公私交融价值经济

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【论文关键字】国土规划征地可持续发展

【论文摘要】土地的价值在于其源源不断的生命力，它是一切存在的源泉。在全球化的今天，中国的土地制度正发生潜移默化的变化，“公”（国土规划）的势头日渐高涨。从各国土地立法的“公”到中国土地立法之“公”，反映在兼顾公与私的立法理念上，中国国土征地规划是通过公私交融实现土地资源可持续发展的关键。

英国古典政治经济学家创始人之一威廉·配第有这样一句名言：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”由此可见土地对社会经济发展的重要性。可以说土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源泉”。中国是一个农村人口占总人口绝大多数的农业大国，土地作为社会保障的替代物，为农民提供基本的生活保障，减低了流民和失业对社会的冲击力度，成为维护社会公平、稳定的重要因素。然而，土地问题无法单独存在，它随着经济的发展而变化。怎样认识土地源源不断的生命力需要联系历史、社会、经济来思考和分析。同时，土地的稀缺性和不可再生，以及日益显著的人多地少的全球性社会现象，又促使国际社会逐渐认识到必须确立对于土地本质的共同认识。运用全局观念的思维，从国土规划入手，发展性的思考土地的生命在于——“公”的价值。

本文中的“公”指的是国土规划。国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划，它以协调国家和地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、生态环境的综合整治与保护为主要内容，并按一定程序编制国土开发整治方案。国土规划再具体细化到土地规划上就是文中的“公”。但是现实中规划本身因缺乏弹性而无法适应信息社会的多种变化，其势必影响规划的可操作性及优势作用的发挥。所以，随着世界经济一体化的发展，重新重视并积极开展国内各方面的规划工作正越来越成为国家经济社会工作的重要内容，成为全球性的趋势。这样看来，只有设计好国土规划中的“公”，土地才能展示其无尽的生命光彩。

一、传统土地之“公”

人类社会自古以来就将财产视为帮助自己以理性方式追求幸福的一个基本的要素，也是为过上健全而非堕落生活的一个不可或缺的工具。所以说，私有财产和私有财产权的客观存在反映出土地所有权。

在这里需要转换一下思路，所谓土地所有权并非只具备“私”的属性，其实土地的“公”才体现真正的本质。土地立法的核心是土地的权属问题。不同的历史潮流带来不同的立法精神，使得土地的权属问题在东西方世界里形成了截然不同的格局。历史证明，古今中外，土地立法无不落脚为“公”。

1、各国土地立法的“公”——社会整体价值

土地资源具有和别的资源不同的属性，其不可再生性使得一旦投资开发，确定用途，再要改变会十分困难。但是土地的利用关系又与经济的可持续发展，国家的根本利益密切相关。因此，当今世界的大多数法治国家，立法者一方面强调私有权神圣不可侵犯，另一方面又强调土地的利用必须符合社会利益，也就是在传统的“私”中渗入“公”的因素。即便是以私有制为主的资本主义国家，土地在利用上依然实行国家统一管理。所以说，符合社会根本利益是体现土地立法的价值取向。

资本主义市场经济中，各种社会势力力求最大限度的控制资源与谋取利润，土地作为有限但又无法或缺的资源，成为各利益集团竞相争夺的对象。因此，尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，然而，政府却又在土地资源的使用上进行一定程度的干预，以此解决传统市场经济的痼疾。[英国政府在1947年《规划法》中所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有，1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购、调配及出售土地用于开发等提供了法律保证。

德国的土地规划起源更早，自1860年起，便以保证规划优先原则实行了对国土的规划。1960年以后进入发展式规划阶段，以对社会经济的调查分析作为编制规划依据，同时规划又反作用于社会经济，通过投资计划对其发展起调节作用。

当代美国国土规划的社会功能特别明显：通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。在美国，土地利用规划与控制是地方政府的责任。1916年纽约市颁布了第一项综合区划法令来控制土地的使用、建筑高度与容积率。1922年，美国商业部认为土地控制对商业发展有益，因此颁发了《标准州区划实行法案》，此法案使州政府可授权给市政府以同等权力。

日本的国土规划政策特点是着重于宏观的直接调控，同时实行间接的微观调控。对国土规划和土地利用基本规划所确定的各类区域内的土地利用，以法律的手段加以限制管理。《城市规划法》、《农地法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》鉴于土地私有制下的土地交易的活跃以及土地交易对土地利用的影响，日本在《国土利用规划》中专门对土地转移作出了详细规定。

