西部贫困区经济可持续发展
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在人口、资源、环境相互协调、良性循环的基础上实现经济社会的可持续进步是中国西部贫困地区跨世纪发展面临的严峻挑战之一，在中央政府致力实施西部大开发战略的宏观背景下，分析研究贫困地区可持续发展的基本方式和途径，对于促进西部贫困地区的资源开发与转换过程、农业生产条件和生态环境的改善乃至跨世纪稳定脱贫与可持续发展具有重要的意义。
1贫困与可持续发展
从某种意义上说，贫困问题是一个生态环境问题，贫困状况的发生和贫困程度的大小与生态环境状况存在着极为密切的关系，贫困与生态环境退化的恶性循环是造成贫困落后地区经济社会非持续发展的重要原因。美国经济学家迈克尔?P?托达罗（MichealP．To－daro）在《经济发展与第三世界》中曾经提出地域差异理论来解释贫穷国家经济发展缓慢的原因。他指出：“从整体来看，当今第三世界国家所拥有的自然资源要少于目前发达国家开始他们现代增长时所拥有的资源。除了少数几个第三世界国家拥有世界需求日益扩大的大量石油、其它矿产品和原材料资源外，大多数欠发达国家，如几乎占世界人口1／3的亚洲国家，自然资源都很贫乏”。同时，恶劣的气候条件也是直接影响生产条件的一个明显的因素，大多数贫穷国家气候的极度炎热和潮湿会毁坏土质，使许多自然产品迅速地贬值。最重要的一点是，极度的炎热和潮湿不仅使劳动者感到不舒服，而且使他们的健康状况下降，减低他们从事紧张的体力劳动的欲望，从而普遍降低他们的劳动生；产率水平和生产效率。”
国外大量研究表明，最贫困的人口生活在世界上恢复能力最低、环境破坏最严重的地区，由于穷人比富人更加依赖于自然资源，如果他们没有可能得到其他资源的话，他们或许会更快地消耗自然资源。且975年世界银行行长罗伯特?麦克纳马拉（Rehert．McNamara）在向该行董事会所作的一次讲话中指出：“绝对贫困指一种生活条件，它受到文盲、营养不良、疾病、婴儿死亡率和预期寿命的严重限制，而使受害者出生时带来的基因的潜力不能得到发挥。实际上这是一种处于生存边缘的生活”。世界环境委员会1987年对非洲撒哈拉地区的贫困现象进行了极具说服力的论述：“没有比任何一个地区承受着这种贫困一环境退化一进一步贫困的恶性循环的痛苦更悲惨的了”。
世界银行在《贫困与对策》（1992年减缓贫困手册）中对影响贫穷国家资产积累的各种政策进行了分析，它在环境政策中指出：“贫困与环境有密切关系。这种关系是双向的：贫困影响环境，环境也影响贫困。这里有两个问题值得特别注意：低收入与眼光短浅间的明显关系以及贫困与生存风险间的联系。”眼光短浅使人们更快地挖掘环境资源，而不像社会可能愿意的那样利用资源，并且会失去对土地资源进行投资的激励，这种投资需要若干年才会产生报酬，但短视并非穷人的本性与专利；相反，这是市场、政策和体制失败的结果，其中有些是与贫困相联的。环境与贫困恶性循环最直接结果是穷人的健康受到极大的影响，“主要是由于饮用和洗浴受污染的水而得奇生虫和传染病以及由于做饭和取暖燃料造成室内空气污染而导致呼吸道疾病。在城市地区，穷人较少获得清洁水，负担不起清洁燃料和高质量的住房条件，室内空气污染高。这些环境公害对健康和生产力的影响是严重的。它将永久地伴随着贫困。”1994年9月，联合国人口与发展会议报告指出：“随贫困而来的往往是失业、营养不良、文盲、妇女地位低下、易受环境风险、获得社会和保健服务的机会有限，包括生殖保健服务，其中又包括计划生育。所有这些因素造成了高生育率、高发病率、高死亡率，以及低经济生产力。同时，贫困也同人口分布不均、不能持续利用和公平分配土地、水等自然资源以及环境严重退化有密切的关系。联合国人口与发展会议报告表明，贫困的普遍化同人口增长、经济落后、资源匮乏、环境恶化，生活质量下降等形成恶性循环，从而增加了经济社会发展的非可持续性。
贫困是贫困地区最普遍的社会经济特征，贫困的大面积存在及消极影响是贫困地区缺乏可持续发展能力的最基本原因。在贫困地区，可持续发展面临的首要问题就是如何迅速、有效地缓解贫困、并逐步消除贫困。邓小平同志所说的“贫穷不是社会主义”，就是抬物质、经济的贫困和精神、文化的贫困以及因贫困而对生态环境的破坏是不符合社会主义的本质的。我国作为发展中的社会主义国家，实施可持续发展战略，本身就体现了社会主义的本质，这就是说可持续发展是反贫困的，消除贫困是可持续经济发展的重要目标，也是可持续社会发展的基本目标。世界发展中国家的发展历史表明，贫困的存在引起生态环境恶化，而生态环境恶化又导致贫困加剧。因此，可持续发展的核心是发展，只有通过广泛的经济发展才能最终消除贫困。但是，发展经济、增加社会财富还不是消除贫困的充分条件，消除贫困必须在贫困地区人口、资源、环境、经济和社会协调发展的基础上进行，其中以人口的严格控制、生态环境的保护和资源的可持续利用为重要前提。
