日本区域经济特色

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摘要：战后，日本为适应经济社会发展的要求，实施了一系列区域经济政策，主要包括地区振兴与开发政策、区域产业布局政策、缩小地区差距政策及促进落后地区发展政策．日本在实施区域经济政策中，中央和地方政府高度重视，进行统一规划协调指导，给予财政金融支持，加强基础设施推动和法律法规保障，形成了具有鲜明特色的日本区域经济政策。

关键词：日本，区域经济政策，特色

一、日本的地区振兴与开发政策

日本的地区振兴与开发计划体系包括部分，即全国性计划、大都市圈计划、地方圈计划、产业振兴计划和特别地区振兴计划全国性计划主要有依据“国土综合开发法”编制的全国、都道府县、地方及特定地区综合开发计划，依据“国土利用计划法”编制的都道府县、市叮村国土利用计划和土地利用基本计划；大都市圈计划包括首都圈整备计划、近郊绿地保全计划、近能和中部圈开发整备计划、环保区域整备计划等；地方圈计划主要有依据各专项法编制的北海道、东北、北陆、中国、四国、九州等地方开发计划；产业振兴计划主要是与“结构转换法”相对应的诸产业振兴计划；特别地区振兴计划如有关灾害防治和煤炭产区、山村、孤岛、过疏地区振兴计划，以及综合休养地建设计划等。

根据地区振兴与开发的有关法律规定，日本的地区振兴与开发活动有相当一部分可以享受高比率的国库补助。如北海道的道路和市叮村的道路、港口等基本事业；奄美群岛、冲绳、琵琶湖开发计划和新东京周边建设计划中的特定事业；促进内地等产业开发的道路建设；法律规定地区的防止公害对策；以防灾为目的的促进集体转移活动；中小学校舍、幼儿园园舍的建筑活动；加强消防设施事业等。地区开发与振兴活动中，政府系统金融机构和其他有关组织，在金融、信息、地区与开发业务等方面发挥着重要作用，主要包括振兴与开发整备公司、日本开发银行、中小企业事业团、产业基础整备基金及NTT无息融资制度等。1974年8月，由工业再布局、产煤地区振兴公团改组成立了地区振兴整备公司，目的是谋求人口与产业由大城市向地方分散，加速各地区的开发与发展，通过开展振兴地方据点城市业务、加强地方城市开发业务、工业再布局业务、促进高技术产业选址建厂业务等，达到促进全国人口和产业的适当布局与提高各地区居民福利的目标。地区振兴整备公司每年用于上述事业的预算相当庞大，且总额不断上升，1978年为1015.6亿日元，1985年为1241.4亿日元，1993年为1760.8亿日元。其中用于地方城市开发的占首位，其次依次为核心工业集中配置地段的建设、高技术城区、促进产业业务设施再布局、产业高技术化设施等项目。

二、日本的区域产业布局政策

在战后日本的经济发展中，赫希曼的不平衡增长理论和W·罗斯托的主导部门序列变化理论对日本经济学界产生了重大影响。因此，日本许多经济学家在吸收上述理论的基础上，主张为迅速实现经济增长和工业现代化，应当选择确立战略性主导产业部门，大力扶植其发展，通过其“前向联系”和“后向联系”效应，推动产业结构高度化，以带动经济发展。

在战后，特别是在高速增长时期，为了追赶欧美先进工业国家，提高国际竞争力，日本大力发展重工业和化学工业。1960年，政府制定了旨在以重化工业的发展带动国民经济全面起飞的《国民收入倍增计划》，提出了建设太平洋工业地带的设想，并在1962年制定的《全国综合开发计划》中明确指出：“工业的正确配置必须逐步向投资效果高的地区集中。”为了吸收重化工业企业在太平洋沿海工业地带内投资设厂，日本政府采取了对这些地区的公共设施优先投资的政策，不惜巨资在这些地区大兴土木、填海造地，建设高速公路和新干线以及大批世界一流的大型港湾和码头，形成了四通八达的交通运输网和交通联络网络，并采取了一系列减免税政策。日本政府为实现集中开发，将行政投资的重点放在“三湾一海”地区。据1968-1972年4个年份的统计，在这些地区行政投资的比重一般占投资总额的65-70%，其中集中在东京等8个都府县，约占全国行政投资总额的40-46%。可以说，政府的支持是战后日本太平洋沿岸的“三湾一海”地区首先而且迅速得到开发的基本条件之一。

