经济发展政府行为

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摘要：十一届三中全会以来，我国的经济改革已经取得了举世瞩目的成就。但是，改革中还存在着许多深层次的矛盾和问题，如国企改革、金融体制改革、社会保障体制改革中存在的问题，这些问题已经严重影响了整个经济体制改革的进一步深化。由于改革的推动者和实施者均是政府，改革的进行总是受着政府行为的影响。所以，研究政府行为，对解决改革中的许多深层次问题、促进改革的深化有着重要的意义。本文首先对*经济发展中的政府行为进行了概述，接着对*市在所有制结构调整中的行为进行了分析，最后对*政府行为的发展方向提出了建议。

关键词：经济发展；政府行为；结构调整

一、*经济发展中的政府行为概述

（一）政府对经济的促进作用

1979年2月国务院发出文件，要求当时的宝安县要在若干年内“建设成为具有相当水平的工农业相结合的出口商品生产基地，建设成为吸收港澳游客的游览区，建设成为新型的边境城市”，接着，又批准把宝安县改为*市。在中央这种政策精神的指导下，当时的特区在经济上的基本特征可以概括为四点：（1）特区的经济发展主要依靠吸收和利用外资，产品主要是出口。特区的经济是在社会主义国家领导下，以中外合资、合作经营企业和外商独资企业为主，多种经济并存的综合体。（2）特区的经济活动，要充分发挥市场的调节作用。（3）对前来投资的外商，在税收、出入境等方面给以特殊的优惠和照顾。（4）经济特区实行不同于内地的管理体制，有更大的自主权。

这些特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的经济管理体制给*的经济注入了前所未有的活力：全国各地的人才也开始注意到这块改革开放的热土，奔向*，建设者的积极性更是空前高涨，以令国人瞩目的“*速度”创造了一个又一个的经济奇迹……所以，*从一开始就是党的十一届三中全会路线的产物，是我国政府实行改革和对外开放政策的产物。其后的二十多年，*政府和人民在党的指引下，继续艰苦耕耘，终于创造了非凡的成就。

国民经济持续快速健康发展，国内生产总值由1979年的1.96亿元增加到2006年的5684.39亿元，年均增长28.8%，三次产业结构由1979年的37.0:20.5:42.5调整为2006年的0.1:53.2:46.7。

*改革开放二十年，初步实现了经济增长方式和经济体制的转变，较好地发挥了经济体制改革的“试验场”作用，对外开放的“窗口”作用，对内地的示范、辐射、带动作用和对保持香港繁荣稳定的促进作用。

（二）政府对经济的阻碍作用

虽然政府对*经济带来了极大的促进作用，但由于某些政府官员的私利和政府在干预经济生活时本身所固有的一些缺点，使其对经济在某种程度上仍然存在一定的阻碍作用，主要表现在：

1、寻租、腐败和不正之风依然存在

市场化进程中出现的权利货币化给一些谋求私人利益的官员提供了机会，尽管*市政府加大了打击的力度，但各种各样的贪污腐败案件仍然不断发生。如*市教育基金会办公室主任兼市教育局体育卫生研究会会长陈家均挪用教育基金100万元给他人使用长期未还，将教育基金3500万元存入36金融证券机构收取利差190万元并连同另外300万元教育基金一起作为市教育局个人集资款利息进行私分的案件。国有企业改制、改革中出现的国有资产流失及少数人违法、违纪的问题，包括在改制中隐瞒、转移、藏匿企业财物和资产的案件，虚假注资、非法侵占国有股权的案件，企业改组、出售、资产评估中与中介机构串通作假侵吞国有资产的案件，不负责任乱投资、乱担保的案件，故意给外商和私人企业让利，损害国家利益的案件等等。*市黄金台科技创业村在改制中把价值数亿元的土地使用权，作价1000万元入账，摊销后又将账面价值递减为400多万元，造成国有资产流失便是一个典型的具体例子。

2、种种管制带来的效率损失

比如说，各种最低注册资本金的限制，在对企业进行管理的同时，也限制了许多私营小企业的发展；最低工资制的规定，在对弱势人群进行保护的同时，也使许多不熟练工人失去了就业的机会；各种行业准入限制，在保护了国有企业的同时，也保护了低效率生产的存在；资本市场发育的滞后，在保证了某些企业的融资需求的同时，也限制了某些更有效率的企业的融资需求……然而，管制带来的效率损失并不能完全归咎于*市政府。因为诸多管制的存在是由我国经济改革的“渐进性”特征所决定的，许多管制的消除还有待市场化改革的进一步发展。