2西部贫困地区可持续发展的障碍因素
2．1地质地貌复杂，自然灾害频繁
我国西部贫困地区主要分布在高原山区、沙漠荒漠地区、喀斯特环境危急区、黄土高原水土流失严重地区。由于分布广泛又相对集中连片的贫困地区自然、生态、气候、植被、资源等情况千差万别，各区域贫困形成的原因、贫困的运行机制及贫困人口的特征状况各不相同，但其共同的特征是地质地貌复杂、自然灾害频繁发生、生存环境条件极为恶劣。西部地区除青藏高原外，大多分布在我国第二地形的中低山地，一部分在中部丘陵山区，地貌种类多样，恶劣地形较多，如西北黄土高原的沙漠、沙化地貌和黄土粘土荒漠地貌，西南的武陵山区和桂西北山区强烈发育的喀斯特地貌，青藏高原和横断山区的寒冻风化地貌等。同时，西部地区还集中了我国主要的大山、高原、沙漠、戈壁、裸岩。冰川以及永久性积雪地域等，构成了西部地区地质地貌的复杂性和特殊性，西部地区80％以上的贫困县分布在这样一个特殊的自然环境中。
西部地区是我国自然灾害发生率最高的地区，一般常见的有洪、旱、霜、雹、震。病多种自然灾害。解放以后的50年间，西部地区平均每年受灾面积达600多万hm2，约占西部耕地总面积的1／5。近10年中，西部地区平均每年受灾面积达0．077亿hm2，其中旱灾占80％，青海、新疆的草原面积有一半干旱缺水，受灾退化，风沙、冰雹、低温、霜冻等灾害也经常威胁西部的农业生产和牧业生产。
2．2自然生态环境失调
生态环境脆弱是西部贫困地区自然环境的基本特点。生态脆弱、自然灾害频繁、生存环境恶劣既不利于人类居住，又不利于贫困人口赖以解决温饱问题的农业生产，这既是贫困地区贫困落后的重要原因，又是一些贫困人口初步脱贫以后，又大面积返贫的根源。此外，我国贫困地区大多地处生态敏感地带，即介于两种或两种以上具有明显差异生态环境的过渡带和交错带。其最典型的特征是对环境因子变动的敏感性强，因其环境或景观的变化则会导致土地生产力的明显下降乃至丧失。中国社会科学院农村发展研究所的一项研究报告表明，据《中国21世纪议程》提供的资料，我国的荒漠化很严重，已占到国土面积的8％。其中风沙和水土流失引起的荒漠化各占一半，全国约有1．7亿人口受到荒漠化的危害和威胁，约有2100万hm2农田遭受荒漠化的严重影响，全国水土流失面积达179万km2，每年流失土壤达50亿t，另外，大面积的草场由于荒漠化造成牧草严重退化，载畜量下降，而这些生态环境严重失调地区主要就位于西部地区。从现实状况来看，几乎所有的西部贫困县都面临着生态恶化的严重局面，其中不少贫困县又位于生态影响波及面很大的区域，如在长江上游的水土流失敏感区就有135个县是贫困县，占全国贫困县总数的22．8％。
2．3土地沙漠化趋势加剧
生态环境破坏、自然灾害频繁、水土流失严重直接导致土地按漠化趋势加剧。据统计，西部11省（市）。自治区沙漠面积为128万km2，其中沙漠化土地12万km2，其中因滥垦、过牧、强度樵采、工矿交通破坏造成的占85％，而这些沙化土地主要集中在西部的干旱区。由于不适当的开垦和超载滥牧，西部地区草原沙化、碱化、退化的趋势日益明显，新疆草场面积由解放初的0．507亿hm2减到1996年的0．36亿hm2，并且西部许多地区草场单位面积产草量下降、毒草杂草增长、草场退化，生态平衡遭到破坏。建国50年来，西部地区草原亩均干草生产量已下降40％，有0．13亿hm草地已转变成沙漠或戈壁，还有0．13亿hm2草地正在受风沙危害，碱化草场面积亦超过0．07亿hm2。建国以来西部草原区的牲畜头数增加2倍，优良草原又遭到大量开垦破坏，加上草原建设跟不上去，造成草原的退化、碱化、沙化面积日益扩大。强度樵采、过度耕种以及超载放牧形成的沙漠化、荒漠化正在不断地动摇和摧毁贫困地区人民生存与发展的基础。
2.4人口超载且素质低下
人口增长过快和人口素质的普遍低下是西部贫困地区资源开发、经济社会可持续发展的基本障碍。解放以后，随着人民生活状况的相应改善，医疗卫生事业的发展，人口死亡率大为下降，人口增长明显加快，有的省、自治区每年以3％的速度递增，在过去的两次生育高峰期间，西部大部分省区的生育峰值都很高，且持续时间较长，有的省、自治区在解放后的50年中，生育高峰持续长达20年之久。据联合国教科文组织1997年对人烟稀少的西藏自治区估算，西藏人口超载100万，占西藏总人口的49．30％，又据中科院1997年在《中国土地资源生产潜力及其人口承载力》的研究，云南、贵州、西藏、甘肃、青海均为土地承载超载区，四川、新疆、陕西汽复为土地承载力临界区。宁夏回族自治区1985年人口密度为每平方公里61．3人，而到1996年则增至每平方公里100．6人，即使在干旱半干旱的宁南山区，人口密度也达每平方公里76人，其中特困地区固原地区人口密度为110人，是联合国按漠化会议确定的干旱半干旱地区临界值7～20人的几倍。
