国内能源安全

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摘要：能源是一个国家军事安全和经济发展的重要战略资源。能源安全不仅是涉及国家安全、国家利益和对外战略等多层面的国家战略问题，更是一个关乎国际能源供求和能源地缘政治的国际战略问题。随着能源安全问题日益成为世界各国普遍关注的焦点，能源安全战略作为国家经济安全战略的核心，已成为世界各国国家安全战略的一个重要组成部分。新世纪我国经济的可持续发展面临着能源安全的严峻挑战，本文将从全球能源安全角度来分析我国的能源安全问题，强调我国能源安全问题的国际视野，就我国当前能源安全面临的挑战就如何构建、实施我国能源安全战略提出相关对策。

本文分为五部分，第一部分，前言和绪论，分析了解决我国能源安全问题的现实意义，并对能源安全的相关概念进行了介绍。

第二部分，第一章国际关系格局中的全球能源安全形势，通过经济全球化与能源安全全球化的特征对当前国际能源安全形势做了分析。

第三部分，第二章国际格局中我国能源安全面临的挑战。分别从我国经济，政治，和可持续发展的角度对我国当前能源安全面临的挑战进行了分析。

第四部分，第三章全球化态势下我国能源安全的战略思考。对我国实施能源安全战略的前提和理念进行了介绍，分析了我国当前能源安全战略的内涵。

第五部分，第四章我国贯彻能源安全战略的具体措施。就如何实施我国能源安全战略提出了相关建议。

关键词：能源安全战略挑战对策

前言

2005年5月30日，国发（2005）14号文件和国办发（2005）28号文件相继出台。14号文件指出，成立国家能源领导小组，是为了进一步加强对能源战略规划和重大政策、能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等前瞻性、综合性、战略性工作的领导。国家能源领导小组的主要任务是：研究国家能源发展战略和规划；研究能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等重大政策，向国务院提出建议。据了解，国家能源领导小组由国务院总理任组长，国务院副总理黄菊、曾培炎任副组长。

国办发（2005）28号文件即“国务院办公厅关于印发国家能源领导小组办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知”，明确提出，领导小组办公室是国家能源领导小组的办事机构，国家发改委是国务院负责能源工业管理的职能部门，领导小组办公室负责组织研究国家能源发展中的重大问题。

2005年6月2日，国务院总理、国家能源领导小组组长主持召开国家能源领导小组第一次会议。会议认为，必须把能源工作摆到更加突出的战略位置，会议并对近期工作做出了具体部署。

2005年6月30日起，国家主席先后访问俄罗斯和哈萨克斯坦，并与俄、哈两国分别签署能源合作的协议，俄罗斯今年向中国供应原油1000万吨，明年增加到1500万吨；中哈石油管道年底落成后，未来哈萨克每年向中国供油1000万吨。

至于不久前中共中央政治局集体学习讨论能源问题，总书记发表讲话，将节能作为基本国策之一，则更折射出中国能源紧缺危机下，中国高层的一些最新思路。

因此不难看出，能源安全问题对于中国经济发展和社会进步，具有紧迫现实意义和重要战略意义。

绪论

长期以来，人们在征服自然，改造自然的过程中，各种能源被广泛的利用，给人类的物质文明和精神文明带来了巨大进步。像煤、石油、天然气以及水能等资源，人类已经利用多年，这类能源叫做常规能源。随着人类的日益深入认识自然，人类又开始利用像核能、太阳能、潮汐能、地热能等新能源。要对我国的能源安全战略进行研究，就必须对能源的构成进行分析。

（一）能源的构成

能源主要可以分为一次能源和二次能源。所谓一次能源是指直接取自自然界没有经过加工转换的各种能量和资源，它包括：原煤、原油、天然气、油页岩、核能、太阳能、水力、风力、波浪能、潮汐能、地热、生物质能和海洋温差能等等。

一次能源可以进一步分为再生能源和非再生能源两大类。再生能源包括太阳能、水力、风力、生物质能、波浪能、潮汐能、海洋温差能等等。它们在自然界可以循环再生。而非再生能源包括：的煤、原油、天然气、油页岩、核能等，它们是不能再生的，用掉一点，便少一点。

而由一次能源经过加工转换以后得到的能源产品，称为二次能源，例如：电力、蒸汽、煤气、汽油、柴油、重油、液化石油气、酒精、沼气、氢气和焦炭等等。

人类已经利用煤、石油、天然气等传统能源多年，但新能源的开发和利用还很不充分，有些能源也只是刚刚被认识和开发，所以，现在人类可利用的能源还只是以常规能源为主。但是，供人类利用的常规能源中的物质资源在地球上储量有限，总有用完之日，而像水能、风能等能提供能量的物质运动形式的能源，由于分布不均匀，而可供开发利用的资源有限，不能满足日益增长的能源消耗，所以，长期下去会出现“能源危机”。

（二）能源安全

所谓能源安全是指一个国家以可以承受的代价获得经济与社会发展所需的足够的能源供应。这个定义包含了两个动态因素:一是“可以承受的代价”。为了获得能源供应，国家需要付出一定的代价，既包括经济方面的支出，也包括政治妥协和军事援助等，但只要一个国家认为“可以承受”，即视为安全。二是“发展所需”，指的是允许一个国家的能源需求量有增减，但只要能满足发展所需，即视为安全。能源安全是一个国家可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取能源的能力。能源安全概念由两个部分组成:一是能源供应的稳定性(经济安全性)，指满足国家生存与发展正常需求的能源供应保障的稳定程度，包括三个方面:保证供应，指在任何情况下，对于国民经济发展和人民生活所需要的各类能源都能够保证供应；随机应变，指对于影响能源有效供应的各种突发事件，如战争、自然灾害等，能够有效防御，并能够在一定时期内满足国民经济发展的需要；可持续利用，从长远的角度来看，能源安全不仅要保证当前经济发展的需要，还要满足未来经济社会发展的需要，即要保证能源供应的数量、质量的可持续利用。二是能源使用的安全性(生态环境安全性)，指能源的消费及利用不应对人类生存环境构成任何威胁，与环境充分和谐。

（三）影响能源安全的因素

第一，能源因素。能源因素是影响能源安全的最直接，最重要的因素之一。一般来说，一个国家自身的能源越丰富，对经济发展的保障就越有力，其能源供应的安全系数就越高。如果不考虑其他因素，本国能源受外界不安全因素影响的可能性越小，就相对越安全。但并不是说一个国家的能源资源不足其能源安全问题就越严重。例如，日本经历了第一次能源危机的打击之后，通过建立庞大的战略石油储备系统和其他一系列风险防范机制，其能源供应的风险就得到了控制。不过，日本有很强的忧患意识，一个关键的因素就在于日本的资源相对贫乏的缘故。

