县域经济发展管理

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[摘要]目前县域经济的发展严重滞后，面临许多困难和制约因素。文章提出，县域经济发展应当不倚不靠，自谋发展出路；应当把解决“三农”问题放在突出位置；要按照公共财政取向支持发展壮大县域经济。

[关键词]县域经济；财政政策；问题；对策

与高速发展的城市经济相比，目前县域经济的发展严重滞后，而人口和国土占绝大部分的县区，尤其是经济不够发达的落后县区，越来越跟不上城市发展的步伐。县域经济是国民经济最基本的区域单元，包括县、乡(镇)、村经济，具有多重性、综合性和基石性等特点。因此，作为整个国民经济的重要组成部分的县域经济需要有一个大发展。郡县治，天下无不治。中共十六大报告首次提出壮大县域经济的号召，这是中央文件第一次使用县域经济这一概念；党的十七大报告又进一步强调大力发展县域经济，明确指出：“解决好农业农村农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”这充分表明党中央对发展县域经济的高度重视。但县域经济的发展目前仍存在比较多的问题，诸如现阶段财政如何支持“三农”、支持县域经济的发展等等。

一、现阶段县域经济发展状况

(一)县域经济发展滞后且不平衡。一方面，全国县域经济发展不平衡，各地区的县域经济差别明显。东部沿海地区县域经济发展较快，目前我国的百强县绝大部分集中在这一区域中，中部次之，西部最差。另一方面，省内县域经济发展不平衡，即使在经济发达的江苏、山东、广东等省份都同样存在县域经济发展不平衡的问题。

(二)县乡财政困难日益突出。目前我国绝大多数县乡财政入不敷出的问题突出：一是西部、中部和东部的县乡财政都不同程度地存在着欠发工资问题；二是县乡财政多维持在吃饭的水平上，用来提供公共产品与服务等办事的能力非常有限；三是县乡财政负债问题严重，基层财政风险不断累积。

(三)县域经济产业层次较低，劳动力素质不高。目前，我国大多数县域经济仍未摆脱传统的经营模式，农业仍是主导的产业。大多数县域的农业生产方式仍十分落后，生产分散，规模效益低。从事农业的劳动力素质明显较低，目前只有年龄大的和能力比较差的农民从事农业生产，农民对务农的兴趣不大，农业产业化和市场化程度非常低。

(四)中央对县域经济发展支持不够。一是国家财政对县域经济发展，尤其是对农业基本建设投资比重呈下降趋势。与工业的投入连年扩大形成鲜明对比的是，建国后农业基本建设比重一直呈下降趋势。二是国家财政对县域经济社会的要素供给支持不够。目前，农业、县域经济发展迟缓，国家的要素供给支持不够，特别是资本、技术、信息的供给不足。三是国家财政对农业经济的结构调整供给支持不够。我国农业及整个县域经济结构的战略调整已推进多年，但至今收效不大，一个重要原因就是结构调整缺乏强有力的财政支持，结构供给对农业、县域经济发展的推动作用不够显著。

二、县域经济的发展应当注意的问题

县域经济面临许多困难和制约因素，诸如生产力水平低下，生产方式落后，基础设施差，产业结构层次低，资金、技术和人才严重短缺等等。在财政支持力度不够的情况下，县域经济的发展过程中在认识和做法上更应注意以下几个问题。第一，要走出“干部经济”的误区。县域经济在发展思路上受决策者的影响很大，许多地方呈现出政府干预模式、政绩经济模式、指标经济模式。由于领导决策层的不断更换，在发展思路上缺少长期规划，出现了“多变型”的县域经济，不是去培植市场，以市场经济的规律推动县域经济的发展，而是通过简单的行政手段去创造所谓的“洼地效应”，于是一个决策人一个思路，这种发展自然不会稳定更不会持久。第二，发展县域经济切忌“大拼盘”。发展县域经济要围绕支柱产业，通过改善环境、政策扶持、招商引资等办法发展配套产业和服务业，把支柱产业变成主导产业，把单一产业变成集群产业，把孤悬的点状企业变成链条产业。江苏苏北地区的一些县在计划经济年代的一些企业已基本破产，而在市场经济条件下新一轮工业建设才刚刚起步，招商引资而来的企业单一性十分明显，缺少挑大梁的支柱产业，若要将经济发展速度推入快车道，就要花大力气使单一产业集群化，使点状产业“链条化”。第三，县域经济的跨越式发展不具有普遍性。近年来，县级政府在加快发展和稳定方面，责任和压力越来越大，也是铆足了劲，咬紧了牙，期望“跨越式”追上那些经济发达的县。其实，跨越式发展需要特定的条件，它需要国际、国内大的发展背景和国内经济改革的重大制度创新，它需要县域经济非常有特色的要素和好的区位条件做支撑。对绝大多数县来说，他们的产业结构的层次还比较低，工业化和城镇化还处于初级阶段，在经济发展中一定要脚踏实地，切忌不顾自身的要素禀赋结构，提过高的指标，盲目地实行赶超战略，盲目地跨越式发展。

三、县域经济发展与财政政策探讨

(一)县域经济应当不倚不靠，自谋发展出路。改革开放30年来，具有良好区位优势的县市如沿海地区和傍靠大城市的县市，有的通过引进外资，有的主动承接大城市的经济扩散，迅速脱离了县域经济的弱势而崛起为新兴工业城市。但对于大多数区位条件不好的县市来说，想通过招商引资，依靠巨大的外来资本促进经济崛起，无疑是不现实的。