70年代的两次“石油危机”促使日本政府采取一系列措施对产业结构进行了调整。为适应新的环境，减少了原材料加工型产业，大力发展加工组装产业。加工组装产业需要的劳动力消耗大，所以工业布局向劳动力资源较充足的地区发展。为了节省能源，产业结构从劳动和资本密集型结构逐渐向技术和知识密集型结构转变。1980年以来，日本更进一步推行“技术立国”政策，积极开拓新能源技术、工业机器人、生物工程等新产业领域，使生产知识密集型的高科技产品成为日本经济的主要支柱。而这类产品的特点是质量高级化、体积小型化、工艺水平高、消耗原材料少、省劳力、净产值高、成本降低、竞争力强。新技术产品的形态多具有“轻薄短小”的特点，不再像原来临海布局的钢铁等大型企业，以靠近巨轮和港湾为最佳选址条件，而是趋向于吃机场周围建立中小型企业。产品和器材用吃机运输，即向，“临空型”方向发展，从而促进了工业分散布局的倾向。当然，这种分散是就全局而言，是在高精尖技术基础上的分散，分散与集中是辩证统一的，集中之中有分散，分散之中有新的集中。在新技术革命过程中，出现了一些新兴的高级技术产业群区，在具体地点的分布上仍具有集中现象。90年代以来，在九州南部的熊本、鹿儿岛、宫崎二县境内相继建立了以生产集成电路为中心的工业地区，九州成了日本的“硅岛”。

三、日本缩小地区差距的政策

地区经济发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象，具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家概不例外，区别只是这种差距的程度、产生的原因、治理时机的掌握和政策措施的着力点有所不同。日本从20世纪60年代开始，把促进地区间的均衡发展、消除经济布局中过密和过疏问题、缩小经济活动的地区差异作为区域经济政策的主要目标，并建立了规范的财政转移支付制度，实施了财政投融资政策及其他相关措施。

财政转移支付是世界众多国家或地区用于缩小地区差距的一项重要政策手段。在市场经济国家中，欠发达地区的落后表现在诸多方面，其中一个重要的特征就是政府财力入不敷出、社会公用设施投入严重不足。财政转移支付作为一种重要的援助手段，对于欠发达地区改善社会公用设施、创造良好的投资环境、缩小其与发达地区的差距具有十分重要的意义。日本的财政转移支付分为国家让与税、国库支出金和国家下拨税3种。其中前两种属于有条件转移支付，国家下拨税属于无条件转移支付。国家让与税，就是从中央征收的几种国税中，按照一定的标准和原则，例如以地方道路税及特别吨位税的全部和石油气税的50%，通过交付地方税和让与地方税分发款特别会计而让与地方政府的一种税款，实质上是国家与地方共享某些税收，涉及的税种主要有地方公路让与税、石油气让与税、汽车重量让与税、飞机燃料让与税等。国库支出金是根据一定目的和条件，为充作地方政府的特定支出，而由国库向地方支出的财政资金，实质上是不要求偿还的国家支出款的总称，包括补助款、负担款、利息补贴款、委托费等。国家下拨税是国家为调整因居民税负担差别而产生的地方财力不均衡并使一些地方财政都能维持适当的行政水准而设立的地方财政调剂制度，实质上是中央政府把某些税种收入的一部分下拨给地方自治团体，按照地方财政财力不足的程度进行分配，主要用于弥补地方财政收入的体制性不足。日本通过实行财政转移支付制度，取得了显著的效果。1989年高收入的东京地区财政能力指数是低收入的四国地区财政能力指数的6.1倍；实行财政转移支付制度后，前者只相当于后者的1.5倍，两者的差距大大缩小。