第二，政治因素。政治因素对能源安全的影响主要表现在以下两个方面:一是能源进口国与出口国之间政治关系恶化而直接影响能源进口国的能源安全。如第一次石油危机就是阿拉伯国家与西方资本主义国家政治关系紧张所致；二是由于能源生产国国内的政治因素影响其能源的供应能力从而间接影响能源进口国之间的安全，如第二次能源危机就是伊朗国内政治和宗教的因素造成的。

第三，运输因素。能源供应链的安全与控制资源、建立储备同等重要，供应链的安全是能源安全的前提和保障。供应链的安全同样体现在两个方面:一是国际能源运输线，谁对运输线的控制力强，谁的能源供应安全风险就相对小；二是国内的运输能力问题，国内的能源流动顺畅，其能源供应就相对安全。对一个国家的能源安全而言，第一种因素影响更大一些。

第四，经济因素。经济因素对能源安全的影响是一种间接因素。对能源进口国而言，最主要的影响就是经济能否支持进口能源所需要的外汇，经济因素还涉及价格变动问题。对进口国来说，主要是价格上涨对进口能力和进出口平衡的影响。在和平时期，价格的剧烈波动是能源安全的最主要问题之一。

第五，军事因素。军事因素对能源安全的作用是多方面的。对运输方面来说，拥有强大、反应快速的海上军事力量，能源海上运输线就会受到很好的保护。尤其是体现在对马六甲海峡、苏伊士运河等关键能源运输线的控制能力上。军事因素对能源安全的影响还表现在对主要能源生产地的军事干预能力上。海湾战争就是美国等西方列强利用其强大的军事力量，避免石油供应受制与伊拉克，从而有效的保障了美国及其盟国的能源安全。

第六，可持续发展因素及其他因素。能源安全重视资源的开发效率，强调资源的可持续利用。能源可持续利用的实质是要努力做到经济发展与能源利用的协调，最终使经济发展与人口、资源、环境达到整体的协调。可持续发展的因素还应该考虑技术进步和能源替代方面的影响。对中国而言，如果洁净能源技术有重大突破，中国的能源安全形势将有很大改观。

一、国际关系格局中的全球能源安全形势

（一）经济全球化与能源全球化

经济全球化趋势所表现出来的特点在能源领域得到比较充分的反映，并在深层次上影响能源的全球配置。

第一，全球化特征扩展到能源领域。冷战结束后，生产跨国化、贸易自由化、区域经济集团化的全球化特征也扩展到能源领域，能源企业越来越国际化，加快了能源工业的全球化进程。能源安全影响的范围日益扩大，使发展中国家和发达国家一样，都面临严峻的能源安全问题。许多跨国能源企业建立了遍及全球的生产与销售网络，形成了自己的能源帝国。跨国能源公司人员、机构及活动的国际交叉，形成了全球市场与经营网络，推动能源经济全球化、一体化。此外，国际大能源公司纷纷投入巨资，建设电子商务网站，掀起电子商务热潮，也推动了能源业的全球化。同时，一些大的能源企业纷纷调整战略，进行了大规模的企业兼并、联合和重组，形成优势互补、强强联合的巨型能源公司。

第二，国际资本正以前所未有的速度向能源领域转移。英国石油公司收购阿莫科公司开始，仅一年多的时间，国际石油跨国公司就形成了埃克森—美孚、壳牌、英国阿莫科三大超级石油垄断集团和道达尔—埃尔夫这个稍小一点的垄断集团。埃克森和美孚两家石油公司合并后，其市场价值高达近3千亿美元。近年，阿莫科公司又以10亿元收购了中国石油国际配股20％的股份，开始进军中国石油市场。这种企业兼并说明，国际资本正在迅速向石油领域聚集和集中，其结果是导致国际石油垄断资本势力的加强。随着经济全球化进程的加快，国际石油垄断资本势力的加强，世界政治、经济、军事和外交斗争中的石油因素越来越明显。

第三，形成能源的全球化趋势。由于存在资源与消费的分离、资本与需求的分离、科技与开发的分离，世界能源市场是以资源开发的上下游分割以及投资的单向性为特征的。然而，经济的全球化进程改变了世界能源市场的旧有特征，使世界能源市场呈现出全球化的发展趋势。在20世纪80年代以前，能源输出国缺乏能源开发的资本和技术，能源的勘探、深加工等技术要求较高的领域都由发达国家的能源财团控制，而且能源输出国对本国能源的开发也强烈依赖西方财团的资本投入。第一、第二次石油危机以后，以欧佩克为主体的能源输出国不仅掌握了对能源定价权，而且拥有巨额的石油美元，它们以此为基础，积极对外投资经营，拓展下游市场。科威特、沙特阿拉伯、阿联酋等资金雄厚国家是石油输出国中迈向海外的排头兵，其投资范围涵盖了欧美发达国家、亚太新兴工业国家以及中亚能源开发。

第四，全球经济增长影响能源发展。随着经济全球化的进程发展，各国经济和世界经济越来越发展，全球经济不断增长。经济增长在为能源所推动的同时，反过来又成为能源发展的条件或基础。也就是说，经济增长在产生能源需求的同时，又为满足这种需求提供了手段。经济全球化条件下经济增长对能源发展的影响具体体现以下三个方面，一是经济增长为能源发展提供市场。同其它商品生产一样，能源生产同样也受市场需求的制约。从历史上看，能源不论是总量增加，还是品种扩大或质量提高，都是在经济增长所引起的需求拉动下实现的。毫无疑问，若没有经济增长为其提供市场，能源是不可能发展到现在的水平的。二是科技进步以及生产的发展为能源的开发利用提供了认识手段和物质手段。能源的开发是对自然物质的利用，这要求首先对自然物质有一个科学的认识。历史表明，对自然物质的认识程度直接关系到对其利用的程度。科技进步是建立对自然物质正确认识的基础，也是提高开发者、利用者素质和能力的前提条件。另外，能源资源被开发出来，并加以利用，还必须具备一定的物质手段。这种物质手段只能由物质资料的生产提供。因此，技术进步及生产发展的状况制约着能源开发利用的规模和水平。三是经济增长为能源开发提供财力、物力保证。从近代煤炭大规模开发开始，能源工业就成为投资大、建设周期长的产业部门之一。因此，经济增长所提供的财力物力状况制约着能源开发利用的程度和水平。矿物能源、水电、核能莫不如此。例如北海油田自然气候恶劣，海底地形复杂多变，开发的投入和风险都远大于一般油田，如果不是位于缺油而经济技术实力雄厚的西欧，肯定不会形成现今繁荣的开发景象。

（二）地缘政治冲突与能源安全风险多发

经济全球化的趋势还在深层次上加剧了全球能源两个矛盾的发展。第一个矛盾是全球能源的有限性和以民族国家为主体对能源的争夺，第二个矛盾是能源产品的提供国与享用国之间的矛盾。从理论上讲，经过各国共同协商，达成对能源分享的协议所获得的全球福利，肯定要大于经过冲突、对抗乃至战争形成的能源分享所获得的全球福利。但是，遗憾的是，并未随着全球经济一体化，出现权威、公正、可操作的分享能源的机制(WTO等国际经济组织在这方面只起到局部的、不无疑问的作用)，能源安全往往伴随着地缘政治冲突同时发生。

