大一统制度和国有经济

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[内容提要]中国自秦统一中国以来所形成和延续发展的高度中央集权制度，是在传统农业文明条件下维持一个大国统一所必须的制度保障，其在经济方面的国家直接经营并带有垄断性或高利润的工商业，具有控制国民经济和增加财政收入的双重目的，尤其是后者，更是一个多民族的、各地政治经济发展很不平衡条件下维持国家统一的重要条件。鸦片战争以后，中国作为一个被帝国主义侵略的传统经济大国，传统维护大国统一的制度和办法显然不行了，国家面临着被列强侵略和瓜分的危险。在这种情况下，中国要在转型期继续维护自己的国家统一，就必须解决国家控制国民经济的能力和保证统一的财力。这是从中国国民党到中国共产党都大力发展国营经济的最重要原因。因此，我们对国营经济作用的分析，不仅要看到其本身的经济效益如何，还要看到其在特定历史条件下的外部效益，即在维护中国这样一个历史悠久、延续至今的大国统一中的作用。

[关键词]大一统；官营工商业；国有经济

中国自秦统一以来2200多年里，在传统农业文明阶段，既没有经历过一个西欧那样的中世纪封建时代，在工业文明阶段，也没有因资本主义列强的入侵而解体，最终继续保持了一个大国的独立和完整（台湾的统一看来只是一个时间的问题），与这种绵延2000多年的大国相匹配的，是中国独特的高度中央集权的政治制度，这种制度在经济方面的表现，则是国家掌控了有关国计民生、国家安全和利润高的经济部门。这种现象一直延续到今天。本文似图探讨国营经济在大国统一和转型过程中的作用。

一、应当重新审视中国的制度遗产

中国自公元前221年秦始皇统一中国，推行郡县制和实行“书同文、车同轨、统一度量衡”以后，在长达2000多年的封建社会里，逐渐形成了一个多民族的、统一的、高度中央集权的大国，即被学者称为“多元一体”的“大一统”制度[1]，并使古代中国达到了资本主义前世界农业文明发展的顶峰，在相当长的时间里，处于世界的前列。但是在1840年以后，中国这个庞大而古老的帝国，却在西方列强的侵略下，逐步沦落为半封建、半殖民地社会，受尽欺凌。1949年以后，正是长期在“大一统”制度中形成的民族凝聚力、统一意识和强大的政府传统，使得独立的中国作为一个巨人重新站立起来，走上了一条政府主导型的社会主义现代化道路。

对于古代中国“大一统”制度传承给现代中国的这种“大一统”精神及其积极意义，长期以来没有得到人们应有的重视，这是中国一百多年来特殊的社会历史在人们思想中的折射。近代以来，在资本主义列强的侵略和压迫下，在清王朝抱残守缺、自以为是的阻碍下，中国经历了一次又一次的危机，直至列强掀起瓜分狂潮，中华民族面临亡国灭种的危险。正是在这样一个屈辱的背景下，中国传统制度和文化的优越感被打破了。中国的仁人志士开始重新审视中国长期形成的一套制度和文化。这种反思一直延续到今天。1949以前，我们主要是站在资本主义制度和文化的角度来看待中国的过去，从封建专制对资本主义发展的压制作用来看传统制度和文化，因此对传统制度基本是否定的，这是历史学为现实服务的结果。1949年中华人民共和国成立以后，马克思主义成为整个社会观察和研究问题的指导思想，中国古代社会制度，自然在“五种社会形态”论中处于比较低级和落后的状态。对其在中国现代化过程中的作用，人们主要看到的是其阻碍作用。改革开放以来，随着经济的多元化和对外开放，人们的思想解放了，视野开阔了，对于过去的认识似乎也远离了革命运动和现实的干扰。在历史学界，一种综合地应用社会科学的基本理论和方法，以中国学者特有的研究思路，平和、深入地重新审视和研究中国社会的独特发展规律和基本问题的条件和气候正在形成。