日本还通过实施财政投融资的措施，充分发挥政府投资性贷款的作用，以达到缩小地区发展差距、促进地区经济均衡发展的目的。日本地方政府的资金主要是直接借自财政投资性贷款的资金，也有通过公营金融公库这一金融机构间接融资的资金。据1991年度地方债计划草案，该年度地方债来源为：政府资金占48.1%，地方公营企业占12.3%,与财政投资性贷款相关的资金达地方债总额的60%以上。此外，发行公团和公库债也是地方政府筹集资金的一条渠道。日本地方政府通过财政投资性贷款与发行公团、公库债所取得的自筹资金，其规模已经占中央政府一般会计预算支出总额的90%左右。为了促进地区经济发展，缩小地区间经济社会发展的差距，日本还建立了地区开发金融制度，以振兴地区的产业，投资、贷款的发放对象只限于特定地区的法人实体。地区开发金融制度的实施主体主要有北海道与东北地区开发公库和针对九州、四国、北陆等不发达地区的日本开发银行——“地方开发局”。

四、日本促进落后地区发展的政策

为解决经济发展中产业向东京“一极集中”所产生的严重区域失衡问题，日本政府在国土综合开发的基础上，加强了地方开发包括一般落后地区开发和特定落后地区开发。从总体上看，日本对落后地区的开发虽有一定的滞后性，不可避免地遇到某些难以解决的问题，但也取得了明显的成效，形成了一套比较完整的政策体系，特别是北海道和冲绳地区开发中的一些成功做法，为日本政府促进落后地区发展积累了有益的经验。

1950年日本政府在中央设立了北海道开发厅，并于同年制定了《北海道开发法》包括开发计划的制定、计划推动的行政组织预算编制程序和优惠政策措施等诸多内容，并视需要每年加以修订。根据《北海道开发法》，日本内阁自1951年以来，先后制定并实施了六次“北海道综合开发计划”，每一期计划都有明确重点和有限目标，第一期计划（1952-1962年）的重点是交通、电力等基础设施建设和资源开发；第二期（1963-1970年）是基础设施和产业振兴；第三期（1971-1977年）是调整产业结构和发展社会福利设施；第四期（1978-1987年）是形成稳定的综合环境；第五期（1988-1997年）是形成综合竞争能力；第六期（1998年以来）是环境资源平衡发展和形成自立能力。

1972年5月15日，美国将琉球群岛的行政权交与日本，日本随即设立冲绳开发厅并制定了《冲绳振兴开发特别措施法》，以拟定冲绳振兴与开发计划。到目前为止，冲绳共实施了三期振兴开发计划，每期10年。其中第三期振兴开发计划（1992-2001年）,大体上延续了前两期计划开发的方向，主要目标是缩小冲绳与日本本土的收入差距：自主发展的基础条件的建设；充分利用冲绳的地理特征，活用其所具有的丰富的亚热带海洋性自然景观及特有的传统文化及历史遗迹，建设成具有国际规模的旅游地区，并借以振兴产业、文化，以求自立发展。

为促进落后地区的开发，日本政府在财政、税收、地方债发行、地方开发基金、开发许可以及公共设施建设等方面，都采取了一些优惠政策措施。日本政府考虑到落后地区基础设施建设的需要，其公共设施建设的特别补助率都比较高，如北海道河川整治、国道及港口建设由中央特别补助达80%以上，冲绳河川、河堤、治山、海岸、港口及机场等建设的国库特别补助率高达90%以上。落后地区开发基本上都有较为充足的经费支持，如为了加快北海道的经济开发，日本政府对北海道开发实施了长期的资金倾斜政策，1951年开发费用仅70亿日元（国家补贴部分），到1998年开发费已达9871亿日元，保持了年均10%左右的增长速度，目前北海道每年所使用的开发补贴费占日本全国国土开发费的10%。另外，1998年以来，为推动各市叮村之间的交流，日本政府还实施了支援地区交流的事业，加快了落后地区之间的基础设施、地域活动和信息交流。