第一，能源是国际政治竞争的焦点。回顾国际政治发展历程，可以说，能源一直是国家和国际组织展开竞争的焦点，是国家特别是大国国际政治战略目标体系的重要组成部分。二战中，日本不惜与美国为敌，出兵东南亚，目标就在于夺取缅甸和东印度群岛的石油。希特勒在占领波兰后明确指出:“如果我不能夺取迈可普或格罗兹尼的石油，我就应该结束这场战争。夺取石油资源是纳粹德国侵略罗马尼亚、苏联的重要战略目标之一。二战后的冷战时代，美苏两国围绕着能源展开了激烈的争夺。在两大军事集团对立的情况下，能源安全的重要性不次于军事安全，甚至可以说能源安全是军事安全的前提条件。布热津斯基曾强调:“拥有世界己查明石油储量56%的波斯湾国家将继续是西方的重大战略利益之所在”，“任何外部势力想控制波斯湾的企图，都被视为是对美国重大利益的攻击。”冷战结束后，军事因素在国家安全中地位相对下降，经济因素则相对上升。能源作为经济发展的重要物质基础，能源安全仍然是国家安全的重要组成部分，而且涉及能源的国际问题变得更加敏感，围绕能源展开的斗争更加激烈。冷战后的第一次具有世界影响的危机和战争—海湾危机和海湾战争完全因石油而发。萨达姆入侵科威特的借口之一是科威特偷采了伊拉克的石油，而其主要目的是攫取科威特丰富的石油资源。美国向伊拉克开战，绝不仅仅出于打击侵略者，维护世界和平的道义，正象美国前总统尼克松所说:“既不是为了民主，也不是为了自由，而是为了石油。”

第二，能源是国际政治竞争的重要手段。首先，能源是产油国与发展中国家改变国际政治经济秩序的有力工具。第一次石油危机以后，以石油为主体的能源问题受到世界各国特别是发展中国家的高度重视，它们想借此改变旧的国际政治经济秩序。以产油国为代表的发展中国家和以美国为中心的发达国家围绕着石油问题展开了激烈的斗争。一方面，以美国为首的石油消费国积极筹备组织石油消费国集团，美国还鼓动召开石油生产国和消费国共同参加的国际会议。另一方面，一些发展中国家受到产油国在第一次石油危机中取得的胜利的鼓舞，准备对旧的国际政治经济秩序发起挑战，在这种情况下，在阿尔及利亚的倡议下，1974年4月9日，联合国召开了以原料和发展为中心议题的联合国大会第6次特别会议，这次会议的一大成果是通过了由七十七国集团起草的《建立新的国际经济秩序宣言》、《建立新的国际经济秩序行动纲领》。产油国以石油为武器对发达国家斗争的胜利，部分地打破了发达国家制定国际政治经济秩序的局面，坚定了发展中国家改变旧的国际政治经济秩序的信心和决心。其次，能源是一些国家和国际组织对特定国家实施制裁的有效方法。在国际政治斗争中，对敌对国常常采取限制其能源输入或输出的制裁方法。在二战期间，为反击日本对东南亚的侵略，美、英、荷等国宣布对日本实行石油禁运。联合国一也常常把石油当作政治武器，对违反国际法的国家实行石油禁运，如为反对南非的种族歧视政策，联合国对南非实行了长期的石油禁运；伊拉克入侵科威特后，联合国迅速宣布对伊拉克实行石油禁运，完全禁止伊拉克的石油输出。联合国对伊拉克的石油禁运是联合国反对伊拉克的侵略并予以制裁的政治手段，而在伊拉克接受联合国有关决议撤出科威特后，仍坚持对伊拉克的石油禁运，石油禁运就己成为一些大国达到自己的政治目的的外交手段。

（三）合作协调获得能源安全已经成为国际共识

伴随着经济全球化的趋势加快，特别是伴随着全球范围内能源消费国和生产国之间相互依赖进程的发展，国际能源安全的另一种属性，即相互性、共生性与合作性也日益显现出来。能源消费国和生产国认识到它们之间存在着共同的利益。这种利益关系表明，合作对于各方来说都是互利的。因此，过去各国解决能源问题时往往采取排它性的作法，现今则趋向对话和合作。

第一，能源结构的调整促进了各国能源合作。随着科技的发展，在世界能源结构中，天然气地位正在上升，各种替代能源出现，削弱了石油在世界能源结构的地位。对于石油输出国来说，石油作为政治武器的可能性下降。天然气是一种更为清洁的能源，与石油和煤相比，天然气所排放的矿物污染物较少，且天然气的蕴藏量比石油丰富，成为世界各国寻找替代石油的首要能源形式。欧洲地区天然气需求量每年将增加3%，预计到2020年，天然气在该地区的能源消费结构比例将上升至26%——28%。东亚的日本和韩国的国家能源政策也强调要增加天然气的进口比例。据美国石油工程师协会专家的预测，到2020年，天然气在全球能源消费结构中，将上升至45%-50%。

第二，石油生产国组织欧佩克对世界石油市场的控制力有所减弱。20世纪70年代，欧佩克占据国际石油市场份额的80%。由于石油对现代工业社会具有重要的战略意义，欧佩克不仅可以单独左右国际石油市场，而且还能影响世界政治经济形势。如今，欧佩克仍是世界石油工业最有竞争力的生产者，但其对世界石油市场的控制力受到削弱，主要原因有:①欧佩克与西方消费国存在着相互依存的关系。西方消费国依赖欧佩克的石油，欧佩克成员国大多是单一的石油经济，国家的发展严重依赖石油出口收入，这是限制欧佩克发挥石油威力的最根本原因；②20世纪70年代两次石油危机后，西方国家努力促使能源来源多元化，鼓励主要石油公司投资非欧佩克产油国。后者由于技术进步和增加投资，产量从1976年的600万桶/日增加到1995年的2600万桶/日，生产成本则从21美元/桶下降到9.4美元/桶。非欧佩克产油国的崛起分割了欧佩克的市场份额。目前，欧佩克在国际石油市场的占有率已减少至40%，几乎不可能单独控制世界市场；③随着全球自由贸易体系的发展，欧佩克的成员国越来越多地融入世界经济。这些国家更加重视本国利益，在制定油价和产量政策上意见分歧，履约率存在不确定性。欧佩克成员国内部的矛盾逐渐地削弱了该组织在世界能源政策中的作用。

中东国家显然已经“考虑到世界变化的‘速度’以及全球化的自由化所带来的挑战和机遇”，在1999年9月28日闭幕的欧佩克首脑会议上，11个成员国首脑在他们共同签署的《加拉加斯声明》中强调要寻求与消费国之间的对话。