受特殊的自然环境、社会环境和历史发展的影响，西部贫困地区人口发展的突出区域特征，除了人口增长过快、人口超载以外，就是人口的文化素质低下。1997年，全国15岁以上社会成员的文盲率为16．36％，西部贫困面较大的贵州为25．88％、云南为25．22％、青海为43．62％，宁夏为25．83％，西藏为54．08％，均大大高于全国的平均水平。1998年贵州482万贫困人口中，只有27％的人具有小学文化程度，有l／3以上的青年和中年文盲，在女性人口中文盲比例高达80％，瑶族的女性文盲率超过90％。由于教育、科学、文化、卫生事业的落后，西部贫困地区人口素质的提高面临沉重压力，这与西部贫困地区人口数量的迅速增长以及二者的逆向发展构成西部贫困地区经济社会可持续发展的突出障碍。
3西部贫困地区可持续发展战略措施
在人口持续增长和追求经济快速增长的态势下，资源、环境所承受的压力越来越大，紧紧抓住西部大开发给贫困地区发展带来的历史机遇，致力寻求西部贫困地区资源开发与经济社会可持续发展的基本方式与途径已刻不容缓。
针对西部贫困地区的自然、经济和社会发展状况，实施西部贫困地区可持续发展的战略措施主要包括以下几个方面：
3．1扶贫制度创新
在扶贫开发进入全面攻坚的历史阶段中，扶贫制度创新的根本目的就是要建立能够保持贫困地区经济可持性的经济法律制度，不仅仅是指物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括扶贫组织体系、贫困人口自身的生产、精神生产和生态生产等领坡的体制及其运行机制的变革，做到贫困地区物质再生产、精神再生产、贫困人口自身再生产和生态再生产的相互适应与相互协调，促进物质资本、人力资本、生态资本相互增殖，最终使贫困地区跨世纪的稳定脱贫与经济社会可持续发展踏入健康有序的发展道路之中。扶持贫困人口是政府责无旁贷的重要职责，政府的扶贫职责必须具有制度保证，有专门的组织机构和专门的经费，而且有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用。对于贫困地区政府来说，解决贫困人口的温饱问题是一切工作的中心环节，这与经济发达地区政府的行为取向有很大的差别，社会部门和国内外机构的扶贫行为也应该在制度和法律的约束下进行。在西部农村反贫困战略的实施中，致力探索贫困地区扶贫领导组织体系的创新、扶贫资金管理体制的调整与改革，小额信贷计划、社会服务计划和教育科技培训计划的配套实施方式的基本目的就是力图改变80年代到90年代中期救济式扶贫和单一经济开发扶贫给贫困地区可持续发展带来的消极影响，真正将扶贫从政府、部门和社会纵向的、行政性的扶贫方式转变为由政府、部门、社会和贫困地区政府及广大贫困人口共同参与的、可持续发展的反贫行为。
3．2严格控制人口增长，提高人力资本投资水平
西部贫困地区的可持续发展必须实行严格的计划生育办法，促进人口控制与扶贫攻坚协调发展，将计划生育、人口控制目标的实现作为资金，技术、物资等方面扶贫的重要条件。采取坚决措施控制有生理缺陷、弱智低能和身体障碍严重的人口再生产。大力完善以社会保险制度为核心的社会经济、社会福利、公共医疗卫生和优抚安置制度，积极探索脱贫保险制度，并在扶贫攻坚中把完善社会保险体系作为降低生育水平的新机制。
针对西部贫困地区文盲半文盲人口多、教育结构不合理、职业技术教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投资，在通过宏观调控、完善中央各部委及社会各界的“教育扶贫工程”、“智力支边”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“光彩事业”等教育发展计划的基础上，建立以财政为主体的“西部贫困地区教育发展基金”，实施阶段性的贫困地区扫盲计划和其它教育援助计划，集中资助、扶持、协调西部贫困地区的教育发展。西部各省、自治区地方政府也必须制定相应的教育发展计划并对贫困地区的区域发展政策作出调整，改变将脱贫速度和贫困规模减少作为贫困地区基层干部扶贫政绩衡量指标的作法，而把教育发展，适龄儿童的入学率、升学率和巩固率以及成年劳动力的受教育水平等作为考核贫困地区官员政绩的重要考核指标，从而真正把贫困地区的区域发展方向调整到以人力资本投资为主的发展道路上，把扶贫开发转移到依靠科技进步提高农民素质的轨道上来。
