公共经济活动合理界定

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摘要：公共经济与民间经济活动范围的科学界定无论对财政、经济、政治体制理论研究和改革实践都具有重要意义。中国目前既不能按照所谓“小政府”论办事，也不能不顾经济承受能力按照某种事实上的“大政府”论办事，而应当既考虑需要又兼顾可能，按照市场经济条件下的分工规律，将公共经济活动范围界定于八个方面，而且每一方面都要既明确质的规定性，把握好量的界限。

关键词：公共经济；民间经济；范围

公共经济与民间经济活动范围的科学界定，在直接意义上就是对政府职能作用的界定，决定着整个社会经济资源在政府配置与市场配置之间的划分，进而决定整个国家经济资源的配置效率，因而被西方经济学界称为整个公共经济学的核心内容之一。从公共经济体制研究角度来看，公共经济与民间经济活动范围的科学界定则是整个公共经济体制研究的逻辑起点，在构建中国新型公共经济体制的系统工程中处于基础性地位。对于这个问题，虽经多年的讨论，人们既取得了许多共识，但仍存有不少歧见，尚需通过理论探讨和实践探索统一认识。由于公共经济与民间经济是国民经济这一矛盾统一体中既相互依存、相互促进又相互制约、相互对立的两个方面，对其活动范围，只要明确界定了其中任何一方，那么，另一方也就相应地被界定了。此文以公共经济活动范围的界定为主线来讨论这个问题。

一、界定公共经济活动范围可供借鉴的主要标准

（一）现代西方国家界定公共经济活动范围的主要标准

西方国家对公共经济活动（或者说政府职能）范围的划分标准，在自由资本主义时代和垄断资本主义、特别是国家垄断资本主义时代有着很大差异，即使在国家垄断资本主义时代的不同阶段也有所变化。处于自由资本主义时代的斯密，把国家职能限制在私有经济“守夜人”的狭小范围内。但即使在那时，英法等国也在邮政、烟草、铁路等部门相继建立了国有经济。其后，19世纪末20世纪初向垄断资本主义过渡时期，德、英、法等国相继制定了养老、工伤、医疗、失业一类最低标准的社会保障措施，以1890年美国《谢尔曼法》为代表的反垄断措施先后出台，一战时期有的国家（如德国）对国民经济实行了较严格的政府管制，同时国营经济范围有所扩大。再后，以20世纪30年代世界性经济大危机时期美国罗斯福新政为典型实践和“凯恩斯革命”为理论转折，国家垄断取代一般垄断，国家职能得到空前扩展，公共经济活动范围逐步扩大到提供公共物品（大到维护国家主权和法律秩序，小到路灯、航标和住户门牌）、克服经济垄断与自然垄断、解决经济外部性（包括保护生态环境）、调节收入分配、通过需求管理实现经济稳定增长与充分就业、拓展国际市场和保持国际收支平衡等十分广泛的领域；与此同时，国有经济规模多次大幅度扩展，其领域扩大到能源、航空、基础原材料乃至船舶、汽车制造等民间经济部门，其销售额和投资额在国有化程度最高的法国曾占全国总数的29.4%和51.9%（1981）[1]，此后西方主要国家通过私有化较大幅度地收缩了国有经济范围。通观现代西方国家的理论与实践，他们界定公共经济活动范围的主要标准可以概括为五个：

其一、弥补市场缺陷，克服市场失灵。依此标准，把属于资源配置类的公共物品供给（包括促进科技教育发展）、克服经济外部性（包括环境保护）、通过需求管理抑制经济波幅和增加就业、促进产业结构调整和地区协调发展等事务纳入公共经济范围。

其二、维护市场秩序，保证市场活力。依此标准，把保护广义产权、制定和执行公平竞争规则、克服经济垄断和自然垄断、防止商业欺诈、维护消费者权益等事务纳入公共经济范围。

其三、拓展国际市场，平衡国际收支。依此标准，积极开展推进经济全球化的外经、外交活动，运用关税和非关税措施保护国内产业、增强本国产品在国际市场的竞争力。

其四、保障公民权利，维护社会尊严。依此标准，实行家庭最低收入保障、住房补贴等济贫政策，建立养老、失业、工伤、生育、医疗等社会保障制度，以及免费义务教育制度和旨在使不同地区公共服务水平均等化的转移支付制度等。

其五、缓解社会矛盾，维持制度存续。依此标准，实行累进所得税、负所得税、遗产税、财产税和支出方面的收入调节政策，建立劳资关系调节制度和工人参与管理制度，也包括实行反经济周期的财政金融政策等。