第三，国际能源协调机制为生产国和消费国提供了对话的场所，有利于协调彼此的利益。国际能源协调机制的形式多样，有国家间的组织，如欧佩克和国际能源机构；也有重要的国际会议，如西方八国首脑会议和世界石油大会等；还有与世界能源贸易和生产投资领域相关的规则，如WTO相关的规定和《国际能源宪章》等等。

总之，在经济全球化的背景下，国家仍是国际能源安全的基本行为体，其它行为体如国际组织和跨国公司的作用在上升。权力规定利益的强权法则仍体现在国际能源秩序中，但同时各国的经济相互依存的趋势更加明显，无论是能源消费国还是生产国，都无法完全依靠自己的力量来解决本国的能源安全问题，寻求彼此之间的对话和合作，已成为趋势。

二、国际格局中我国能源安全面临的挑战

中国是世界第三大的煤藏国、最大的煤炭消费国。原煤探明储量占中国能源总储量的52.6%，煤炭是中国的主要消费能源，也是中国经济发展的主要动力支撑，目前约占一次能源构成的67%以上，远高于国际24.37%的平均水平。中国的石油探明储量240亿桶，只占世界石油总储量的2.3%。天然气储量占世界总量的1.20%。在中国已探明的能源总储量中，石油资源仅占3.03%，天然气仅占0.96%.20世纪90年代末迄今，石油在中国能源消费中的比率大约在23%-24%之间。中国的天然气勘探和开发利用均相对落后，目前天然气在中国一次能源消费结构中所占比例为2.5%，远低于24%的世界平均水平和8.8%的亚洲平均水平。中国的天然气工业尚处于初期成型阶段，天然气市场严重分割，其消费主要集中于天然气源地，目前正在兴建的连接塔里木盆地与上海的“西气东输工程”是中国准备大幅度利用天然气的标志性工程。在中国能源资源结构中，煤炭占据了主导地位（52.6%），但其在能源消费中的地位更为突出（66%——68%）。另外，中国油气资源储量和消费量均比较低，对比世界能源消费的潮流和新兴工业化国家的发展之路，石油、天然气的大幅度进口不可避免。

中国是世界最大的煤炭生产国和消费国、第二大能源生产国和消费国、第三大石油消费国、第二大石油进口国，能源安全对于中国的意义十分重大。而能源安全不是单纯的能源问题，也不是单纯的经济问题，而是涉及对外战略、国家安全、战略经济利益以及外交手段等多层次的战略问题。我国能源安全面临的挑战主要表现在以下几个方面。

（一）发展性挑战：能源对外依存度不断增加

中国经济的发展受能源供给和需求变化的制约。但在不同时期，能源制约中国经济发展的方面是不同的。中国改革开放以来，能源安全形势，发生了两大转变。1980——1990年的十年间，中国经济发展的能源因素体现为能源消费不足，中国能源生产总量高于能源消费总量，出口量远远大于进口量，这十年中我国的能源形势基本是安全的。但从1990年起，中国国内生产总值在保持7%以上的增长的同时，中国能源消费总量开始接近生产总量，能源进口量大幅上升。到1992年能源生产总量只略低于国内能源消费需求总量，2000年能源生产与消费总量缺口迅速拉大，能源进口已从1990年的1310万吨扩大到2003年的18100万吨,出口从5875万吨扩大到9000万吨，进出口分别增长1282%和53.6%。但就总的发展趋势来看，改革开放以来，随着中国经济的持续增长，国内能源消耗迅速加大，而与此同时，国内能源的生产和供应增速却相对缓慢，致使国内能源供需缺口日益增大。仅以石油为例，我国的石油消费量已从2004年初的2.66亿吨增加到2005年初的3.08亿吨，增长15.8%。而我国的原油产量却从2004年初的1.69亿吨增加到2005年初的1.74亿吨，仅增长2.9%，供需缺口达1.34亿吨。另据专家预计，到2010年，中国石油年消费量将达到3.4亿吨，产量为1.95亿吨，供需缺口将达1.45亿吨。到2020年，中国石油年消费将达4.84亿吨，而产量仅为1.85亿吨，缺口将达2.99亿吨。这说明，中国能源总消费已大于总供给，能源需求对外依存度迅速增大。中国能源安全形势已亮起红灯。

根据国家发展和改革委员会能源局的统计，2004年我国对外依存度达到48.5%。国际能源机构预测，到2010年，我国将每天进口石油400万桶（年进口量约为2亿吨），2020年将进口800万桶/日（年进口约为4亿吨），2030年将进口980万桶/日（年进口量为5亿吨）。届时，我国的进口依存度将分别上升到61%、76.9%和82%。中国地质科学院报告估算，到2020年我国将进口石油5亿吨左右，进口依存度将达到70%左右。

表2-1中国天然气中长期供需平衡与对外依存状况

年份国内需求量（亿吨）国内产量（亿吨）供需缺口（亿吨）对外依存度%

20103.41.951.4561

20204.841.852.9976.9

20305.61.633.9782

资料来源：周凤起、周大地主编：《中国长期能源战略》，中国计划出版社，1999年3月版

随着中国未来能源对外依赖程度不断上升，中国国内能源市场与国际能源市场的联系必将日益密切，国际能源市场的变化，特别是国际油价的波动，可能对中国能源安全产生重大和深远的影响。油价上涨将直接导致外汇支出增加，进而降低经济增长率。油价上涨还将拉动物价上涨。因此，一旦国际石油市场发生波动，必将直接影响我国经济运行、人民生活和国家安全。源于能源的经济风险将成为我国经济安全的最大风险之一。

（二）经济性挑战：围绕能源引发的种种博弈

第一，中日能源博弈角力不断。石油被缺油的中国和日本视为经济命脉，双方在世界范围内抢油动作不断，针对地理上最靠近的西伯利亚和东海蕴藏，更是志在必得。一场为能源安全而展开的石油大博弈已经展开，并且角力不断。早在1994年，俄罗斯就主动提出，中俄合建一条由俄罗斯安加尔斯克至中国大庆的输油管线（安大线），把西伯利亚蕴藏的丰富石油销往中国，但当时还不算缺油的中国却因资金问题对这项提议兴趣不大，没有及时与俄罗斯签订有关协议。几年后中国打算认真考虑这项提议时，同样需要石油的日本却“横插一杠”，趁中国犹豫之际，以重金诱使俄罗斯放弃“安大线”。中日为争夺俄罗斯石油开始了一场漫长的角力。在不久前主席访俄期间，中国最大的能源企业“中石油”和“中石化”与俄罗斯石油公司签署了长期合作和建立合资企业的议定书；中国国家电网公司也与俄罗斯统一电力系统股份公司签订了长期合作协议。中俄能源全面合作的基本框架已经建立，使中国在与日本争夺俄罗斯石油的搏弈中处于更有利的地位。