3．3科学、有序地推进退耕还林试点工程
有计划、有步骤地实施退耕还林试点工程，是西部大开发中西部贫困地区可持续发展最基本的战略任务，在退耕还林试点工程中，西部贫困地区要坚持一切从实际出发，按客观规律办事，量力而行，有所为、有所不为，切实解放思想、转变观念、彻底扭转依靠退耕还林工程解决地区发展问题，毕其功于一役的思想观念，将“等、跟、学”等被动执行。行政依附观念转为主动思考、灵活调整、大胆创新观念、将“等、靠、要”观念转为奋发拼搏，自力更生、广开门路、敢为天下先的观念，将在稳定中求发展的观念转为以发展促稳定的观念。力求把退耕还林（草）试点工程同长江、黄河上游天然林保护工程、生态建设工程有机结合起来，同调整优化贫困地区农村产业结构结合起来，发展特色经济结合起来，与农村剩余劳动力转变和小城镇建设结合起来，与发展旅游业、第三产业结合起来，与发展科技推广服务体系结合起来，与提高广大农牧民科技文化水平结合起来，真正把退耕还林（草）试点工程纳入整个区域的经济社会发展之中。
退耕还林（草）计划指标不能机械套用、简单分解，为退耕而退耕、为还林而还林，退耕还林要采取因地制宜、宜林则林、宜草则草、相互协调的方针。生态条件好，农业产业高、基础设施完善、经济效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失严重的陡坡薄地，应以营造生态林为主，不能强行发展经济林，适宜发展经济林的坡耕地，要采取林下种苗和生物埂（篱）护坡等控制水土流失的措施，适合发展牧草的坡耕，要选择多年生的优质牧草，在高海拔地区和退化严重的草场要广泛推行封山绿化、退牧封草、休养生息等措施。切实研究解决退耕还林（草）试点工程实施过程中的若干问题，如退耕还林（草）试点工程中水利设施建设的配套问题、种苗基地建设的配套问题、草原牧区建设配套问题、资金使用与管理问题等等。切实解决试点工程运作经费问题，还林管护问题，解决粮食调运过程中的分类结算问题，银行贷款利息问题，零售损耗问题，运粮车过路（桥）问题、仓库容量问题以及退耕还林（草）以后农牧民的教育培训问题，民族宗教问题、社会稳定问题等等。拿出具体的、具有长远意义的解决办法。
3．4强化社会服务，改善社会环境
强化社会服务的基本内容是根据贫困地区人口区域性分布特征，以绝对贫困人口为扶持对象，通过社会服务计划实施区域性物质援助，向绝对贫困人口提供粮食，衣物等最基本的生活必须品，以及人畜饮水、卫生设施、健康服务和基本住房，以迅速缓解贫困，相应促进贫困地区社会发展结构的优化。特别是增加贫困人口在医疗卫生、营养保健方面的投资，以提高贫困人口的健康和营养水平。相应地提高他们的可教育性和生产率，这既能赋予贫困人口脱离贫困所需要的资产，又能赋予他们免受身体之苦的直接福利收益，这种投资能达到效率与公平的高度统一。同时，强调绝对贫困人口直接参与社会服务计划如基本农田建设、基础设施建设，为其提供更多的经济机会。并辅之一系列区域性政策措施保证贫困人口在参与经济机会中实现收入增加，并不断激发贫困人口产生新的需要和追求，从而逐步形成一种能够使贫困人口发展自身潜能的发展模式，通过一系列的人力资本投资计划改善贫困地区的人力资源开发基础，有效提高扶贫投资效益及贫困人口自力更生的程度，为其稳定脱贫奠定基础。另一方面，以政府为主体向贫困人口提供良好的政策指导、信息服务、技术服务和组织管理等项目服务，以全方位改善实施贫困地区可持续发展战略的经济社会环境条件。其实施主要内容是：制订明确的社会服务计划并通过宏观政策诱导促进社会资源向贫困地区社会服务项目流动，将社会援助的重点放在改善贫困地区人口基本住房、食物、人畜饮水、卫生条件、疾病防治上来。增加对贫困地区基本卫生基础设施的经费补助，提供专项经费用于培训贫困乡村医务人员，建立和完善县、乡、村三级卫生服务网络，援助贫困地区恢复农村合作医疗保险制度，同时制订阶段性的基本卫生服务为主体的公共卫生计划如在地方病流行区和多发区实施地方病防治计划，在干旱半干旱地区解决人畜饮水问题，在少数民族贫困地区实施生活环境改造工程以及广泛的妇女保健计划和儿童营养计划等等，并逐步建立和完善以社会保险制度为核心的社会救济、社会福利、公共医疗卫生和优抚安置制度。
