审计腐败制度经济学

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摘要：随着我国市场经济体制建立和健全，政府职能的转变以及法制建设的不断完善，我国现行的政府审计体制的弊端日益显现。由于政府审计体制制度不完善以及监督制约机制不够健全，缺乏完善的激励与约束机制，导致了审计腐败现象产生。在现阶段，要从根本上消除审计腐败，必须结合我国政府审计的发展趋势，完善我国的政府审计体制制度，强化政府审计的监督机制，建立健全政府审计的激励和约束机制。

关键词：审计腐败；制度经济学；寻租

一、问题的提出

我国的政府审计制度始建于1983年，国务院设立审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。我国的政府审计属于行政模式，其在维护财经秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展等方面发挥了积极的作用。随着我国社会主义市场经济体制的确立和民主政治建设进程的不断加快，我国国家审计机关的工作重点就会逐渐转移到同级政府的财政预算的执行上来。此时，政府审计的主要任务是评价政府受托责任的履行情况并实现对政府权力的有效制衡，以客观评价政府业绩并防止腐败，最大限度地保护人民利益。特别是近年来，国家审计署的“审计风暴”审计出一大批严重的违规违纪使用资金的问题，所揭露的数额之大、涉及范围之广令人震惊。通过对审计出的违规违纪问题的查处，有效地打击了腐败现象，促进了政府行政效率的改善提高，保证我国经济和社会的快速、健康发展。但在实际审计工作中也存在一些审计腐败现象，审计监督腐败，审计监督乏力。国家审计署也曾下发过严肃审计纪律的文件，规定了若干个“严禁”，目的是遏制审计中发生的腐败，但效果很不明显。

二、审计腐败的经济学分析

腐败是一种病态经济现象，只会造成对经济秩序的震荡与破坏。政府审计腐败的危害性更加巨大，审计部门本来是审计别人违规违法的，是遏制腐败的重要屏障，但现在我们不少的审计部门已经成了违规违法的“急先锋”，腐败的“保护伞”。

（一）从制度经济学角度对审计腐败问题进行分析

1．制度经济学中制度的含义。制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和道德行为准则，它旨在约束追求福利或效用最大化的个人行为。制度提供了人类相互影响的框架，确立了竞争与合作的准则。制度经济学认为，人是有理性的，人总是在给定的约束条件下追求自身利益最大化，为减少交易活动中的不确定性，降低交易费用，必须对人的行为用制度加以约束。

2．我国现行政府审计体制的不完善。从制度经济学角度看，某一时期制度安排决定了人们的行为。所谓政府审计体制，就是国家根据政治、经济发展的需要，通过法律法规等程序，将国家审计机关中各层次、各部门之间的关系予以制度化的表现形式。我国的政府审计制度始建于1983年，在建立政府审计制度的初期，采取国家审计机关隶属于政府部门的行政模式，这与我国当时的政治经济环境是相适应的。国家审计机关要作为政府的一个组成部门隶属于政府，并负责监督政府各项政策和措施的贯彻执行情况，较少涉足于对政府行政权力的制衡。然而，随着我国市场经济体制的确立，政府职能的转变和法制的完善，我国国家审计机关的工作重点就会逐渐转移到同级政府的财政预算的执行上来，评价政府受托责任的履行情况并实现对政府权力的有效制衡。在我国政府审计环境发生巨大变化的情况下，我国这种审计署隶属于国务院，地方审计机关隶属于地方各级人民政府的行政模式，其弊端已日益突出，制约了政府审计职能的发挥。同时，由于政府审计机关的领导权掌握在政府主要负责人手中，政府的主要负责人的政治素质与品德成了影响审计工作的重要因素。这种制度上的安排就为审计腐败的产生提供了可以滋生的“土壤”，因此，必须通过对审计体制的合理安排，来从根本上杜绝审计腐败的发生。

3．政府审计的监督制约机制不够健全。腐败和权力总是相伴而随，因为腐败是由权力产生的，而失去监督的权力最容易产生腐败。审计机关要正确行使好审计监督权，真正发挥审计监督的重要作用，就必须以制度建设和落实为重点构建对审计权力行使的制约和监督机制。制度经济学认为有意识制定的、立法通过的规则，以及由政治过程决定的制度的整个架构，都必须以内在制度为基础。规范政府审计行为的内在制度一般都必须要有一定程度的自律机制。国家审计署以及地方审计机关制定了许多关于加强审计人员廉政建设的文件，明确要求审计人员要自律，遵守职业道德的要求，坚决杜绝审计腐败。但在实践中，仍有个别审计人员抵制不住诱惑，出现审计腐败现象。因此，在政府审计的执行中提高审计人员的道德修养、诚信意识，建立执行内在制度自律机制迫在眉睫。其次，制度经济学认为，制度真的是有效的，任何人的行为若违反了这种制度而占了便宜，便会受到更大惩罚，从而得不偿失。但是，从我国政府审计的情况看，由于有效追究相关违法者、违法主体的法律责任不明确、力度不够；权力制衡外部力量软化，约束机制悬空，使得权力失去有效的监督制约，从而导致权力泛化、滥用，使某些审计人员与被审计单位或被审计人合谋，导致审计腐败现象的产生，不能真正发挥政府审计的作用。因此，当前急需建立健全政府审计的外在监督机制，加大对审计腐败的惩处力度。