第二，东海油气之争日趋升级。中日在俄罗斯石油管道上的争夺尚未平息，两国又开始为东海油气田打起口水战。在今年5月中日就春晓油气田开发的谈判无果而终后，日本宣称将在本月批准日本石油公司在东海开采油气。中日东海油气之争有升级之势。去年5月下旬，日本发现中国已经着手在东海建造春晓油气田的开采设施。春晓油气田的位置距离日本所认定的中日东海经济区的“中间线”只有5公里，日本指中国在这个地方开采油气，将对日本一侧的油气产生“抽吸”效应，损害日本利益。春晓油气田位于浙江省宁波市东南350公里的东海凹陷区域，由4个油气田组成，总面积2万2000平方公里。春晓油气田建成后，将通过海底管道每年向浙江和上海输送25亿立方米天然气。有关学者指出，由于中日对东海经济区的划分有严重分歧，一旦日本企业开始在东海有争议的地区开采油气，中日之间的争吵将进一步升级，甚至不排除双方爆发冲突的可能。据最新的资料显示，2005年7月14日，日本经济产业省正式宣布授予日本帝国石油公司在东海中日争议海域的试开采权，中国外交部和中国驻日本大使馆已经向日方提出了强烈抗议和严正交涉。中日之间的油气之争有愈演愈烈的趋势，这必然对我国的能源安全产生重大影响，应该引起高度关注。

第三，国际市场油价波动不定。我国虽然已成为世界上主要的能源消费大国，但对进口石油价格的影响却微乎其微，进口油价处于被动接受的地位。近年来国际市场油价大幅波动使我国深受其害，过去几年我国经常在价格高时采购大量原油，而在价格低时却相反。如2000年国际石油价格暴涨，上升了约62%，中国进口原油7000多万吨，比上年几乎翻了一番，为此多支付了大约80亿美元。而到了2001年，国际油价从30美元降到17美元一桶，中国的原油进口量却降到6000多万吨。2003年1月，中国进口原油同比增长77.7%，平均进口价格上升51%，为此多支付11.1亿美元，1月份出现12.5亿美元的贸易逆差，从进口石油的价格上涨中可以看出端倪。油价的大幅波动不仅使中国付出巨大的成本，而且使国内经济直面国际石油价格波动的风险。从1999年年末以来，我国依靠不断调整成品油价格，把国际市场价格波动的风险毫无遮拦地释放给国内下游产业，这对我国经济的稳定发展产生了极为不利的影响。石化工业在整个经济链中属于上游产业，它的价格波动使整个国民经济都会产生连锁反应。

（三）政治性挑战：我国能源进口面对大量不稳定因素

第一，能源进口来源地单一。据统计，2004年在我国石油进口中，中东占45%，非洲占30%，俄罗斯占9%，中亚占1.2%，东南亚占10%，南美洲占2.3%，其他地区占2.5%。进口国主要集中于沙特阿拉伯、阿曼、安哥拉、伊朗、苏丹和也门等高风险国家，6国占我国进口石油的60%。由此可见，我国石油进口严重依赖中东地区，且国家过于集中。这使我国容易受到外来势力、突发政治经济情况和能源来源地国家的社会动荡等不可预知事件的影响。众所周知，中东地区一向是世界的热点，不仅阿以冲突持续不断，暴力事件时有发生，而且阿拉伯内部也矛盾丛生，争斗难分难解，因此一旦出现爆炸性的局面，我国的石油供应毫无疑问会受损。此外，我国第二大石油来源地是非洲，而且主要集中在西南非洲，这一地区近年来也属于事故高发地，由于种族、部落等各种原因造成的政治和社会的动荡频繁发生，并且在今后相当长一段时期内，这种不安定仍会持续下去。这也必将影响到我国的石油供应，突然中断供应或供应量大大减少的可能性是不能排除的。

第二，能源运输通道安全堪忧。我国运输能源的路线没有多少选择，掌握不了能源贸易的航线。中国除了从俄罗斯、哈萨克斯坦和蒙古进口的油气可以从陆上运输外，其余全靠海上运输。而海上运输的路线也非常单一，85%以上要经过印度洋——马六甲海峡——南中国海一线，这条航线极易遭到封锁。近年来，美国在东亚沿日本群岛、台湾岛、菲律宾群岛构筑围堵中国的“锁链”，借阿富汗战争加紧向南亚和中亚渗透，并在马六甲海峡交通要道的新加坡设立军事港口；印度力图“有效控制”印度洋，并试图将其控制范围扩大到南中国海；日本也逐步将其军事触角伸到了马六甲海峡。此外，经由马六甲海峡的海运，也受到越来越猖獗的海盗活动的威胁。所有这些，均直接威胁着中国对外贸易和石油进口的安全。目前我国海军还不能够确保海上能源交通线的安全，过分依赖中东和非洲油气以及单一的海上运输路线加大了我国能源进口的风险。如遇特殊情况或因某种人为因素，这条海上运输线被切断，我国正常的能源进口将有被迫中断的危险。

第三，“中国威胁论”的对我国能源安全的负面影响。10年前，美国地球政策研究所所长布朗(Lesterrown)出版了《谁来养活中国？》一书，布朗指出，随着中国急速工业化，至本世纪初(也就是现在)，将造成耕地减少、农村人口流失、水资源匮乏，13亿中国人越来越依赖粮食进口，并因此冲击世界粮食供应和价格。继“粮食威胁论”后“石油威胁论”被国外一些媒体大肆渲染，说中国是国际能源的“掠食者”，中国无限制的能源资源“胃口”是国际原油价格上涨的主要原因。2006年12月30日美国《纽约时报》就发表了一篇题为《美国在太平洋的统治面临中国挑战》的文章，对中国海军加强现代化建设横加指责，2007年1月21日，美国《基督教科学箴言报》又就中国能源安全问题刊登文章，强调中国能源需求增长对全球安全带来的负面影响。“中国威胁论”的出台对我国与国外合作开发能源造成了极大的负面影响，一定程度上加大了我国能源进口的难度。

三、全球化态势下我国能源安全的战略思考

21世纪是中国经济迅速发展的关键时期，中国能否保持现有的发展速度，能否实现我国改革开放的宏伟目标，维持我国能源安全是一个至关重要的问题。中国经济的对外依存度正在逐年提高，加强合作和对话，争取和维护一个和平的国际环境，保持国家的稳定，增强国家综合实力，是维护中国的经济安全包括能源安全的基础。要针对能源的具体安全问题及时采取正确的政策和措施。只要认识正确，措施得当，能源特别是石油的安全问题是完全可以妥善解决的。

（一）构建我国能源安全战略的基本理念

要构建我国的能源安全战略，解决中国能源问题，就必须坚持从中国国情出发，尊重自然规律和经济规律，借鉴国际经验，走中国特色的能源发展之路。为此，必须建立“提高效率，保护环境，保障供给，持续发展”的基本理念。