二、*市在所有制结构调整中的行为

（一）“三资”企业迅速崛起中的政府行为

“三资”企业的诞生与我国政府希望引进外资、外来先进技术有关。起初国家希望通过合资、合作的方式不但能引进发展所急需的资金，还能学习国外先进的技术和管理，等合作期满时，收归国有，还可以起到培养管理人才、壮大国有经济的作用。所以，国家改革开放的初衷和社会主义的企业性质决定了吸引外资以合资、合作以及“三来一补”这种国家资本主义性质的企业为主、以外商独资这种私营性质的企业为辅的方式，为此，国家采取了大量的扶持合资、合作企业的优惠政策，包括税收、帮助其获得银行贷款，甚至上市融资等，而外商独资企业享受到的优惠较合资、合作企业少，因而*的“三资”企业很快形成了以合资、合作和“三来一补”为主的结构。然而这种合资、合作方式由于激励作用的扭曲，而使其后的发展逐步失去了控制走向了政策初衷的反面。

20世纪九十年代中后期，政府也逐渐认识到中外合资合作以及“三来一补”企业的缺陷，提出大力发展外商独资企业的政策，外商独资企业也从这个时候起增长速度有所加快。

（二）国有企业改革中的政府行为

1、经济性层面改革中政府责任的减少

经济性层面改革中政府责任的减少主要体现在企业资金来源由预算内资金转变为主要依靠民间资金以及企业剩余索取权由国家转向企业成员。

（1）国有企业资金来源的变化

*从建立特区以来，国有部门的固定资产投资来源主要有五类。其中，预算内资金的比重从1979年的60.34%，到1986年后降为2.84%，1989年后，大多数年份为零，在国有部门的资金来源中居倒数第一位。外资变动很大，1990年前有好几年跃居第一、二位，1990年后退至倒数第二位的地步。国内贷款从1982年起在30%—20%之间波动，在国有部门的资金来源中基本保持第二位。国有部门最主要的资金来源是企业自筹，其比重从1986年起超过40%，在1998年高达58%。这说明，财政预算内资金对*国企的作用在逐渐淡出，国企资金主要来源于企业自筹和银行贷款。

（2）*国企收益索取权归属的变化

计划经济体制实行“统收统支”的制度，企业在收益的分配和处置上无任何自主权。这意味着政府是国有企业的剩余索取者，它既享有国有企业的全部赢余，也承担着国有企业的财务风险。建立特区以来，国有企业从利润留成制、利改税、承包制再到后来的分税制，经历了一系列收益分配制度上的改革。这些改革虽各有侧重，但有一个共同的制度取向，即在扩大企业收益自主权的同时，使国有企业的剩余索取权从政府转向企业成员

2、行政性层面的管制依然很强

然而，“放权让利”是一种不彻底的产权改革，因为它没有使国有企业的预算约束严格起来，更没有实现政企分离。这主要是因为，经济性层面的管制虽然放松，但行政性层面的管制依然很强。建立特区以来的改革只淡化了政府作为资本所有者对企业的经济性控制和责任，却迟迟没有触动政府作为社会行政管理者对企业的行政性控制和保护。即使是在90年代末，多数国有企业在资本产权关系上已经与政府没有多少关联，但多数国有企业的主要经营者依然要由政府主管部门或上级党组织来任免。仅此一点就足以决定国有企业难以成为纯商业化的经营组织。

（三）民营企业发展中的政府行为

从*的实践来看，政府对民营企业的重视出现在九十年代中后期，这种重视表现为两个方面：

1、帮助解决融资问题

制约民营企业发展的主要问题在于融资，*市中小企业户数超过16万，抽样调查显示70％以上的企业有融资需求，“融资难”一直以来是*及全国民营中小企业发展的“瓶颈”。如果政府能帮助解决融资问题，民营企业的发展就能得到很大的促进。在这方面，政府主要采用了两个措施：

第一，建立政府信用担保机构。信用担保机构有助于企业从银行贷款。*的信用担保机构从2000年开始发展，截至2003年底，共有信用担保机构22家，总注册资本约28亿元。其中，政府出资设立的仅2家，注册资本占总额的11％左右。政府推出了“小巨人”企业和“优强中小企业”计划，将一批发展前景好、竞争力较强的中小企业和民营企业列入计划，提供给各担保机构作为优先扶持对象。经过4年的发展，共为1207户企业担保1510笔，担保总额为63.23亿元，其中，80％以上为民营企业的融资项目。促进了一批“小巨人”和优强中小企业的快速成长。

第二，成立创业投资资本，为具有高成长性的高科技民

营中小企业提供资金。*市政府自1997年以来，推动了创业投资体系的创建工作。创业投资资本从2000年开始发放，截止2003年12月31日，累计投资项目近500项，累计投资金额50亿元，先后投入过金蝶软件、大族激光、科兴生物、金正科技、迈瑞医疗、朗科科技等民营科技企业。

2、税收优惠

九十年代后期，政府出台了一系列鼓励海外留学人员等技术人才创业投资的税收优惠政策，另外还给予高科技企业、先进技术企业和软件企业等特别的税收优惠，*的税收优惠政策并不区分企业的所有制形式，主要在于创造一个内外资企业平等竞争的税收环境，而不是民营比其他类型更优惠的条件。然而从目前的税收政策来看，这种平等的条件也还没有完全实现，外商投资企业仍然比内资企业更为优惠。