上述标准在西方经济学中体现为公共物品国家观、宏观经济稳定国家观、社会权利国家观、市场重构国家观等关于国家作用理论依次递进的发展过程，而且时至今日在国家作用问题上西方经济学界仍存在自由主义与扩张主义两种理论倾向的激烈争论。[2]在实践上，西方国家对于上述标准运用程度是有较大差别的，例如欧洲、特别是北欧国家在早期福利经济学的影响下对旨在保障公民社会权利的国家干预程度就远高于美国。而美国的公共经济活动范围（或政府职能），按照其著名经济学家萨缪尔森的概括则包括四个方面，即：建立一个公正而有效率的法律体制；运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业，以及通货膨胀；调节工业以克服市场失灵；把收入再分配到最应当的人手中。将其归结为一点，即“A·林肯的检验标准：政府合法的目标是，‘为人民做他们所需要的事，而这些事靠个人的努力是完全做不到的或无法做得那样好的。’”[3]（P1174，1197）其量化标准则是，公共经济的边际效率与私人经济的边际效率相等。[4]（P312）

（二）东亚新兴工业国发展实践中形成的公共经济活动范围

二战后随着旧殖民主义的解体，在冷战背景下，东亚地区迅速成长起来一批新兴工业国家，特别是韩国、新加坡和中国台湾、香港地区以其较为持续迅速的经济社会发展成就被称为“亚洲四小龙”，其成就被称为“东亚奇迹”。根据国内外不少学者的研究，“东亚奇迹”的产生与这些国家和地区实行政府主导型的市场经济体制密切相关。尽管20世纪90年代以来日本经济持续走低、“四小龙”1997年后不同程度地受到起源于泰国的金融风暴的冲击，有些人对东亚经济模式的有效性产生了歧议，但是，东亚诸国毕竟在战后较长时期内通过政府干预与市场经济的结合实现了国民经济的持续高速发展，成功地取得了“后发性利益”，并且从80年代初就根据新形势的要求对政府主导型经济体制进行了及时调整和改革，从而在经受金融风暴短暂冲击之后便较快地恢复了经济增长。因此，它们的经验对处于工业化过程和经济转型期的中国而言更具有很高的研究借鉴价值。坦迪克·姆坎达威尔在比较了发展中国家经济历程后指出：“很明显，东南亚经济的国家干预作用非常重要，然而对于一个成功的干预，本质上在于自我调节方式如何，在于特定国家的市场功效的特定的结合。”[4]（P390）

1.二战后至20世纪70年代实行政府主导型经济条件下的公共经济范围。二战后东亚国家（包括日本）经济较长时期持续快速增长的原因，除了美国出于冷战的需要对这些国家在资金、技术、出口等多方面给与特殊支持以外，最重要的是这些国家大多实行了政府主导型市场经济体制。在这种体制下，公共经济活动范围是比较宽的（香港除外）。其主要表现：一是这些国家和地区在许多领域发展国有经济，使其在国民经济中发挥带动作用；二是政府实行相对集权的宏观经济管理（日本和韩国还实行了中长期计划调节），保证人力、物力、财力向进口替代部门和重点产业、大企业相对集中；三是对进口替代部门实行保护主义政策。但是，这些国家在实行的政府干预也有许多失误和副作用，政府过度保护助长了企业盲目扩大规模、忽视自主技术开发，引致官商勾结、银行超贷，损害了市场功能的正常发挥；对金融和“泡沫经济”监管不力等。