第一，提高效率。即提高能源的开发和利用效率。发达国家都把提高能效、节约能源作为其能源发展战略的重要目标和措施。与发达国家相比，中国的能源利用效率很低，每单位能源消耗生产的GDP，仅相当于发达国家的1/4左右。中国的能源消费总量为日本的1.7倍，但GDP总量仅相当于日本的28%。因此，中国能源安全战略要坚持开发节约并举，确立节能首要位置，提高能源利用效率。

第二，保护环境。即把环境容量以及小康社会对环境的要求作为中国能源决策的重要决策变量之一。在世界各国经济社会发展过程中，环境约束对能源战略和能源供应技术产生的影响十分显著；许多情况下，环境因素比资源因素所起的作用更具决定性因素。在中国，能源引起的环境污染治理已成为国民经济发展中必须考虑的重大问题，并将制约未来中国经济社会和能源发展。因此，必须正确处理能源和环境的关系，实施保护环境的能源安全战略。

第三，保障供给。即要为2020年基本实现工业化和全面建设小康社会提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障。未来16年中国将面临严峻的能源问题，中国的能源安全战略只能是一种结构多元、全面发展的战略。具体来说，就是要按照全面、协调、可持续发展的要求，借鉴国外解决能源问题的有益经验，通过有效的宏观政策引导，建立有利于优化能源结构、节约能源消耗的机制，加快能源技术进步，加强能源管理，妥善解决能源供给所面临的一系列问题，以保障中国现代建设的能源需求。

第四，持续发展。是指要以能源的可持续发展和有效利用支持中国经济社会的可持续发展。可持续发展是能源领域的长远战略。中国正处于工业化过程中，经济社会发展对能源的依赖要比发达国家大得多。按照目前的能源消耗方式预测，在2020年中国需要一次能源32亿吨标准煤以上，能源消费比2000年增长2.5倍多。如果不强化可持续发展的能源战略，在不久的将来，能源的开采、转换和利用对环境、公众身体健康、全球气候变化、经济发展、国家能源安全等都会产生巨大的影响。

（二）实施我国能源安全战略的必要前提

中国能源产业正处于由计划经济向市场经济的转型期，体制性障碍仍然明显，影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决，与经济社会发展对能源的需求明显不符，在一定程度上已经成为我国经济发展和深化改革的制约因素。因此，必须深化能源体制改革，加快能源领域的市场化改革步伐，为实现中国能源安全战略提供有力的体制保证。

第一，放宽和完善能源市场准入。能源领域的市场化改革，就是要在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，以提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对各种能源领域里的挑战，为经济社会发展提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障。为此，必须在建立完善和有效的现代监管制度的前提下，减少政府行政干预，打破行业垄断，放宽市场准入，引入竞争机制，鼓励民营企业投资能源产业；改革现行行政审批制度，放松经济性管制，加强社会性管制，将现行投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的能源管理新体制。同时，要加快国有能源企业的产权制度改革，大力发展混合所有制经济，改变当前国有能源企业普遍存在的“一股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题，完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。

第二，建立合理的能源价格形成机制。要建立有助于实现能源结构调整和可持续发展的价格体系。在市场经济条件下，建立合理的能源价格形成机制和价格结构，就是要改革现行不适应市场经济的能源价格形成机制和价格管制方式。凡是能够进行充分竞争的能源产品，都要由市场的供求关系来确定价格；对具有垄断特征的能源产品，要实行合理有效的价格管制，并以市场的可接受程度做为价格管制的主要依据；通过税收政策、环保折价、价格管制等措施，形成各种能源产品之间的合理的比价关系，推动能源结构的调整；建立科学的保护低收入群体和保证人民基本生活需求的价格机制。并在此基础上，建立完善的以经济手段为主、行政方法为辅的能源价格宏观调控体系。

第三，构建新的能源监管体制。能源产业是关系到国民经济发展和国家经济安全的重要产业，又是一个综合性很强的产业部门。从能源管理的内容和范围界定来看，目前国家各部委的能源管理职能是以管理对象来界定的，综合性和长远性的能源战略管理很是薄弱。因此，应建立统一的政府能源管理部门，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策，按照“政监分离”的原则，做到依法监管、依规监管。

目前，我国与能源相关的管理、开发以及研究职能，分散在国家发改委、国土资源部、水利部、电监会、国家环保总局、科技部、中国工程院等相关部门。这不仅使得监督管理职能极度分散，而且往往在政策制定和推行中缺乏统一性和整体性，出现所“谓只见部门、不见国家”的弊端。针对这一情况，建议建立国家能源委员会或能源部，加强国家对能源的集中、统一、协调管理。在此基础上建立协调的能源决策机制。按照“政监分离”的原则，实行以战略管理为核心的能源监管体制。在监管到位的前提下，政府将不再进行行政审批，而是把权限交给市场和投资者。政府的职能由行政管制转变到维护国家能源安全、公众利益和环境保护等上面来，其主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要改革现行的能源投资管理制度，提高政策和决策过程的透明度；鼓励民营企业进入能源领域；对一些能源资源引入公开拍卖或招标制度。

要实现中国能源安全战略，就必须坚持正确处理各种能源之间的关系，充分利用国际国内两个市场、两种资源来发展自己；不仅要通过对能源的开发利用来增加社会财富，而且还要强调能源的结构调整和优化来实现能源的有效配置和充分利用；要树立科学发展观，正确预测未来世界能源发展趋势，正确认识和评价中国能源状况，从中国能源的国情出发来制定正确的中国能源发展战略，通过能源体制改革来保证中国能源安全战略的实施。

（三）我国能源安全战略的内涵

能源安全战略是全球地缘政治战略的重要组成部分，其内涵和外延总是与国际政治斗争、全球战略利益争夺相联系。我们应站在国际战略的高度，在战略的层面上来认识能源安全问题，把能源安全战略融入为中国新世纪国际安全战略的有机组成部分，通过保障中国能源安全，促进世界经济、资源、环境、社会的可持续发展，实现人类和平进步。在战略指导思想上，要遵循能源与经济、社会、环境可持续发展的原则，坚持国家安全的原则，坚持国与国之间友好协调合作原则，并从上述原则出发，不断调整完善中国与国际主要能源国家及有关结盟组织的相互关系；特别是要综合考虑能源与军事、政治、经济之间的关系，坚持以国家安全原则为能源安全的出发点，一方面要在寻求能源合作伙伴的过程中，充分运用政治、外交、军事、经济等各种手段，达到利益互惠、发展经济的目的，即以合作求安全；另一方面在建立能源安全战略时，要综合考虑国际地缘军事、政治因素，防止霸权主义和强权政治者以能源为幌子实现其野心的企图，维护主权独立国家的生存和发展利益，即以安全求合作、求发展。和平与发展逐步成为世界主流趋势，但在能源领域，却依然纷争不断，战火不息，甚至有升级的趋向，中东形势的进一步恶化就是一个典型例证。无论是石油输出国还是进口国的民众，普遍渴望和平的发展环境，绝大多数国家也顺应了民意，在石油等能源问题上能够友好协商，并取得良好效果。在和平与发展的年代，为了人类共同的利益，应当倡导国与国之间的友好协商合作，并把其确定为保障国家和世界能源安全的一项重要原则。用强权和武力解决能源安全问题只能带来更大的不安定。