另一方面，围绕扶贫制度创新，贫困地区政府必须按照《国家八七扶贫攻坚计划》的要求，制订各种稳定而有吸引力的政策，创造良好的政策坏境，切实转换职能，使政府的社会经济管理职能与直接生产者职能逐步分离，逐步减少通过财政资金直接进行生产性建设投资，而将资金重点投放在教育、科技、文化、卫生事业上，以及社会救济、社会保险等福利事业上，努力改变贫困地区交通运输、邮电通讯等基础设施的落后状况，形成良好的社会环境。
此外，贫困地区社会环境的改善还必须加强社会控制调节机制。一般说来，贫困地区社会调节机制以自治为主要形式，但是，在贫困地区社会成员自治能力和民主意识的自然程度还不高的现实条件下，国家政府的调节和控制尤为重要。经济体制改革，使传统的行政性调节和控制机制发生了变化，控制机关与社会成员间的垂直型领导与被领导关系相对松散，政府职能也逐步由通过指令性计划控制转向通过经济手段。法律手段和行政手段进行间接控制，这样使原有的调节和控制职能日益弱化，同时新的适应贫困地区经济开发、社会发展的调节、控制机制还未形成，或很不完善，又产生一些新的社会问题，如人口增长失控，劳动力素质下降，妇女地位下降，以及宗法关系加强、封建迷信盛行、陈规陋习蔓延、犯罪率上升等。因此，加强社会调节控制机制的建立是贫困地区社会环境改善的重要内容。
3．1扶贫制度创新
在扶贫开发进入全面攻坚的历史阶段中，扶贫制度创新的根本目的就是要建立能够保持贫困地区经济可持性的经济法律制度，不仅仅是指物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括扶贫组织体系、贫困人口自身的生产、精神生产和生态生产等领坡的体制及其运行机制的变革，做到贫困地区物质再生产、精神再生产、贫困人口自身再生产和生态再生产的相互适应与相互协调，促进物质资本、人力资本、生态资本相互增殖，最终使贫困地区跨世纪的稳定脱贫与经济社会可持续发展踏入健康有序的发展道路之中。扶持贫困人口是政府责无旁贷的重要职责，政府的扶贫职责必须具有制度保证，有专门的组织机构和专门的经费，而且有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用。对于贫困地区政府来说，解决贫困人口的温饱问题是一切工作的中心环节，这与经济发达地区政府的行为取向有很大的差别，社会部门和国内外机构的扶贫行为也应该在制度和法律的约束下进行。在西部农村反贫困战略的实施中，致力探索贫困地区扶贫领导组织体系的创新、扶贫资金管理体制的调整与改革，小额信贷计划、社会服务计划和教育科技培训计划的配套实施方式的基本目的就是力图改变80年代到90年代中期救济式扶贫和单一经济开发扶贫给贫困地区可持续发展带来的消极影响，真正将扶贫从政府、部门和社会纵向的、行政性的扶贫方式转变为由政府、部门、社会和贫困地区政府及广大贫困人口共同参与的、可持续发展的反贫行为。
3．2严格控制人口增长，提高人力资本投资水平
西部贫困地区的可持续发展必须实行严格的计划生育办法，促进人口控制与扶贫攻坚协调发展，将计划生育、人口控制目标的实现作为资金，技术、物资等方面扶贫的重要条件。采取坚决措施控制有生理缺陷、弱智低能和身体障碍严重的人口再生产。大力完善以社会保险制度为核心的社会经济、社会福利、公共医疗卫生和优抚安置制度，积极探索脱贫保险制度，并在扶贫攻坚中把完善社会保险体系作为降低生育水平的新机制。
针对西部贫困地区文盲半文盲人口多、教育结构不合理、职业技术教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投资，在通过宏观调控、完善中央各部委及社会各界的“教育扶贫工程”、“智力支边”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“光彩事业”等教育发展计划的基础上，建立以财政为主体的“西部贫困地区教育发展基金”，实施阶段性的贫困地区扫盲计划和其它教育援助计划，集中资助、扶持、协调西部贫困地区的教育发展。西部各省、自治区地方政府也必须制定相应的教育发展计划并对贫困地区的区域发展政策作出调整，改变将脱贫速度和贫困规模减少作为贫困地区基层干部扶贫政绩衡量指标的作法，而把教育发展，适龄儿童的入学率、升学率和巩固率以及成年劳动力的受教育水平等作为考核贫困地区官员政绩的重要考核指标，从而真正把贫困地区的区域发展方向调整到以人力资本投资为主的发展道路上，把扶贫开发转移到依靠科技进步提高农民素质的轨道上来。
3．3科学、有序地推进退耕还林试点工程