2.20世纪80年代起经济转型以后的公共经济范围。鉴于形势的变化，东南亚国家从80年代初开始进行经济管理体制改革。其主要措施：一是通过国营企业民营化，放宽市场准入规则，削弱大型私人企业的垄断地位，扶植私人中小企业发展，以促进企业间的公平竞争；二是通过对国外直接投资的开放程度，以活跃国内资本市场和企业创建活动；三是逐步推进贸易自由化和金融自由化。到目前为止，这些国家和地区已基本做到：凡是市场能够发挥作用的领域，就让市场自行运转；只有市场不能或不易发挥作用的领域，政府才出面承担调节职能。在这种体制下，公共经济活动范围包括：（1）建立健全旨在维护正常市场秩序的法律制度体系，积极培育公平竞争的市场体系；（2）提供属于资源配置领域的公共物品，如邮电通信、自来水、电力、煤气、交通运输、港口、机场、桥梁、灌溉工程等基础设施，功能完备的信息情报系统，教育培训和高投入、高风险的科技研发，以及环境保护、医疗保健；（3）运用财政金融政策和法律手段对市场运行实施宏观调控，以实现经济稳定，促进经济结构优化升级；（4）及时纠正政府自身的失误干预。这种情况表明，东亚经济成功国家的体制再不是原来一般认为的那种纯政府主导型的了，目前已经转变为以自由企业制度为基础、政府有效宏观管理下的市场经济体制。1995年，美国传统基金会对142个国家和地区的10项政策要素进行评估后发表的一份关于经济自由度的研究报告认为，中国香港、新加坡、中国台湾、韩国、泰国、马来西亚的经济自由度分别居世界的第1、2、8、22、22、27位。[6]曾长期在亚洲任职、现为波士顿第一公司首席经济学家的吉姆·罗维尔，在分析东亚经济成功的因素时所强调的是以下三点：首先是实行了开放政策，特别是在贸易、投资和技术转让方面；其次是不提供过度的保护，为竞争和改革敞开大门；第三是当局发挥的作用小（通常人们用以衡量政府规模的财政支出占GDP的比重通常不到20%，而西方国家一般占30%～50%）。[5]

二、国内关于界定公共经济范围各种观点的分析

国内对公共经济范围界定标准的观点也是多种多样的。这里重点分析几种有代表性的观点。

（一）与传统计划经济体制相适应的公共经济范围观

翻开改革开放前中国社会主义经济理论著作和教科书，到处可见关于公共经济活动（那时称为国家职能或经济计划对象）范围的观点无一例外都是以整个经济社会再生产无所不包为其特征的：社会政治领域的公共事务自然要列入，工业、农业、商业、饮食服务、交通邮电等各行各业无论国有还是集体的经济活动也统统被列入公共经济范围。在实践上，则表现为各级人代会审议批准的国民经济和社会发展计划指标无所不包，财政预算支出同样也是无所不包（经济性支出中不仅包括对各行各业的基本建设、更新改造支出，而且包括补充企业流动资金支出；科技文化卫生等各项社会事业更是全部官办国营财政包揽供给；相应地，财政收入不仅包括税收、规费、罚没，而且包括国有企业基本折旧和全部上缴的利润）。

确立这种公共经济范围观，并不是完全没有理论依据的。其理论依据就是马克思、恩格斯关于未来社会主义社会的设想，特别是马克思、恩格斯的两段话。恩格斯与此有关的话是：一旦进入社会主义社会，“社会的无政府状态就让位于按照全社会和每个成员的需要对生产进行的社会的有计划的调节”，“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，……那时，对人的统治将由对物的管理和生产过程的领导所代替。”[6]（P437～438）马克思在《哥达纲领批判》一书批判拉萨尔关于社会主义社会中劳动者应当得到“不折不扣”的“劳动所得”的观点时指出，社会总产品在进行个人分配之前，必须先作6项扣除：一是用来补偿消费掉的生产资料的部分；二是用来扩大再生产的追加部分；三是用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金；四是和生产没有直接关系的一般管理费用；五是用来满足共同需要部分，如学校、保健设施等；六是为丧失劳动能力的人等等设立的基金。[6]（P9～10）萨缪尔森在他的《经济学》一书中也曾指出：“在理想的共产主义的模式中，每个人都按照他的或她的需要领取其所得，这表明所有的物品都是通过集体加以分配的。”[3]（P1196）所以，如果确实具备了马克思、恩格斯所设想的社会主义社会应有的生产力条件以及相应的公共管理能力，将全社会所有事务都纳入公共选择的宏观计划管理以及财政统支轨道即公共经济活动范围，也许同样能够实现社会资源配置的帕累托最优效率

1.维护国家主权，确保国家安全。主要包括国防、外交、国家安全等政治安全性公共事务和货币发行、金融监控、国际收支平衡、海关及关税、战略资源控制等经济安全性公共事务。国家主权与安全是民族国家和全国人民的最高公共利益所在，必须放在一个国家公共物品的第一序列，优先保证其必要水平的供给。这里说“必要水平”，是因为中国不搞霸权主义，而是致力于争取和平发展的国际环境，因此这类公共物品的供给水平应当以此为尺度。