由上述各国国土规划的历史演进可见，立法采取从土地利用的公共性及土地利用发展的优势和制约条件来实现土地的社会整体价值，以此赋予其生命。

2、中国土地立法之“公”——以农为生，守地为业

在古代土地所有制构成中，土地国有制、地主土地所有制、农民土地所有制等多种形态并存（也存在其他如村社所有制、家族所有制等），三者交织在一起，互为消长盈缩，构成一条曲折起伏的经济曲线，贯穿于整个封建社会。其中居于主导地位的是地主土地所有制，它决定了古代经济的运行方式，确定了社会的性质。

建国后，由于受到前苏联国家主义思想的影响，片面强调国家利益和集体利益至上的理念。以至藐视私人所有权，藐视个人利益的保护长期存在于司法实践中。这也就使得土地的“公”向其反方向前进，就是最大私有的趋势。

从孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张出发，中国的内部实行“三级所有、队为基础”的管理模式，即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。这是中国特色的“公”——集体所有。在实行农村家庭承包经营制以后，国家基于其利益的需要，仍未放松对农村集体土地的控制。只是变换了方式，通过政策和法律对农村集体土地所有权进行实质性控制。

二、土地立法理念——兼顾“公”与“私”

任何试图使一个事物变得极为绝对的同时，就必然会出现人们所不希望看到的负效应的发生。如果只是论述土地的“公”，而置“私”不顾就一定会走向极端化。人类文明早期，无论是在西方还是在东方，土地所有权都是在“公权”与“私权”间徘徊着。

东方和西方世界在分别经历了绝对的个人主义与片面的国家主义之后，面对资源的日益紧缺和经济发展的相应需求，对于所有权又有了新的认识，即“所有权社会说”的兴起。所有权对所有社会财富持有者来说包含了利用所有物增加社会财富的义务和由此引出的社会相互依存。他所做的只是完成某种社会工作。只是通过让其支配的财富发挥价值来扩大社会财富。由此，我们可以看到，资源的价值性越来越趋向于公益与私权的双重属性。较为符合社会发展的立法宗旨应该是谋求社会公共利益与个人财富积累之间的平衡。

1、财产权虽负有社会义务，但也应适用平等保护原则

因为对于一般公法上的限制行为，财产权利人可以预期因承担公法义务所遭受损失，但财产征收则不然，财产被征收时，须等到具体的征收行为公告后，权利人才会得知自己的权利将遭受征收的损害。因此，此种少数人为公共利益而牺牲，已违反了“个案法律之禁止原则”，被征收人所受即为特别之牺牲，如不予补偿，有失公平。

2、容许国家运用公权力以合法的形式对具有财产价值的权利造成损害，目的是增加社会公共利益

对财产权利人而言，该损害意味着一个特别的牺牲，国家作为公众利益的合法代表，理应承担补偿责任当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；在原来利益重新分配的基础上，目标就是平衡两种利益的失衡。这意味着，社会公众获得了特别利益，作为公众代表的国家自应负担由补偿产生的不利益，如此，法律的公平原则才能得以体现。

寻求双重的平衡，突出立法的“公”，土地的生命由此而来。

三、“公”“私”交融的资源可持续发展——中国征地的国土规划

历史为鉴，理念为镜，落实到中国的土地立法制度设计之上，就中国征地的国土规划，公与私的交融方可达到资源可持续发展的效果，也就是说自上而下与自下而上的力量之间进行磨合、平衡,转向双向互动互求、协商型规划。这是不同于传统国土规划的具有中国特色的“非正式规划”。

1、从集体到国家——征地的“公”

我国土地的国家所有权和集体所有权的二元结构，使得我国土地法律制度具有其自身的特点。作为土地所有权发生根据的土地征收法律制度亦如此。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；中国的土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭的制度，是国家对集体土地所有权的征收。简言之，我国的土地征收实质上即集体土地征收。

可以看出，农村土地征收的理论基础——农村土地所有权的局部性、分散性，与国家为了公共利益的全局性、公共性之间存在矛盾。现代民主国家的法律都承认为了公共目的强制性，并且通常是有偿地取得领土范围内原其他民事主体所有的财产的做法。所以征收权不是私法意义上的私权，而是公法意义上的权力。征收不同于购买，区别在于它的强制性；征收不同于没收，在于它的有偿性；征收不同于侵犯，区别在于它的合法性。

中国从集体到国家的征地制度不会因主体性质的相似性而对其立法方式产生影响。征地中的“公”强调控制和协调,作为一种源自经济发展领域的价值判断，它日渐表现在全球、国家与地区、区域、城市的生产及生活的各个层面，而更加促使国家重新探讨适应其民主政治传统与当今发展要求的管理制度模式。但是，由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理模式往往不是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的——即“管治”（Governance）的理念。