有计划、有步骤地实施退耕还林试点工程，是西部大开发中西部贫困地区可持续发展最基本的战略任务，在退耕还林试点工程中，西部贫困地区要坚持一切从实际出发，按客观规律办事，量力而行，有所为、有所不为，切实解放思想、转变观念、彻底扭转依靠退耕还林工程解决地区发展问题，毕其功于一役的思想观念，将“等、跟、学”等被动执行。行政依附观念转为主动思考、灵活调整、大胆创新观念、将“等、靠、要”观念转为奋发拼搏，自力更生、广开门路、敢为天下先的观念，将在稳定中求发展的观念转为以发展促稳定的观念。力求把退耕还林（草）试点工程同长江、黄河上游天然林保护工程、生态建设工程有机结合起来，同调整优化贫困地区农村产业结构结合起来，发展特色经济结合起来，与农村剩余劳动力转变和小城镇建设结合起来，与发展旅游业、第三产业结合起来，与发展科技推广服务体系结合起来，与提高广大农牧民科技文化水平结合起来，真正把退耕还林（草）试点工程纳入整个区域的经济社会发展之中。
退耕还林（草）计划指标不能机械套用、简单分解，为退耕而退耕、为还林而还林，退耕还林要采取因地制宜、宜林则林、宜草则草、相互协调的方针。生态条件好，农业产业高、基础设施完善、经济效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失严重的陡坡薄地，应以营造生态林为主，不能强行发展经济林，适宜发展经济林的坡耕地，要采取林下种苗和生物埂（篱）护坡等控制水土流失的措施，适合发展牧草的坡耕，要选择多年生的优质牧草，在高海拔地区和退化严重的草场要广泛推行封山绿化、退牧封草、休养生息等措施。切实研究解决退耕还林（草）试点工程实施过程中的若干问题，如退耕还林（草）试点工程中水利设施建设的配套问题、种苗基地建设的配套问题、草原牧区建设配套问题、资金使用与管理问题等等。切实解决试点工程运作经费问题，还林管护问题，解决粮食调运过程中的分类结算问题，银行贷款利息问题，零售损耗问题，运粮车过路（桥）问题、仓库容量问题以及退耕还林（草）以后农牧民的教育培训问题，民族宗教问题、社会稳定问题等等。拿出具体的、具有长远意义的解决办法。
3．4强化社会服务，改善社会环境
强化社会服务的基本内容是根据贫困地区人口区域性分布特征，以绝对贫困人口为扶持对象，通过社会服务计划实施区域性物质援助，向绝对贫困人口提供粮食，衣物等最基本的生活必须品，以及人畜饮水、卫生设施、健康服务和基本住房，以迅速缓解贫困，相应促进贫困地区社会发展结构的优化。特别是增加贫困人口在医疗卫生、营养保健方面的投资，以提高贫困人口的健康和营养水平。相应地提高他们的可教育性和生产率，这既能赋予贫困人口脱离贫困所需要的资产，又能赋予他们免受身体之苦的直接福利收益，这种投资能达到效率与公平的高度统一。同时，强调绝对贫困人口直接参与社会服务计划如基本农田建设、基础设施建设，为其提供更多的经济机会。并辅之一系列区域性政策措施保证贫困人口在参与经济机会中实现收入增加，并不断激发贫困人口产生新的需要和追求，从而逐步形成一种能够使贫困人口发展自身潜能的发展模式，通过一系列的人力资本投资计划改善贫困地区的人力资源开发基础，有效提高扶贫投资效益及贫困人口自力更生的程度，为其稳定脱贫奠定基础。另一方面，以政府为主体向贫困人口提供良好的政策指导、信息服务、技术服务和组织管理等项目服务，以全方位改善实施贫困地区可持续发展战略的经济社会环境条件。其实施主要内容是：制订明确的社会服务计划并通过宏观政策诱导促进社会资源向贫困地区社会服务项目流动，将社会援助的重点放在改善贫困地区人口基本住房、食物、人畜饮水、卫生条件、疾病防治上来。增加对贫困地区基本卫生基础设施的经费补助，提供专项经费用于培训贫困乡村医务人员，建立和完善县、乡、村三级卫生服务网络，援助贫困地区恢复农村合作医疗保险制度，同时制订阶段性的基本卫生服务为主体的公共卫生计划如在地方病流行区和多发区实施地方病防治计划，在干旱半干旱地区解决人畜饮水问题，在少数民族贫困地区实施生活环境改造工程以及广泛的妇女保健计划和儿童营养计划等等，并逐步建立和完善以社会保险制度为核心的社会救济、社会福利、公共医疗卫生和优抚安置制度。
另一方面，围绕扶贫制度创新，贫困地区政府必须按照《国家八七扶贫攻坚计划》的要求，制订各种稳定而有吸引力的政策，创造良好的政策坏境，切实转换职能，使政府的社会经济管理职能与直接生产者职能逐步分离，逐步减少通过财政资金直接进行生产性建设投资，而将资金重点投放在教育、科技、文化、卫生事业上，以及社会救济、社会保险等福利事业上，努力改变贫困地区交通运输、邮电通讯等基础设施的落后状况，形成良好的社会环境。