2.建立法律基础，动态优化制度（体制）。要建立一整套与社会主义民主法治原则相适应的、完备的法律制度（包括宪法、民法、商法、组织法、刑法、行政法、诉讼法等），充分体现民主与法治原则的政治制度，维护公有制主导地位并具有最佳激励功能的产权制度，以维护公平竞争为宗旨的市场制度（包括有效克服垄断、打击商业欺诈、维护统一与开放的国内市场），有效兼顾公平与效率的财政（包括税费收入）制度，与经济社会转型需要和经济承受能力相适应的社会保障制度等。

首先，在完善法制方面，既要有科学、周密的立法，又要有公正有效的司法；既能有效地保证广大人民享受广泛的自由和民主权利，又能有效地惩治违法犯罪、确保社会安定和政治稳定。只有建立起这样一套法律制度，才能使整个经济政治社会依法有序运行，从而给经济发展和社会繁荣创造良好的社会政治环境。按照这样的要求衡量，中国的法制建设显然还有十分繁重的任务，无论从立法还是司法方面来说都是如此。

其次，要结合中国国情、借鉴国外有益经验，深入进行经济政治社会制度（体制）的创新。中外众多学者经过认真研究认为，制度（体制）是决定经济发展速度和质量的主要因素之一，而且是投入产出率最高的内生变量。同时，在众多的社会活动主体之中，唯有国家是制度（体制）的责无旁贷的供给者。尽管许多制度的初始安排是在自觉或不自觉的条件下历史地形成的，但是，人类社会进入社会主义形态以后，无论政治条件还是科学条件都给人们克服现行制度中的弊端，在科学基础上实现经济政治社会制度（体制）的系统创新提供了前所未有的良好环境。特别是，在经过了几十年艰苦探索和改革开放以来向国外的比较学习，中国经济、社会都处于体制转型期，社会对制度（体制）创新的期求非常强烈，并且社会公众对制度（体制）变迁的承受能力已经大为提高。但新制度的供给却明显不足。例如，对于如何合理确定公共经济活动范围、使之与民间经济保持最佳结合、充分发挥国家与市场各自在资源配置方面的优势，如何在坚持共产党领导的前提下按照党政分开的原则进一步改善党的领导，如何强化行政责任制和提高决策民主化、科学化水平，如何强化对人大代表、党政干部这些“人民公仆”公共行为的有效监督，以及如何在横向和纵向上科学地配置公共经济和公共财政的责权等等一系列重大问题，切实防止“政府失败”，都还面临着繁重的改革创新任务。如果真想加快中国振兴的步伐，国家决策层对此就应当有更为强烈的责任感和紧迫感。

3.制定实施正确的政策，保证经济、生态、人口协调可持续发展。正确地制定和有效地执行经济技术社会发展政策，是国家应当提供的最重要的公共物品，或者说是国家的最重要职能之一。因为，政策和策略是国家的生命，决定国家的安危和民族的兴衰。这里所说的政策，既包括经济政治社会发展方面的中长期战略目标、措施和规划，也包括短期的对策。正确的经济政治社会政策必须建立在科学可行的基础上，要具有预见性、连续性、相对稳定性和有效应变性的特点，应当保证经济、政治、社会（包括人口）、生态环境之间相互协调，使整个社会获得可持续发展。一般而言，长期性政策往往要体现到法律、制度（体制）和下述具体的公共物品生产方面，但它又具有独立的意义。如果在制定政策上被动、粗疏、草率，即使在处理具体事务上再认真、仔细、不辞辛苦，也是本末倒置、事倍功半。

4.适时进行宏观调控，保证经济稳定增长。主要是根据社会供求总量对比关系的具体状况，着眼于实现通货稳定、充分就业，相应采取扩张性、紧缩性或中性的财政金融政策措施，平抑经济波幅，力争保持经济运行相对稳定。

按照中国多年来形成的概念，国家通过制定中长期政策，以计划信息、财税杠杆、政策性金融等为手段，从总体上对国民经济的组织结构、产业结构、技术结构和地区结构进行协调，并且采取各种调节手段，促进技术进步、经济结构升级，提高整个国民经济的竞争力和增长后劲，也是国家以积极姿态进行宏观调控的主要任务之一。其机理在于，顺应市场机制调节方向，加速经济结构从失衡到均衡、由失序到有序和整个社会生产力提高的进程。