与传统以控制和命令手段为主、由国家权力机构纵向分配资源的治理方式不同，管治是通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充单一政府调控模式之不足，最终达到“双赢”的综合社会治理土地方式。

因此，在公法发挥作用的时候不可能不考虑到私权的存在，也就是公与私的一致性体现到国土规划的可持续发展上。

2、国土规划——可持续发展

现实证明，不以可持续发展为指导的国土征地规划只会导致国家行政权力的滥用，以牺牲土地资源的长期价值来满足区域性的经济效益。土地的价值不应仅体现在可观的眼前经济利益中，并且存在于有待于未来实现的潜在效益。国土征地规划不仅应平衡资源环境供给和社会经济发展需要间的矛盾，为社会经济发展提供资源保障，而且应为促进区域的资源——环境——经济的可持续发展提供指导，提高环境质量和实现可持续发展战略。

同样，不可以将国土规划定义在“公”的狭小范围内。而“私”——用国土规划保障土地所有者的权利更值得深入的思考。

所有权本位是特定社会文明程度的一种客观体现。日渐兴盛的国土规划从一定程度上反映了土地所有权由个人权利本位向社会本位转化的必然趋势。然而，世界法律文明史表明，一种游戏规则，只有当大多数人承认其公平公正而甘受其约束时，这种规则才可能发挥真正的效力，社会稳定才会可靠，发展才会长久如果规则缺乏正当的道义和公平基础，只依靠习惯的强力压制来维持，不满与危机就会在暗地里蔓延。所谓和谐与稳定只能是表面和暂时的假象，社会不安和灾难就会不期而至。因此，在实施国土规划中，保障土地所有者的权利更是立法者不容忽视的问题。公权利与私权利冲突点主要集中在“土地征收”问题上。这一点在我国实施国土规划中显得尤为突出。

农村土地归农民集体所有，但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。“集体产权”的这种特征，使得集体与农民在权益关系上往往很模糊。现行法律明确规定，集体非农建设用地不能出租、转让和抵押。因城市建设和工业发展占用农村集体土地，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。由于没有就农村土地的征收事项制定专门的法律，这类征收往往以行政命令的形式出现。由此导致越权批地、违法用地、非法占地等违法违规用地行为屡屡发生。

据不完全统计，近几年来，全国有近亿亩耕地被征用，4000多万失地农民务农无地、上班无岗、低保无份，严重影响了经济社会的协调发展。在一些经济发达地区和城乡结合部，事实上一直在自发地进行农村集体非农建设用地的流转，但是由于没有法律作为后盾，这些黑市交易的行为加上农民文化水平偏低，使得土地使用情况更为恶化。

所以，从我国土地公有制的特性以及实施国土规划的角度来看，主要依靠政府对土地市场的调控力度，通过土地的征购、收回、储备和有计划地投入市场，相对于开放农村集体所有制土地使用权交易而言，更能体现土地的社会整体价值，也有利于农民权利的保护。因此，当务之急应该尽快建立与集体所有制土地征收的相关法律法规。这样才能真正的发掘出集体土地的生命力。

3、在制度构建上的对策建议

（1）政府应该重视和坚持有限国土的长期有效规划和充分合理利用。国际社会存在两种上下结合的国土规划制度，即国土综合开发计划制度和土地利用规划制度。国土综合开发计划分为四种，全面综合开发计划、都府县综合开发计划、地区综合开发计划、特定区域综合开发计划。国土综合开发计划的目标是为整个国土的经济均衡发展提供战略指向。这种全局性的制度无疑可以有效地加速地方经济的发展，推进国内建设投资，拉动内需，维护经济在相当长时期的持续景气。

（2）通过《国土利用规划法》，规定“限制区域”或者“监视区域”，对土地的权利和土地权利的转让实行宏观控制。具体的做法比如设置“国土利用规划地方审议会”，分别对各区域内的国土利用规划进行调查、审议。还有如设置“土地利用审查会”，对政府实施的各项土地政策实行行政合议。

综合开发和土地利用这两种规划制度，不仅通过法律详细地制定了各级政府的行为规范，而且通过组织机构的配置，为落实提供保证和支持，更是可持续发展的基础性的保障。

土地的时代价值在于满足社会整体利益的同时保障私有权利的实现。而实施国土规划正是为了谋求这两者间的平衡，因而它是实现顺应土地立法历史潮流的土地资源可持续发展的重要手段。中国公有制的土地属性为实现国土征地规划提供了有利的条件。通过立法、司法、行政的有效完善，结合可持续发展的主导思想，土地的价值将于此耀然显现。

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