四、我国贯彻能源安全战略的具体措施

在经济全球化趋势不断强化的时代，中国的社会经济迅速融入世界，中国对外能源依存度不断提高，中国能源安全特别是石油安全日益与国际政治经济环境相关联，中国的能源安全已经国际安全和全球能源安全的一部分。因此，中国的能源安全战略要有全球的视野，应充分考虑全球能源安全形势，借鉴发达国家制定能源安全的经验和教训，结合中国的具体实际，制定出既符合中国国情又能融入世界大势的能源安全战略。

（一）立足国内：转变方式，调整结构，提高效率

第一，适度控制能源进口的总量。目前，中国主要采取进口的方法来弥补能源供需缺口。能源是国家的战略资源，而战略资源在缺乏有力保障，特别是在缺乏强大的海军对海上运输安全进行保障的情况下，过度依赖海外能源进口，对中国这样的大国来说，其风险无疑将是十分巨大的。其次，中国对外石油依赖度的增长受到世界石油产量的制约。为奔赴全面小康，中国今后仍可能将以7%的速度发展，这使石油消费必将以4%的速度增加，而同期我国国内原油产量的增长速度只有2%左右。况且随着城镇化和工业化的加快，石油需求仍将“水涨船高”。而且应该指出，中国也无法承受石油消费对外依赖度不断扩大所带来的风险及其资本支出之重。如果说今天采取欧美式的大量进口海外石油的模式尚属一种不得已的选择的话，那么，鉴于我国对世界富油区的有限的外交实际影响力及海上运输的军事自卫能力，这种依赖石油大量进口来保证能源安全的方法是否可取值得商榷。因此，中国似应确定一个“适度进口”的原则。

第二，重视煤炭的作用，开发与推广洁净煤技术。从能源安全的角度看，至少到本世纪中叶以前，煤炭作为我国能源“老大”的基础地位不会动摇。在我国的一次能源消费结构中，煤炭长期占据主导地位，只是近年来出于环保考虑，简单地弃煤改油才下降到71.6%。其实，在一次能源消费结构中煤炭向石油转化过快，不利于石油安全。只有认真推广煤炭的高效清洁利用，才是长远之计。这不仅是由于全部弃煤改油不现实，且净煤技术的使用也符合环保要求，更重要的是我国煤炭资源丰富，探明储量是石油的7倍，按年产11亿吨计算，还可开采100年。应该说，将大量的煤炭放在一旁，而去花大量的外汇进口油气未必是一种好的选择。因而从这个角度讲，我们要立足煤炭这个根本，通过大力发展净煤技术以替代部分石油消费才是保证中国能源安全的“康庄大道”。

第三，要合理调整能源结构。加快天然气的开发利用，提高天然气在能源结构中的比例，对于保证中国石油安全具有重要的战略意义。目前，中国天然气地质储量为2.2万亿立方米，探明程度仅为5%，发展潜力巨大。如能在10年内将天然气在一次能源结构中的比例从2.1%提高到8%，将会大大降低对进口石油的依赖。当然，开发燃料酒精等石油替代品，以甲醇代替汽油作为汽车燃料也不失为一种重大举措。当然，我们也应大力发展水电，莫让江河空自流。虽然到2000年底，全国水电装机容量已达7935万千瓦，年发电2431亿度，分别居世界第二位和第四位，但与同样是煤炭出口大国的巴西和澳大利亚相比，它们水电在一次能源消费结构中的比例分别为90%和59%，而我国水力资源的开发却不到17%。这种鲜明的对比，不能不令我们深思。水电不仅是用之不竭的可再生资源，而且是无污染的清洁能源。我国水利资源丰富，而且河流落差也大。那么，我们完全可以抓住建设三峡工程的机遇，大力提高水电在一次能源消费结构中的比重。

在进行能源结构调整时除了要加大对可再生能源的利用，还要努力发展我国的核电技术。改革开放以来中国的核电事业取得了长足发展。总装机容量达到210万千瓦，拟建设的还有400万千瓦。大型核电站主要是国家出资或由国家担保向国外借贷建设的。秦山核电站是靠中国自己的力量研制的。美国的核电总装机量为1005万千瓦，占全国总发电量的20%。事实上，由于核电站建设一次性投资巨大，环保标准日趋严格，美国多数核电站不赚钱。美国已经基本上停止了新核电站的建设。核电站的经济性与其它燃料电站相比并不占优势。一方面中国铀储量贫乏，另一方面在战争状态下核电站容易成为军事威胁和攻击的目标，并可能造成难以克服的核污染。在台湾统一问题解决之前，中国未必有必要由国家来投巨资加速建设核电站。中国应该把更多的投资用于研制和发展我国自己的核电技术。可以考虑鼓励由外资来投资核电站。

（二）建立稳定的国际能源供应格局

我国石油企业“走出去”进行石油勘探开发的跨国经营，将是保证我国长期供应安全的重要战略。目前中国石油、中国海洋石油和中国石化三大石油公司都在继续积极实施国际化的经营战略。为此，二方应统筹协调，整合内部资源，形成合力，合作对外；或者与外国公司结成战略联盟，以增强在国际石油领域的竞争力。加强与独联体产油国的合作，寻求新的石油供应源。其基本途径是:加强与东亚进口国的合作，争取共同开发周边国家的油气资源，共同开发中东的油气资源，共同建设输油管道和战略通道，减少经济、政治风险。加强亚太国家间的能源安全协作。在激烈的石油市场竞争中，我国的石油安全越来越与亚太地区能源短缺国家休戚相关，应该加强与它们的能源对话，共同探讨解决地区油气短缺的方案与措施，避免区域能源冲突与恶性竞争。积极参与国际事务，提升和发挥我国在世界石油产出国中的影响力。在中东事务和西部非洲事务中，应该发挥更加主动、积极的政治、经济、外交、国际维和与援助、促进这些地区国家间的合作等方面的作用。一方面要与中东国家维护传统的友好关系，在美国与阿拉伯国家之间的纷争中保持中立立场，另一方面迫切需要参加“石油消费国俱乐部”，就价格问题、石油供应问题向出售石油的阿拉伯国家施加影响。

（三）提高远洋保护我国海外利益能力

海陆两路出击，反制美日围堵，控制地缘战略制高点；在东海油田争执土动用国家威慑，展示强硬手腕。同时，加快海军建设，扩大国际合作。历史表明，生存资源的稀缺到什么程度，大国关系就会紧张到什么程度，而海军是国家对一世界产生实际影响力并由此分享国际资源份额的决定性因素”。因此，一国的能源安全不仅是经济问题，同时它更是一个政治问题，而政治问题的解决多是以军事为后盾的。