5.建设重要的基础设施，提供基本的社会服务。防洪、灌溉、道路、桥梁、机场、港口、江河疏浚、城市供排水、街道铺筑、消防系统等基础设施，受益面广，投资巨大，其中私人和企业所不愿为、不能为者，必须由国家出资或资助举办。同时，街道绿化、门牌、路牌、路灯、公园、垃圾清理和文化教育（特别是义务教育）、公共保健（疫病防治）、基础科研等公共服务，都具有不同程度的效益外溢性，因而需要国家出资、资助或组织举办。这其中有许多项目属于混合物品，凡是有可能的都应当尽量采取市场途径提供，或采取民办公助的方式举办，不宜统统由国家包下来。此外，供电、供热、供气、邮政、电信等具有规模成本递减的自然垄断性质，国家也需要采取价格、服务质量等方面规制措施，来保护消费者权益。

6.调节收入分配，保护弱势阶层。随着中国近20余年市场经济的发展和经济体制转型、经济结构调整，加之城乡二元经济结构的存在和农村人口的较快增长，整个社会的基尼系数不断提高，据中国国家统计局2000年第3季度对全国15万户城镇居民进行的抽象调查结果，按1999年8月份户人均收入计算的基尼系数达到0.354；另一说，1994～1999年最高收入者与最低收入者的收入差距以每年3.1%速度扩大，财富以每年1.83%的速度向少数富人集中，目前中国的基尼系数已达0.458，超过了国际公认的警戒线（0.4），进入了分配不公平区间。山老边区尚有近千万人未能脱贫，城市又有上千万人下岗失业。尤其是加入WTO以后，面临更为激烈的国际市场竞争压力，经济结构调整力度将会进一步加大，失业下岗人数还会增加。无论是出于社会主义制度本质要求还是维持社会稳定的需要，国家都必须适当强化调节收入分配的功能，通过税收和转移支付措施，建立健全一整套与现阶段生产力水平相适应的社会保障体系，努力保证由于各种原因而在竞争中处于弱势的人群拥有基本的生存权和发展权，防止财产和收入分配差距的过度悬殊。但也要同时注意避免对由市场配置资源形成的分配差距平抑过度，超越生产力水平将社会保障标准提得过高，以防产生压抑经济动力、降低产品竞争力和造成“养懒汉体制”等损害整体经济效率的严重负效应。

7.维护公有制主体地位，增强其生存竞争能力。公有制是社会主义经济政治制度赖以存在的根基，是广大人民在经济政治社会各方面平等享受广泛民主权利的主要依据。因此，对于社会主义社会而言，维持以国有制为主导的公有制占主体地位，不仅是中国宪法的规定，它本身就是体现公民共同利益的一项重要的公共物品。所以，把维护公有制的主体地位纳入社会主义国家的公共经济范围，应当说是理所当然的。维护公有制主体地位的题中应有之义，就是按照帕累托效率原则管理好公有经济。现在摆在国家面前的任务主要是完成国有经济布局结构的战略性调整，用市场经济条件下通行的办法对公共性企业和竞争性企业实行分类管理，在竞争性企业中广泛建立现代企业制度，切实增强国有企业的竞争力，提高其运行效率。

8.坚持健康的舆论导向，增强社会的心理凝聚力。西方新马克思主义学者米利本德和坎贝尔等人认为，当代资本主义国家在维护资本统治方面的三大基本职能之一，就是旨在维护现存社会秩序的思想文化职能。资产阶级国家通过各种途径不断向公众灌输这样一种意识形态：“对资本有利的就是对大家有利的，任何其他生产方式都不及资本主义生产方式好。”[18]实际上，任何社会无不如此。社会主义中国同样需要充分发挥国家的思想文化职能，加强公共文化设施和公共传媒的建设，用以马列主义、思想、邓小平理论为指导的先进思想文化占领意识形态阵地，有力地维护社会主义经济政治制度；同时，要加强发展性理论研究工作，把总结实践经验与科学地借鉴国外思想理论精华结合起来，把先进科学的思想内容与丰富多彩的表现形式结合起来，不断增强理论的指导性和宣传的社会效果，以促进社会一致的聚合力。

将中国公共经济范围概括为上述八个方面，是否没有考虑国家赶超现代化和应对经济全球化的特殊需要呢？非也。因为这些特殊需要，尽可以通过其中每一项内容的具体运用来实现，而不必单独列举。在每个时期公共经济范围的具体选择顺序上，应当根据各项公共物品的整体效益大小而不是直接效益多寡来决定。在公共资源供给能力较低的情况下，应当优先考虑把法律性、制度性、政策性公共物品提供好，其他公共物品也要根据公益性高低和轻重缓急循序渐进地加以安排，对不属于保障公民最基本生存权和发展权范围的混合性物品则暂时留给民间部门（包括非企业的民办社会中介组织——第三部门）按照市场原则去生产。

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