二，公共产出的性质属于萨缪尔森型公共产品，因此存在着“消费上的规模经济”。其三，历史地看，政府支出的某种比例（比如GDP的30%或40%）是否意味着政府规模过大，并没有一定的客观标准，它只能是民主议事日程反映选民愿望的结果。

但是，如果普遍出现了一种舆论倾向，认为民主选举的约束力已经失效，政府规模有增无减的现象，必须用现行规则之外的手段加以终结，这些解释就站不住脚了，它要求经济学家必须把眼光移向控制政府的现行规则之外。也即是说，要想革除这些由政党、压力集团和议会制民主共同导致的弊病，我们必须从思考作为“规则之规则”的宪法架构入手，探索制定政治游戏的“元规则”，此即宪政经济学的立意所在。布坎南从公共财政研究中发展出来的宪政主义范式，虽是肇端于他的《同意的计算》一书（与瓦格纳合著，1962年出版；中译本见中国社会科学出版社，2000年），但他其后在宪政经济学上的锲而不舍，却一定有一个大背景的激励在。这个大背景，便是本书中所提到的“1970年代后期的政治辩论似乎表明，爆炸性政府扩张的时代可能正接近尾声”。我们今天读布坎南，应当先对这一段距今并不久远的经济史了然于心。

其实，从“宪政主义”的视角研究经济的做法，并非布坎南等人所首创。对这种理论最早做出系统阐述的，是被哈耶克称为“百年来德国社会哲学领域所产生的最严肃的思想家”欧肯（WalterEucken）及其在弗莱堡大学的法学家同事鲍姆（FranzBöhms）等人。由他们在1930年代开创的“弗莱堡学派”，在检讨德国社会从魏玛到纳粹时期的整体失败时，引入了“经济宪法”（Wirtschaftsverfassung）的概念。他们把经济描述为一个各部分有着结构性关系的有机整体，如果选择了产权和竞争为基础的经济，那么它的制度安排和政策也必须与之形成完美的配合。他们认为，正如政府的行为要遵守政治宪法一样，它也必须受到一部经济宪法的规范，凡是涉及市场法律环境的决定，都要处在这部经济宪法的约束之下。弗莱堡学派这种以“秩序自由主义”（ordoliberalismus）闻名于世的经济宪法理论，经由在战后德国长期担任经济部长、后又担任总理的艾哈德的大力贯彻，为当年联邦德国的复兴做出了巨大贡献。

弗莱堡学派与布坎南的宪法经济学在哲学基础的来源上虽然有所差异，他们更多地从反映着德国思维传统的“社会有机体论”的角度，强调政治和经济生活的整体性，然而在一些重要的认识上他们却堪称的布坎南的先驱。他们主张，“经济宪法”是一种针对政府之经济行为界线的“全面决定”，强调经济学研究应当秉持规范主义的维度，力求把古典经济学的语言转化为法律语言。这个学派据此提出的“秩序政策”（Ordnungspolitik）的思想，其基本要求便是政策的制定不能完全受党派政治的左右，而是必须以一部经济宪法的规范为基础。欧肯等人在检讨魏玛政体与纳粹主义崛起的关系时得出的结论是，作为立法来源的政治系统如果被强大的私人利益所左右，它便有可能堕落为这些利益的工具。这一结论与属于弗莱堡学派的同代人、也曾经猛烈抨击议会政治的德国法学家卡尔·施米特的观点相同，但是他们所开出的宪政主义药方，却与力倡“敌友之分”和威权主义的施氏迥然相异。

与弗莱堡学派这种经济学的法治观相对应，布坎南等人接受了霍布斯一脉的契约主义，但又用亚当·斯密的“经济人”假设为其提供了强大的理论补充。他们更多地强调民主政府中的决策者也是由一个个有着自利倾向的寻常人物所组成，在这种人操作下的民主体制，未必不能变成一个我们无法避开的“利维坦”式怪兽。按契约主义的假定，在社会形成之初，人类为了组成一个共同体，达成和平生存的环境，不得不把一些个人权利让渡于这个共同体的首领，籍以换取“文明秩序的存在”；在现代议会民主的条件下，由于我们相信选举过程对这个首脑的制约功能，所以又把越来越多的福利责任转授予它。但是，假定这个文明生活的维系者已经因选举竞争而摆脱了利维坦怪兽的秉性，却是十分危险的。

也许是因为一种根深蒂固的恋父情结所致，我们似乎更习惯于接受一种反宪政主义的政府形象。根据这种形象建立起来的政府行为模型，假定只要采取一定的非宪法措施，例如定期选举，也可使公共产品的提供者——无论它是君主、官僚还是政客——具有行善的动机。从经验层面看，这种观点并非毫无根据，假如统治者自身也可分享公共产品的无排他性利益，他们确实可以受到提供公共产品的激励。或者反过来说，他们即使完全出于保护私利的考虑，也会提供某种有着“溢出效用”的公共秩序。从更理想的层面说，我们不能否认“君主也有可能关心自己的臣民”，其行动可以导致无偏私的公益，他们甚至有可能在不存在公民约束的条件下，成为受到真正的公共义务感所激励的高尚人士。然而这里的问题是，如果以这种确实有着“事实”基础的预期作为制度设计的基础，将使宪法存在的必要性完全失去逻辑依据。因此布坎南等人反复引用的霍布斯的一段话，作为一种宪法安排的充足理由：“虽然恶人在数量上少于正派人，但是由于我们无法区分他们，于是便有怀疑、提防、抑制和自卫的必要性，即使这偶尔会针对最诚实最公正的人。”