现代海军是伴随国际贸易出现的，而海军先行又是英美国家扩展国际贸易的基本路线。根据历史经验，未来中国在国际能源体系所拥有的相应份额，最终并不以商业谈判技巧而是以海上军事力量的大小为保证。目前中国扩大国际能源市场的步伐较快，而由此产生的维护中国已获取的国际能源利益的军事自卫手段却严重滞后。根据自科索沃战争以来国际形势的变化，没有海军保障的国家海外利益增长，随时都有被海上军事强国强行中断乃至终断的可能。从近代西班牙、荷兰与英国，英国与早期美国，乃至与中国清王朝冲突的经验看，军事，特别是海上军事较量，是大国解决国际贸易争端的终极手段。阿富汗战争后，北约力量大幅进入与中国能源进口关系密切的中亚地区，美国在中国东部海上拉起由日本，经台湾地区到南中国海一些国家的、意在封锁中国海权扩展的链条，并日益收紧。这些对中国未来的能源进口安全将形成巨大的制约。中国对此要早作准备，大力发展中国海军，尽快由黄水海军向蓝水海军转变，否则通过正常的国际经济活动而迅速扩大了的，包括能源利益在内的全部经济利益，将会在因准备不足而可能出现的军事失利中迅速丧失。

（四）建立我国独立的能源物流体系

建立能源物流体系，充分利用和发挥石油生产、供应、贸易、运输、储存、流通、终端消费等环节的信息的作用，这对于保障供应、平抑价格、提高流通环节的效率方面，将具有重要的意义，这本身就是能源安全中关于运输安全的一个要求，对于建立我国独立的能源物流体系来说主要要加强以下几个方面的建设。

第一，构造多元化的石油运输通道。我国应抓紧建立多条油气战略运输通道，有效降低在海上石油运输被中断所导致的脆弱性，减少对西太平洋战略通道的依赖。要开辟西南通道，通过印度洋，从缅甸进入云南，避免过分依附太平洋这一进口原油的通道。通过加强与俄罗斯、哈萨克斯坦、巴基斯坦等国家的合作，建设多条通往我国的油气输油管道。中国石油进口的运输网络设计，应对安全、油源、经济效益等多种因素进行综合考查。简言之，目前中国石油运输大动脉主要有三条:南线、北线和西线。南线（马六甲海峡运输线），要积极采取和实施各种措施和手段来确保马六甲海峡的畅通无阻。通过强化与马六甲海峡区三国(新加坡、马来西亚、印度尼西亚)乃至印度的外交力度，推动东亚能源合作机制的建立，加强海峡区的联合巡逻，严厉打击海盗和国际恐怖势力在该区域的一切犯罪活动，以提高马六甲海峡运输的安全系数，并尽可能把外部势力的影响降到至最低限度。在不发生重大突发事件或重大外交问题的前提下，尽可能避免与美国发生直接的战略冲突和矛盾，这对中国进口石油顺利通过该区域起到了强有力的保障作用；北线（中俄石油运输管线），中俄能源合作的战略意义深远且潜力巨大，只要我们充分认识到俄远东油气资源对维护中国能源安全的重要性，制定恰当的战略措施，使远东地区成为中国稳定、可靠的能源供应来源是大有可能的，中俄能源合作的前景应该是光明和广阔的；西线（中哈输油管线），中哈输油管线的修建一方面将从亚洲内陆开辟新的石油运输通道，可以有效缓解对马六甲海峡的过度依赖，使中国的石油供给线更加安全，另一方面将有助于开拓中亚和里海的新石油供给源，以减轻目前中国石油进口对中东的过度依赖，最大限度的避免中东局势动荡对中国能源安全的影响，有助于提高中国在东亚能源格局中的地位。

第二，扶植中国大型油轮船队，提高运输力。一方面要积极促进国内油公司和船公司建立紧密的战略合作关系，油公司应该给船公司长期和稳定的订单支持，而船公司也应优先保证油公司的运力供应。目前，中国的石油进口商大多是通过即期租船的方式来处理与船公司的关系的。我们应该大力倡导油公司与船公司在“市场”原则下建立起的战略合作伙伴关系，真正做到“双赢”。不能庸俗地把市场理解为即期的、现货的市场；市场本身也存在长期合作的关系，期租也是市场表现形式。应该鼓励中国的油公司和船公司在双赢的前提下达成某种“价格公式”，以长期租约的形式协调利益。另一方面应该在政策上支持有一定规模和有实际经营经验的中国油轮船东通过上市，进入资本市场融资，促进行业的兼并收购和发展壮大。

（五）参与国际能源金融市场的运作

我国应该尽快开设石油期货市场，规避国际石油价格风险。一要在建立石油战略储备和缓冲体系的前提下，抓紧建立和完善期货市场，以远期合同交易方式降低近期价格风险，逐步与国际接轨；二要建立国际采购的协调机制，通过国内企业联手采购，争取合理的价格。此外，我国可以考虑成立石油基金，参与国际能源金融市场的运作。石油是一种国际性的商品，其价格的变动受市场供求状况的变化而定。然而，由于以下一些因素，其实际的价格水平往往又不是市场因素所完全决定的；第一，石油是一种战略物资，世界范围内重大的政治、经济的因素对其价格的影响不可避免；第二，从国际石油地理来看，石油资源分布、石油产出、石油消费的地理分布十分不平衡，石油产出集中地(如中东)不稳定的秩序对国际油价的影响巨大；第三，因为上述的因素，石油价格的波动关系到世界各个国家，所以世界范围内的石油贸易为市场投机活动提供了巨大的空间，各种对冲基金和利益集团在石油的现货市场和期货市场展开的博弈，为石油商品的价格变化增添了更多的不确定因素。

（六）建立综合协调的负责组织和机构

时机成熟时可以考虑恢复能源部。2003年设立的国家发改委能源局，负责全国能源行业的综合管理和协调工作，但能源局仅有30人的编制。中国能源如此紧张，能源局虽然尽力提高效率，但人手不够，力量不足，做起事来就会顾此失彼，影响我国能源安全战略的实施。

我国能源的勘探、生产、运输、销售等环节被国家发改委、国土资源部、商务部、国家安全生产监督管理局一一分解，这不仅容易导致管理低效，也很容易造成管理不到位和疏忽。成立一个专门的部级能源单位，可以统一能源战略规划和能源管理体系，否则，目前的能源管理体制将继续制约我国能源和经济发展。

能源办仅仅属于临时性的议事机构，而目前煤、电、油、运各自为政，却均呈日益紧张态势，正部级能源部门有助于协调好各部门之间的关系，这样才能真正做到能源与经济协调发展。

当初发改委设立能源局本身就是一个过渡考虑，事实证明，仅仅一个能源局完全不能解决我国能源体系的管理问题；目前设立副部级能源单位其实也只是一个过渡考虑，如果经过实践最终证明有建立能源部的必要，那么将来能源部肯定复出。

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