从鸦片战争到1949年，中国所经历的外部侵略压迫和内部社会动乱，以及持久的经济凋敝，使得中国人普遍认为中国必须引进外国的制度才能实现现代化。从1949年到1978年期间，我们因为选择了社会主义制度而信心倍增，沾沾自喜，认为只有中国的制度才是先进的。1978年，当我们打开国门、开眼看世界时，又发现我们不仅与发达国家的距离拉大了，而且与周边发展中国家和地区的距离也拉大了，并认为其中制度是一个不可忽略的重要因素。于是以往在制度方面的优越感和自豪感没有了，人们开始向西方国家的市场经济制度学习，并致力于体制改革。然而不管是全盘引进前苏联的社会主义制度，还是在坚持社会主义原则的基础上向市场经济制度转型，我们都时常会发现外国制度在中国社会实践中的“水土不服”。我们时常发现，原有制度的影响力是那样强大。不仅中国过去的种种社会制度变迁都受到了当时给定的经济、政治和文化的严重影响；就是今天的改革，也只能在中国社会已经给定历史的基础和所能接受的条件下去进行。这应该是邓小平同志提出“中国特色社会主义”的深层次原因，也是中国进行渐进式的、适应性制度变革的智慧表现。

事实证明，中国的改革和制度变迁必须从中国自身的历史和条件出发，而中国传统社会长期坚持的“大一统”制度给中国当代社会的正面影响，应该受到充分的重视。以“大一统”制度传承下来的国家统一观为例，它对于中国作为一个地域辽阔、民族众多的大国，能够坚持不懈地将实现祖国统一作为根本战略目标，具有根本性的决定作用。目前不但中国悠久历史所形成的国家统一、民族融合的大国观念和强大的政府传统对于中国的国家安全与和平崛起发挥着日益明显的作用；而且在政治、经济发展都很不平衡的今天，这种国家统一观，也为香港、澳门的回归祖国和解决台湾问题，提供了中华民族传统制度和文化的高度智慧。

总之，中国社会的制度变迁发展到现在，已经到了将从外国引进的制度与中国的历史制度传承进行全面统筹考虑的历史时期。我们既要反对妄自尊大的保守主义，又要反对一切以外国制度为标准的新的教条主义。因此，为适应国家统一和社会进步的的客观要求，以及建立起符合中国国情文化和观念的主观需求，都使得重新审视中国长期形成的政治、经济和文化传统，已经成为确定中国进一步发展方针和目标中必不可少的任务。

二、应充分重视维护大国统一的历史经验

1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。直到1840年以工业文明为基础的西方列强打开中国大门以前，中国社会仍然按照自身的农业文明发展规律向前发展，并达到较高水平。这主要表现在以下两个方面：

（1）以传统农业为基础的社会经济高度发达，农业进入精耕细作阶段，农田的单位面积产量较高，农业的剩余可以养活大量人口，维持庞大的城市和国家机构；与农业高度发达相一致的是手工业、商业和金融业也很发达，明中叶以后大量白银内流即是一例。这种传统农业文明高度发达的另一个表现，是经济体制表现出的高级形式，即土地可以作为商品自由买卖，地主经济和大量自耕农并存，租佃制和雇佣制的普遍存在，家庭财产继承在诸子间的相对平均；国家税制的相对统一和完善。

（2）政治体制从管理效能和相互制约角度看，表现出较高级的形态。传统中国社会的政治体制经过夏商周以来三千余年的发展，就传统的农业文明社会而言，到清代已经相当完备。第一，形成了统一而庞大的政府行政管理体系。其特点是条块结合、分级管理，实行对皇帝负责的三权分立、互相制约（行政、监察、司法）。第二，政府具有较强的经济职能，即除了承担国防和维护经济秩序，承担了“治河”、“救灾”、“市政建设”等公共工程和社会事业外，还通过官营工商业和专卖制度，将工商业纳入政府控制。第三，形成了一整套官吏选拔、考评和调任制度。特别是科举制度，不仅打破了贵族和豪强垄断政府机构，而且将教育纳入了官僚选拔，“学而优则仕”、“布衣可致卿相”，使社会的优秀人材进入政府管理阶层。