根据这种霍布斯式的假设，授予政府的任何权力，都有可能在某些范围和某些场合下偏离公民的欲求。也就是说，个人在公共选择和私人选择中有着相同的动机，作为人的统治者的行为动机与普通人并无根本差别。不是我们不必否认的人性趋善的经验证据，而是这种利维坦侵害的潜在可能，才使得建立一套既防范政府滥权，又约束利益集团利用民主机制寻租的基本规范成为必要。这里我想顺便指出，霍布斯的以上思想，其实早在两千多年前已见于我国的《商君书》之中：“仁者能仁于人而不能使人仁，义者能爱于人而不能使人爱。是以知仁义之不足以治天下也。”我们应当注意到，“仁爱”的价值意涵在这里并没有被否定，它只是在制度建设的层面被悬置了。惜乎这种看似凶悍的法家思想因全然缺少程序正义的配合而恶名昭彰，所以也从来无缘得到宪法规范角度的正面理解。

对于这种规范的作用，有着相互关联性的两点是特别值得给予强调的。从个人的角度说，我们的一生可以漫长到经历多个政府的统治，如果权力的更迭总是伴随着规则的变易，那么我们的长寿便有可能变得十分不幸。因为在这种情况下，不仅是经济行为，任何合理而美好的人生计划都不可行。由此便彰显出宪法安排的另一个具有公共性的优点，即它在克服政治机会主义上所具有的功能：一旦得到实施，它便不受党派竞争导致的政策变动的影响，而是有着长久的普适性和稳定性。布坎南着力强调一部“财政宪法”的“跨时期”特点，其用意即在于此——它不会成为立法当局迎合利益集团的牺牲品，也不会因政党轮替而失效。个人也只有在这种条件下，才有可能根据比较稳定的预期，对自己的福利计划做出长期的安排或调整。

我们今日的制度安排的合理程度，较之布坎南等人所面对的情况仍相去甚远，而“聪明人比比皆是，智慧日益贫乏”的事态则尤过之而无不及。执是之故，我们就更有理由祈盼宪法经济学在中国的兴起。自1970年代末开始的中国经济变革，制度演进的步伐始终不曾停止，制度经济学亦逐渐获得了显学地位，成为经济学研究的主要范式之一。然而勿庸讳言，这一演进过程的基本动力多不是来自宪法层面的思考，而是仍然沿着一条威权体制与行政主导的路径运行，这与宪政主义的诉求是有着重大差别的。虽然从已经发生的经验层面看，在创造“经济奇迹”方面，威权主义较之通过宪政方式建立起来的制度，其绩效未必输给后者。但是从另一个角度看，宪政制度最大的优势，大概尚不在于它能如当年在德国那样创造经济奇迹，而在于它在克服或缓解经济和社会结构面对长期调整的紧张时表现出的能力。

我们无须做出十分细致的分析即可断定，任何一个经济体都不可能毫无间歇地长期繁荣下去。在发展到一定阶段时，由于各种不可预见的内部和外部约束条件的变动，更由于经济体日益国际化所导致的不确定性的增加，结构性的不合理必然会通过停滞甚至大萧条释放出来。我们或许无法预期它何时发生，但我们可以肯定地说，它总有发生的一天。此外我们还知道，在这种时刻，与宪政主义的安排相比，威权体制将会暴露出它在应付冲突上张力不足的弱点——它能以和平的方式克服这个释放过程带来的社会矛盾吗？一些拉美国家和印度尼西亚的政治结构面对经济危机不堪一击的表现，以及东亚一些新兴工业国因及时完成宪政转型，从而能够比较平稳地度过金融危机，这两者之间形成的鲜明对比，相信可以为我们提供有益的启示。以此观之，只有逐步建立一种布坎南所说的“作为危机防范机制”的宪政体制，方能真正彰显未雨绸缪的政治智慧，这就要求我们把“市场经济即法治经济”的口号，进一步提升到“市场经济是宪法经济”的高度来认识。

不言而喻，这一思路的落实，肯定要比各种政令规章的实施过程漫长得多。当年曾被梁漱冥先生赞以“真乃绝妙”的英国法治，从11世纪王权开始推行“令状司法”（writjudicature），演变为较完备的宪政体制，用去了500多年的时间，其间种种因缘神奇汇凑，常令我们发出不堪效法的慨叹。在急遽变化的现代社会和经济条件下，历史给予我们的时间和机遇，想必不会如此慷慨，这也是令每个希望未来的结构调整以平顺方式完成的人都十分关注的事情。《论语》有云：“逝者如斯夫，不舍昼夜。”又曰：“无欲速，无见小利。欲速则不达，见小利则大事不成”；“不时不食；割不正不食”。前者常被我们所引用，以示变革时不我待的紧迫性，而后者则警示着克服政治机会主义的必要。在此愿以先贤的这几句话，与所有关心中国制度变革的朋友共勉。