此外，贫困地区社会环境的改善还必须加强社会控制调节机制。一般说来，贫困地区社会调节机制以自治为主要形式，但是，在贫困地区社会成员自治能力和民主意识的自然程度还不高的现实条件下，国家政府的调节和控制尤为重要。经济体制改革，使传统的行政性调节和控制机制发生了变化，控制机关与社会成员间的垂直型领导与被领导关系相对松散，政府职能也逐步由通过指令性计划控制转向通过经济手段。法律手段和行政手段进行间接控制，这样使原有的调节和控制职能日益弱化，同时新的适应贫困地区经济开发、社会发展的调节、控制机制还未形成，或很不完善，又产生一些新的社会问题，如人口增长失控，劳动力素质下降，妇女地位下降，以及宗法关系加强、封建迷信盛行、陈规陋习蔓延、犯罪率上升等。因此，加强社会调节控制机制的建立是贫困地区社会环境改善的重要内容。
3．1扶贫制度创新
在扶贫开发进入全面攻坚的历史阶段中，扶贫制度创新的根本目的就是要建立能够保持贫困地区经济可持性的经济法律制度，不仅仅是指物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括扶贫组织体系、贫困人口自身的生产、精神生产和生态生产等领坡的体制及其运行机制的变革，做到贫困地区物质再生产、精神再生产、贫困人口自身再生产和生态再生产的相互适应与相互协调，促进物质资本、人力资本、生态资本相互增殖，最终使贫困地区跨世纪的稳定脱贫与经济社会可持续发展踏入健康有序的发展道路之中。扶持贫困人口是政府责无旁贷的重要职责，政府的扶贫职责必须具有制度保证，有专门的组织机构和专门的经费，而且有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用。对于贫困地区政府来说，解决贫困人口的温饱问题是一切工作的中心环节，这与经济发达地区政府的行为取向有很大的差别，社会部门和国内外机构的扶贫行为也应该在制度和法律的约束下进行。在西部农村反贫困战略的实施中，致力探索贫困地区扶贫领导组织体系的创新、扶贫资金管理体制的调整与改革，小额信贷计划、社会服务计划和教育科技培训计划的配套实施方式的基本目的就是力图改变80年代到90年代中期救济式扶贫和单一经济开发扶贫给贫困地区可持续发展带来的消极影响，真正将扶贫从政府、部门和社会纵向的、行政性的扶贫方式转变为由政府、部门、社会和贫困地区政府及广大贫困人口共同参与的、可持续发展的反贫行为。
3．2严格控制人口增长，提高人力资本投资水平
西部贫困地区的可持续发展必须实行严格的计划生育办法，促进人口控制与扶贫攻坚协调发展，将计划生育、人口控制目标的实现作为资金，技术、物资等方面扶贫的重要条件。采取坚决措施控制有生理缺陷、弱智低能和身体障碍严重的人口再生产。大力完善以社会保险制度为核心的社会经济、社会福利、公共医疗卫生和优抚安置制度，积极探索脱贫保险制度，并在扶贫攻坚中把完善社会保险体系作为降低生育水平的新机制。
针对西部贫困地区文盲半文盲人口多、教育结构不合理、职业技术教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投资，在通过宏观调控、完善中央各部委及社会各界的“教育扶贫工程”、“智力支边”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“光彩事业”等教育发展计划的基础上，建立以财政为主体的“西部贫困地区教育发展基金”，实施阶段性的贫困地区扫盲计划和其它教育援助计划，集中资助、扶持、协调西部贫困地区的教育发展。西部各省、自治区地方政府也必须制定相应的教育发展计划并对贫困地区的区域发展政策作出调整，改变将脱贫速度和贫困规模减少作为贫困地区基层干部扶贫政绩衡量指标的作法，而把教育发展，适龄儿童的入学率、升学率和巩固率以及成年劳动力的受教育水平等作为考核贫困地区官员政绩的重要考核指标，从而真正把贫困地区的区域发展方向调整到以人力资本投资为主的发展道路上，把扶贫开发转移到依靠科技进步提高农民素质的轨道上来。
3．3科学、有序地推进退耕还林试点工程
有计划、有步骤地实施退耕还林试点工程，是西部大开发中西部贫困地区可持续发展最基本的战略任务，在退耕还林试点工程中，西部贫困地区要坚持一切从实际出发，按客观规律办事，量力而行，有所为、有所不为，切实解放思想、转变观念、彻底扭转依靠退耕还林工程解决地区发展问题，毕其功于一役的思想观念，将“等、跟、学”等被动执行。行政依附观念转为主动思考、灵活调整、大胆创新观念、将“等、靠、要”观念转为奋发拼搏，自力更生、广开门路、敢为天下先的观念，将在稳定中求发展的观念转为以发展促稳定的观念。力求把退耕还林（草）试点工程同长江、黄河上游天然林保护工程、生态建设工程有机结合起来，同调整优化贫困地区农村产业结构结合起来，发展特色经济结合起来，与农村剩余劳动力转变和小城镇建设结合起来，与发展旅游业、第三产业结合起来，与发展科技推广服务体系结合起来，与提高广大农牧民科技文化水平结合起来，真正把退耕还林（草）试点工程纳入整个区域的经济社会发展之中。