在上述基础上建立的政府机构极其官僚，不可能随着西方资本主义的入侵而迅速消失，相反，中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性（包括政府的强大有力）和大国特点，对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，却保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念（任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础）。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，封建统治阶级的观念自然是“中学为体，西学为用”。[2]当然，近代中国对外部工业文明冲击的反应迟缓，也与清王朝经过200年政治走向腐败有关（中国农业文明存在着明显的以朝代更替为标志的政治周期）。

在资本主义产生前的传统农业文明时代，中国古代“大一统”政府面对着各地区之间和各民族之间在政治、经济、文化发展方面的高度不平衡，以及各地区、各民族历史发展的各自特点，灵活地采用了多元一体的管理模式。这就是说，在坚持由一个政府统一领导全国行政工作的前提下，对各地区的经济、文化采用了多元化的具体管理方法。这种管理模式，是中国古代传统社会能够长期维持统一、安定的重要原因，也是保证中国传统“大一统”制度之所以能够长期坚持下来的运行模式和实施机制。在今天，当中华民族正在实现祖国统一和民族复兴的重大历史关头，“多元一体”的管理模式，使我们看到了中华民族几千年来形成的制度认同和智慧结晶，提醒我们继续注意从历史中挖掘那些可以为我们汲取的历史经验和智慧。

中国作为一个地域辽阔的多民族统一国家，有着悠久的历史和文化。为此在制度设计上，中国古代的政府家不但规定了政治上高度中央集权下的郡县制和官僚体系；经济高度统一的财政、货币和经济政策；文化上以儒家思想为核心的官本位正统文化，而且采用了与这种高度统一的“大一统”正式制度、规则相对应的政府多元一体的管理模式。在中国秦以来的两千多年的传统社会里，它与“大一统”制度的正式规则相辅相成、高度适应了中国“多元一体”的政治、经济和文化结构，以及不同地区独特的发展道路的需要。首先从民族上关系上来看，多元一体的管理模式就包含了要对众多的民族及其各具特点的经济和文化进行分别管理的原则；从政治上看，由于经济文化发展的不平衡和差异，不同时期的“大一统”政府对于内地与边疆、汉族与少数民族是实行了不同的管理体制的；在经济上，“大一统”政府的管理更显示了多样性和包容性的特点。比如，从所有制结构看，官营经济、领主经济、地主经济、小农经济、以及商品经济性质的雇佣制、合伙制等并存发展；从市场发育看，不仅早就具有全国通行的货币，而且土地、劳动力也都早已经成为商品，可以自由流转，全国性的大宗商品集散地、钱庄、票号，甚至期货交易也已经出现。从文化上看，尽管主流文化是“格物致直、修身、其家、治国平天下”的儒家思想，但是多民族、多宗教和各地区之间、城乡之间差异很大的民间文化也是色彩纷呈的。而且值得提出的是，这些“多元”的前提，正是维护而不是损害国家的统一、民族的团结和社会的安定的，越过了这个界限，就是违反了“大一统”制度的正式规则，这时多元一体管理模式中的“一体”化原则就会发挥作用，对其进行压制。

“大一统”制度中的正式规则的运行机制，可以归纳为“多元一体”的政府管理模式。这种管理模式，不但为我国在解决香港和澳门问题中的一国两制原则提供了可贵的历史根据，也将为我国最终解决台湾问题，实现祖国的统一，以及正确处理地方与中央的关系等问题，提供重要的历史经验。当然，我们要看到，斗转星移，不仅今天的中国已经完全不同于1840年以前的传统农业文明社会，而且世界也发生了巨大变化。我们今天总结中华民族历史上的成功经验，不是要照搬历史，更不能像清王朝晚期那样“泥古不化”。我们要强调的只是，研究现在的中国是如何从古代走过来的，古代政府的管理经验是如何在中国这块土地上曾经发挥作用的，可望给我们提供很好的启示。