在国家还没有在制度和宏观经济政策上向县域经济倾斜之前，县域经济发展要做到以下几点：其一，应当积极主动承接发达区域的产业梯度转移。目前东部及发达地区经济已进入工业化中后期阶段，土地、人力要素成本大幅上升，有些劳动力密集型、资源密集型产业为降低成本，开始在县域寻求发展。县域地区要结合自己的发展规划，突出特色，积极主动抢占先机，引进更多的发达地区的产业转移投资。其二，把劳动培训和输出作为战略产业来对待，实施人力资源开发战略，活跃县域经济。其三，充分利用县域资源优势，努力打造特色产业。经济发展的现实告诉我们，即使再偏僻再贫穷的地区，也会存在某些资源优势，或自然资源方面的，或社会人文方面的。只有充分认识并开发好这种资源，构筑本地区的特色产业，才能摆脱资金等因素的制约，闯出一条脱贫致富的路子。经济学家大卫·李嘉图的比较成本理论指出：最有效、最合理的社会生产是各个国家或地区只生产自己在生产上处于相对优势、成本比较低的产品去同其他国家交换自己所需的产品，这样各个国家或地区都可以得到一定的好处。这一理论的正确性已经得到各地经济发展实践的印证。我们过去的县域经济，包括现在仍有一些地方，由于忽视特色，不注重比较优势成本，一味追求全面发展，形成“小而全”的局面，其结果是各地产业结构雷同，发展思路相似，没有产品特色，严重影响了产品的竞争力，进而失去了参与国际大循环的机遇。因此，在发展县域经济时，一定要按照比较经济利益的原则，研究制定县域特色产业发展规划，主动参与县域以外的经济分工与协作，突出自身特色，做到劣中选优。如县域内旅游资源丰富，则可以突出旅游产业特色；县域矿产资源丰富，则可以突出矿业开采特色等等。总而言之，只有坚持特色，才能使县域经济有竞争力，才能在市场上找到自己的位置。

(二)财政应当把解决“三农”问题放在突出位置。党的十六届三中全会提出要按照统筹城乡发展的要求，逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制。十七大报告提出：“以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济。”统筹发展城乡经济，这是国民经济发展过程中的一项重大决策。要全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，重点和难点在农村、农民、农业。不解决好“三农”问题，农村不实现小康，不实现城乡协调发展，全面建设小康社会的目标就难以实现。而“三农”又是县域经济的一个重要的组成部分。财政必须站在全局的高度，从统筹城乡社会经济发展的大战略人手，把解决“三农”问题放在突出位置予以支持。

按照公共财政的理论，在市场经济条件下，财政的活动范围主要是市场失灵的领域，即公共产品的提供、纠正外部效益、维持有效竞争、调节收入分配、稳定经济等。农民是弱势群体，农业是国民经济的基础，农产品在供给与需求方面具有特殊性，这就决定了“三农”问题的解决需要加大政府政策调节的力度。农业的国民经济基础地位及其弱质性需要政府的干预和保护，公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和农村外部环境条件，“三农”问题的解决离不开公共财政的支持。首先要加大政府对农业投资力度，确保财政支农资金总量稳定增长。其次要重视改变财政投资的方向，优化财政支农支出结构，突出支农重点。财政支农资金使用的重点应放在农业和农村经济发展迫切需要增加投入、依靠市场和非政府部门解决不好或解决不了的关键环节上。目前，我国“三农”问题急需投资的重点是农业基础设施、农村公益事业发展、农业科研及推广和生态环境治理等项目，这些正是公共财政投资的领域。第三，全面推进农村税费改革。第四，加大对农业直接的生产性补贴，由对粮食流通领域的间接补贴改为农民的直接补贴，粮食价格向购销市场全面放开，实行按种植田亩补贴或按所缴商品粮的目标价格补差。第五，改革现有的征地制度，除政府征用的公益用地以外，商业用地不得征取，用地者只能向农民购买，土地价格由双方协商确定。

(三)按照公共财政取向支持发展壮大县域经济。政府财政作为国民经济的综合反映，是各级政府履行职能的重要物质基础、政策工具、体制保证和管理手段。按照公共财政取向，运用财政政策工具，促进县域经济健康发展，是政府财政政策及其制度安排中重要的内容。

1做大县域财政经济蛋糕。充分发挥财政调控经济的职能作用，通过运用税收、财政贴息、信用担保等政策工具，为县域各类市场主体的发展营造更加规范、公平、开放的外部环境，在做大县域经济总量基础上，逐步增强县域财政实力。一是加大县域技改贴息资金的投入，重点向农业产业化龙头企业、农产品深加工项目倾斜，培育和涵养县域基础财源。二是实行省对县财政综合绩效评价奖励政策、招商引资大项目奖励政策和县(市)财源建设工程，发展壮大县域经济。三是支持县域和县域工业园区建设，推动城镇化、工业化进程。

2构建财政支农稳定增长机制。一是调整国民经济收入分配格局，把基础设施投资建设的重点转向农村，使新增预算内固定资产投资主要用于“三农”。二是逐步提高土地出让金用于农业土地开发的比重，督促各地区用于农业土地开发的土地出让金及时足额划账，并适当向小型农田水利建设倾斜。三是加大对农业科研推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。四是拓宽支农资金来源渠道、形成多元化的农业投资格局。

3加大县域社会事业投入，加大对县域公共产品的投入，为农村经济社会的发展创造条件，是公共财政建设的重中之重，是财政义不容辞的责任。在农业教育、卫生、文化等方面加大投入，并通过完善社会保障和扶贫救助等措施，提高农民的生活水平，保证农村社会的稳定发展。