退耕还林（草）计划指标不能机械套用、简单分解，为退耕而退耕、为还林而还林，退耕还林要采取因地制宜、宜林则林、宜草则草、相互协调的方针。生态条件好，农业产业高、基础设施完善、经济效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失严重的陡坡薄地，应以营造生态林为主，不能强行发展经济林，适宜发展经济林的坡耕地，要采取林下种苗和生物埂（篱）护坡等控制水土流失的措施，适合发展牧草的坡耕，要选择多年生的优质牧草，在高海拔地区和退化严重的草场要广泛推行封山绿化、退牧封草、休养生息等措施。切实研究解决退耕还林（草）试点工程实施过程中的若干问题，如退耕还林（草）试点工程中水利设施建设的配套问题、种苗基地建设的配套问题、草原牧区建设配套问题、资金使用与管理问题等等。切实解决试点工程运作经费问题，还林管护问题，解决粮食调运过程中的分类结算问题，银行贷款利息问题，零售损耗问题，运粮车过路（桥）问题、仓库容量问题以及退耕还林（草）以后农牧民的教育培训问题，民族宗教问题、社会稳定问题等等。拿出具体的、具有长远意义的解决办法。
3．4强化社会服务，改善社会环境
强化社会服务的基本内容是根据贫困地区人口区域性分布特征，以绝对贫困人口为扶持对象，通过社会服务计划实施区域性物质援助，向绝对贫困人口提供粮食，衣物等最基本的生活必须品，以及人畜饮水、卫生设施、健康服务和基本住房，以迅速缓解贫困，相应促进贫困地区社会发展结构的优化。特别是增加贫困人口在医疗卫生、营养保健方面的投资，以提高贫困人口的健康和营养水平。相应地提高他们的可教育性和生产率，这既能赋予贫困人口脱离贫困所需要的资产，又能赋予他们免受身体之苦的直接福利收益，这种投资能达到效率与公平的高度统一。同时，强调绝对贫困人口直接参与社会服务计划如基本农田建设、基础设施建设，为其提供更多的经济机会。并辅之一系列区域性政策措施保证贫困人口在参与经济机会中实现收入增加，并不断激发贫困人口产生新的需要和追求，从而逐步形成一种能够使贫困人口发展自身潜能的发展模式，通过一系列的人力资本投资计划改善贫困地区的人力资源开发基础，有效提高扶贫投资效益及贫困人口自力更生的程度，为其稳定脱贫奠定基础。另一方面，以政府为主体向贫困人口提供良好的政策指导、信息服务、技术服务和组织管理等项目服务，以全方位改善实施贫困地区可持续发展战略的经济社会环境条件。其实施主要内容是：制订明确的社会服务计划并通过宏观政策诱导促进社会资源向贫困地区社会服务项目流动，将社会援助的重点放在改善贫困地区人口基本住房、食物、人畜饮水、卫生条件、疾病防治上来。增加对贫困地区基本卫生基础设施的经费补助，提供专项经费用于培训贫困乡村医务人员，建立和完善县、乡、村三级卫生服务网络，援助贫困地区恢复农村合作医疗保险制度，同时制订阶段性的基本卫生服务为主体的公共卫生计划如在地方病流行区和多发区实施地方病防治计划，在干旱半干旱地区解决人畜饮水问题，在少数民族贫困地区实施生活环境改造工程以及广泛的妇女保健计划和儿童营养计划等等，并逐步建立和完善以社会保险制度为核心的社会救济、社会福利、公共医疗卫生和优抚安置制度。
另一方面，围绕扶贫制度创新，贫困地区政府必须按照《国家八七扶贫攻坚计划》的要求，制订各种稳定而有吸引力的政策，创造良好的政策坏境，切实转换职能，使政府的社会经济管理职能与直接生产者职能逐步分离，逐步减少通过财政资金直接进行生产性建设投资，而将资金重点投放在教育、科技、文化、卫生事业上，以及社会救济、社会保险等福利事业上，努力改变贫困地区交通运输、邮电通讯等基础设施的落后状况，形成良好的社会环境。
此外，贫困地区社会环境的改善还必须加强社会控制调节机制。一般说来，贫困地区社会调节机制以自治为主要形式，但是，在贫困地区社会成员自治能力和民主意识的自然程度还不高的现实条件下，国家政府的调节和控制尤为重要。经济体制改革，使传统的行政性调节和控制机制发生了变化，控制机关与社会成员间的垂直型领导与被领导关系相对松散，政府职能也逐步由通过指令性计划控制转向通过经济手段。法律手段和行政手段进行间接控制，这样使原有的调节和控制职能日益弱化，同时新的适应贫困地区经济开发、社会发展的调节、控制机制还未形成，或很不完善，又产生一些新的社会问题，如人口增长失控，劳动力素质下降，妇女地位下降，以及宗法关系加强、封建迷信盛行、陈规陋习蔓延、犯罪率上升等。因此，加强社会调节控制机制的建立是贫困地区社会环境改善的重要内容。