三、强大政府对经济发展的双重影响

著名经济史学家诺思曾经说：“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。”其理由是“国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。”[3]

中国曾经是一个具有高度发达农业文明的大国，在发达的地主制和小商品经济基础上，建立了悠久的中央集权官僚体制。这种历史传统在1840年以后，因民族危机而产生的对强大政府的强烈需求（维护国家独立和安全、社会安定），使得政府在现代化中再次扮演了主导性角色。近代以来的中国政府，往往将以往“大一统”制度的某些部分，以新的形式、在新的条件和基础上重现。怎样认识近代中国政府在中国经济和社会发展中的地位和作用，它们怎样对新的“大一统”制度和政府职能进行了合乎社会发展趋势的改革，哪怕由于各种原因这种改革失败了，或效果不佳，这些都需要我们从历史的角度，去寻找可资借鉴的东西。

1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。与尼罗何流域、两河流域、印度、爱琴海周围的农业文明发祥地相比，中国的农业文明不仅历史同样悠久，而且持续发展和保持了繁荣。在此基础上，国家形态和政府管理效能也表现出较高级的形态。从秦灭六国、废分封、设郡县后，中国社会的政治体制和经验，经过两千余年的发展，到清代已经相当完备。与以上的经济发展水平和政治体制相适应的是，形成了大一统的主流政治观念。其主要内容为：第一，以农为本；第二，国家和社会置于个人和家庭之上，家庭和个人的荣辱依赖于国家的兴衰；第三，追求“有序”和“和谐”，表现为强调社会和家庭秩序的“三纲五常”，及强调人与自然和自然规律保持和谐，主张“天人合一”、“天行有常”、“顺天知命”等等。

在上述基础上建立的大一统政治制度，在1840年以后，同时受到两个冲击；一是西方资本主义工业文明的冲击，二是西方列强（包括日本）的侵略，而后者所带来的亡国灭种危后者常常成为矛盾的主要方面。加上中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性（包括政府的强大有力）和大国特点，这种情况在早期强化了中国政府对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念（任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础）。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，政府的主导目标却是“中学为体，西学为用”。这种将工业化与民主化、市场化分开的观念和目标，并没有随着清王朝的覆灭而消失，在20世纪的四分之三时间里，由于帝国主义侵略和国家统一安全因素的影响，它一直或多或少地延续到1978年改革开放以前。

1978年以来，随着改革开放的深入和市场化的迅速推进，中国的经济基础和运行机制都发生了根本性的变化。政府的职能也从计划经济下的“全能型”向市场经济下的“效能型”转变。这种转变，除了受执政党认识水平的制约外，实际上还受到经济发展水平（人均GDP）、经济发展不平衡程度（城乡之间、地区之间、产业之间）、国有经济地位、对外开放程度四大因素制约。例如对国有企业的改革，最好的办法是降低国有经济的比重和退出竞争性行业，但是这只能逐步地进行，如果像俄罗斯和东欧那样迅速的“私有化”，在中国的政治条件下，在人口和资源矛盾相当尖锐的条件下，恐怕首先是各级官员利用权力和知识信息优势，形成“权贵私有化”，结果是“官僚资本”垄断和政治极端腐败，从而导致社会动乱。因此，不要期望中国政府职能的转变能够通过一、两次大的政府机构改革就能够完成，这将是一个长期的演化过程。