五、日本区域经济政策的主要特色

日本在战后儿十年的发展过程中，结合经济社会发展的实际，通过制定明确的区域经济政策目标，辅之以有效的政策措施手段，并在法律法规、有关规划的规范和指导一下,使区域经济政策在促进日本经济发展、保持地区均衡发展及加快落后地区开发等方面发挥了重要的作用。分析日本区域经济政策的实践，可以发现其区域经济政策具有独特的特点，概括起来就是“政府高度重视、规划协调指导、财政金融支持、基础设施推动和法律法规保障”。

1．政府高度重视，根据经济发展阶段适时调整区域经济政策

日本区域经济政策能取得良好的效果，与政府的高度重视密不可分。日本在制定与组织实施区域经济政策的过程中，成立了国土厅等专门机构，负责对政策做出权威解释，根据有关措施分配经济和社会资源，协调与其它政策的关系。中央和地方各级政府不仅从政府职能上高度重视，并且还根据经济社会发展到不同阶段面临的不同问题，积极调整政策方向，保持区域经济政策执行的连续性、稳定性和针对性。日本区域经济政策目标与其经济发展的不同阶段相适应，具有明显的阶段性。战后1950-1955年是日本的经济复苏期，政府实施了特殊地区综合开发计划，区域经济政策的目标是整治河流、增产粮食和合理利用水资源，从1955年到20世纪60年代初，国家的经济建设重点转向了工业领域，有利于日本工业得到外来资源的太平洋沿岸成为日本经济发展的重点区域，区域经济政策的目标是建设“太平洋环带地区”旧本政府通过实施向重点地区倾斜的非均衡发展战略，促进了日本经济的迅速起飞。1960-1974年，由于太平洋沿岸经济的高速发展，产业集中和大都市膨胀，造成了日本国民空间布局方面的失衡，出现了所谓“过密”与“过疏”问题。为了缓和这一过于不均衡的矛盾，政府先后通过了“工业产地白皮书”及连续三个全国综合开发计划，区域经济政策的目标就是加速建设“过疏”地区，同时对“过密”地区加以限制。从1974年起，日本又陆续制定了第四和第五次全国综合开发计划，区域经济政策的目标仍是致力于消除经济布局的“过密”与“过疏”问题，即大都市圈与地方经济发展差异，注重发展地方经济文化，创造良好的地方居住环境。

2．规划协调指导，发挥对地方和企业的指导作用

日本的区域经济政策在其实施的几十年中，不仅在不同的阶段都有明确的目标，而且制定了详尽的发展规划以保证目标的实现。20世纪60年代起，日本为解决工业布局“过密”、“过疏”的不协调问题，先后制定了五个全国综合开发计划，而且后一个计划主要是针对前一个计划执行过程中出现的问题以及不同的发展阶段产生的问题而制定的，使得区域经济政策具有连贯性和针对性，能够顺利达到预期目标。从儿次编制的全国综合开发计划来看，日本的区域经济政策不仅考虑个别地区的发展问题，而且从全国的角度制定开发战略，不仅研究经济发展战略，而且考虑各地区特别是落后地区的社会基础设施、生活和文化设施的建设，以及自然环境的保护等问题。这种全国性的综合计划规定了全国国土整治与地区发展的总体方向和大政方针，不仅是各级地方编制中长期计划的重要依据和指南，而且是国民了解政府关于区域发展政策或施政方略的一条重要途径，有利于引导地方和企业的投资方向，避免盲目建设。