（二）从权利寻租的角度分析审计腐败

政府审计处于独立的监督地位，拥有强制性的审计监督权力不可避免地存在寻租的可能性。面对巨大利益诱惑的市场经济框架下的利益驱动，现有的制度还不足以消除寻租的获利行为。现行政府审计以揭示和披露被审计单位或被审计人员违法违规行为为主要目的，而被审计单位或被审计人员要么是强势权力部门，拥有某一方面的绝对权力；要么是生产经营部门拥有公共经济资源。审计所揭示的问题对于被审计单位或被审计人员来说有着巨大的冲击力，在实践中被审计单位或被审计人员会千方百计地予以化解。对于处在审计主体地位的审计人员来说，依靠个人品质和政治素养在与利益或人身威胁中去量度得与失，理性选择的最好结果是妥协。寻租削弱了国家审计监督威慑作用的杠杆效应，寻租获利不再简单地表现为眼前小利益的安全性，更主要的是放弃审计原则可获得一个长期利益交互的朋友。由于审计过程中的外部压力以及利益的诱惑，某些审计人员开始了由被动和消极寻租演变为主动和积极的寻租，从而助长了审计权力寻租的持续性，使审计腐败得以滋生和存在。

三、针对审计腐败应采取的措施

（一）完善我国现行审计体制，从制度层面上提高政府审计的独立性和权威性，堵塞制度上的漏洞，防止审计腐败现象的产生

我国现行审计体制暴露出越来越多的弊端，必须对现行的审计体制进行完善。但一个国家的审计体制的设置，不能割断与本国政治经济发展以及文化环境的联系，而是要根据本国情况，吸收借鉴不同体制的成功经验，走出一条适合本国审计发展的道路。一个完善的审计体制应当在保持独立性的前提下，既注重与管理体制协调，又保证审计结果传导机制与政府权力运行机制协调。鉴于此，完善我国的审计体制，不能简单地一改了之，而应根据实际情况采取相关措施。

1．完善现行法律法规。根据我国经济发展的现实情况对审计法规和其他相关法规中存在的不完善和不配套的问题进行补充和修改，赋予审计宪法意义上的法律权限。在执行审计工作时，每个审计事项都严格按照审计法律程序进行，减少审计的随意性，增强审计的前瞻性和有效性。

2．从政府权力运行机制和财政管理体制入手处理好独立性与协调性的关系。独立性是审计的灵魂，但独立性只是相对的。对独立程度的要求，取决于维护审计公正的要求与维持审计传导机制的正常运转，是一种公正与效率的均衡。对我国国家审计来讲，独立性主要是包括组织、人员、工作和经费四个方面。在组织方面，在现行体制下，通过建立与党、政、人大的联系机制，来减少来自于隶属部门的干预，保持其独立性；在人员方面，为适应审计职能，国家审计可以在职务序列的基础上建立技术职称序列，并应注意随着审计重点和审计的发展，合理配置人员结构，建立一种审计人员的强制培训、交流和责任承担机制；在工作方面，除保持独立性外，根据权力运行机制或业务流程，在工作程序、结果的传递以及结果的利用等方面，保证其审计结果的质量和应用；在经费方面，在部门预算、零基预算的体制下，保证审计经费的需要。

（二）强化政府审计的监督机制

建立完善的审计结果公告制度，增强审计工作的透明度，让审计结果公开成为“常态”，成为审计机关必须履行的义务。只有这样才能增强信息的可信度，充分发挥审计监督的作用。对审计结果公告中出现的问题，实行后续追踪审计，坚持不整改不通过，不完善制度建设不放过的原则，对审计处理结果的整改情况进行监督，形成审计—公开—整改—制度补救的审计整改模式。同时，要将责任法制化，使腐败行为者承担“高风险”，获取“低回报”，不给审计双方博弈的机会。

（三）建立健全政府审计的激励和约束机制，用制度激励去约束和遏制权力寻租行为

建立健全政府审计的激励和约束机制，对审计事业的发展具有深远的促进作用，审计人员的公务执法行为需要必要的制度约束，也更需要激励制度的鼓舞前进，制度是公平、公正、规范有序执法行为的恒久保障，也是市场关系活动行为的最基本规则。如果寻租行为的发生将会付出成本与代价的时候，寻租也会自动销声匿迹。

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