3．法律制度保障，实现区域经济政策的法律化

日本的区域经济政策在实施过程中，不仅在不同阶段都制定了详细的发展规划来保证目标的实现，而且充分运用立法手段以确保区域经济政策的连续性。日本政府为搞好区域开发，缩小国内地区差异的各项政策都通过法律的形式颁布实施，自1950年颁布《国土综合开发法》以来，有关区域发展的法律法规己经形成体系。例如，为保证实现明确的区域经济政策目标而颁布的国土综合开发法（1950年）、国土利用计划法（1974年）等法律法规；为引导工业向地方转移，振兴地方产业而颁布了新产业城市建设促进法（1962年）、工业整备特别地区整备促进法（1964年）、工业再配置促进（1972年）、高技术工业集聚地区开发促进法（1979年）以及有助于地区产业高度化的特定产业集聚促进法（1988年）等法律法规；为更好地执行财政投融资政策而颁布的日本开发银行法、后进地区公共事业国家负担比例特别法综合整治边远地区公共设施财政特别措施法及税制方面的租税特别措施法等法律法规；为限制大城市圈工业布局而颁布的控制首都圈市区内工厂等新建的法律（1959年）、工厂立地法（1959年）等法律法规；为开发落后地区而颁布的北海道开发法（1950年）、冲绳振兴开发特别措施法（1972年）等法律法规。法律法规的严肃性、规范性和稳定性保证了地区开发特别是落后地区开发的顺利进行。

4．财政金融支持，强化财政金融工具对落后地区的援助

日本中央政府财政占总财政收入的70%，其中大部分拨付给地方政府，在非均衡发展时期，主要是拨给重点开发地区，在均衡发展时期则主要拨给落后地区。对落后地区的支持明显体现在财政补贴上。比如，政府给予北海道的开发项目补贴均高于其他地区，1995年在日常河流改造方面多补贴13%，港口建设多补贴35%，国家高速公路建设多补贴13%，渔港建设多补贴30%，公路及其他基础设施多补贴18%。另外，日本政府还采取减免税收、价格补贴等，促进“过疏”地区的经济发展。根据日本1961年颁布的全民年金和全民保险制度，政府保证每一位日本公民不会因经济水平的地区差异而影响其基本生活，这是日本各地区间居民收入差异较小的一个重要原因。在金融手段方面日本通过政府的金融机构以优惠贷款方式向落后地区提供援助。同时在政府金融体系的10个公库中，设立两个直接服务地于落后地区的开发公库，即“北海道东北开发公库”和“冲绳振兴金融开发公库”。

5．基础设施推动，大力建设和完善交通系统基础设施建设

在西方国家的区域经济政策措施中．片有很重要的地位，各国都积极注重推进地方特别是落后地区的基础设施建设，以实现区域的均衡发展。日本政府在颁布的所有有关地区开发的法律法规中，儿乎都对基础设施的建设做出了专门规定，明确提出对这方面的投资予以资金保障，并在税收和贷款上给予优惠。基础设施投资在日本政府财政支出中占有极高的比重，约40-50%。同时，政府还通过各种法律法规，大力鼓励私人企业和财团法人进行基础设施投资建设，拓宽资金筹措渠道。大力建设和完善交通系统是日本政府缩小地区差异的重要措施。道路建设是开发落后地区的前提条件，日本中央和地方的财政支出很大部分是用于交通系统的建设。地方政府主要负责城市间的干线和支线的道路建设，而中央政府成立的由国家控股的道路公团，则重点承建跨地区干线道路和高速公路。近年来，日本的调整公路不断向偏远的落后地区延伸，加强了这些地区和东京等大城市的经济联系，为推动这些地区的经济发展发挥了巨大的作用。

在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，充分借鉴日本政府在区域经济政策的制定和实施中的成功做法，对于我国完善政府主导型的区域经济政策，促进区域经济协调发展，有着特殊重要的意义。