如何有效发挥政府干预经济的正面作用和消解其负面影响，还有一个非常重要的问题，就是实现对各级政府公务人员的有效监管，杜绝腐败。从近代以来的官吏腐败和寻租行为看，其方式主要有以下三种：一是贪污，化公为私，中饱私囊，即国有资产的流失，如清政府和国民党时期的许多“官僚资本”；二是搜刮盘剥，即巧立名目加重人民负担或利用权力勒索，如清政府时期的“报效”；三是寻租，即用权力交换金钱，如国民党政府时期的官吏在企业中拿“乾薪”、“乾股”；四是利用权力为自己的经营提供优惠、便利或压制竞争对手，如清政府时期张之洞、盛宣怀等在自己开办某企业时即利用权力不许其他人在当地开办同类企业与其争利。上述行为对于政府主导型的工业化来说，其阻碍作用主要表现在三个方面：第一，导致国营企业经营管理不善和国有资产流失，使国营企业失去应有作用；第二，压制了民营经济的发展，寻租行为导致了不公平竞争、扰乱了市场和扭曲了政府对经济的干预行为；第三，加速了政治腐败。官吏的腐败导致前两种结果，而前两种结果又反过来助长了官吏的腐败。因为既然权力可以寻租，可以换来个人收益，于是官吏就会用手中的权力去制造新的寻租机会和获利源泉。另外，这种腐败具有很强的传染力和示范效应，会吸引新官吏和更多的官吏去这样做。国民党政府在抗战胜利后对沦陷区的接收加速了官吏的腐败，即证明了这一点。这些历史经验和教训，很值得我们今天认真吸取。

对于未来中国政府职能的演变，我有以下几点想法：一是在分析评价过去的“全能型政府”时，应该剥离其政治、社会整合、国防等作用与经济发展的关系，不能简单混在一起评价；二是政府“强大”与“放权”的关系：强政府并不意味着政府一定要拥有强大的国营经济和直接控制许多经济部门；三是中国的改革实际上是在经济运行中市场机制逐渐替换政府直接管理，政府经济职能转变始终是决定中国经济体制改革的关键因素，过去如此，将来也是如此。四是政府经济职能转变并不意味着政府管的事情越来越少，而是“有所为，有所不为”。与经济发达国家相比，从财政支出占国内生产总值的比重来看，目前中国政府规模还是很小的，经合组织的国家财政支出一般都占GDP的50%左右，而中国财政支出（不包括预算外）占GDP的比重，90年代以来始终不到20%，当然这是由经济发展水平所决定的，同时也说明随着经济和社会的发展，还有许多事情需要政府来做。[4]四、国有经济的历史传承

（一）1840年以前官营经济的历史传统

鸦片战争以前，中国是一个建立在传统农业高度发达基础上的封建社会。最近10年研究的进展，说明中国在1840年以前的农业可以说是接近传统农业发展的顶点（这里所说的“传统农业”，是指现代工业及科学技术产生和影响农业之前的凭畜力、经验和天然肥料耕作的农业），由于它的生产水平已经能够养活众多的人口，而在耕地资源难以增加的条件下，就部分人来说，可以通过增加占有和转让耕地的使用费来增加收入，但是从总体上说，众多人口提高生活水平的要求和欲望，就不得不通过提高单位面积产量和兼业来实现。几乎可以说，从唐中期以来，由于土地资源的稀缺程度高于人力资源的稀缺程度，人们对耕地的占有欲望就超过了对劳动力占有的欲望，这恐怕是中国封建社会的农村经济不同于欧洲封建庄园和农奴制的根本原因。由于土地资源稀缺程度远高于劳动力，而农业又是社会的主要产业（商业、手工业的发展繁荣是建立在农业的基础上的，并且吸纳人口有限），因此土地的使用费（即租金）就较高，这不仅使得大土地占有者出租土地比自己直接经营更合算，佃农不得不接受较高的租金，从而只能靠尽量增加耕地产出和从事家庭副业以维持和争取改善生活；而且对贫农和自耕农来说，由于增加耕地的可能性很小，随着家庭人口的增加，即使要保持生活水平不变，也不得不靠增加耕地单位面积产量和发展家庭副业来解决。这里还不包括随着经济发展国家税赋不断加重的压力。因此，以雇农、贫农、自耕农为主体的小规模的家庭经营就成为农业生产组织的主要形式，而耕地单位面积上的高投入和高产出，则成为明清以来中国传统农业的特点，并由此创造出高度发达的农业文明，即以传统农业为基础的流通交换制度和规模政治制度以及中央政府的有效控制范围、文化等等。

大量农业剩余的存在，为手工业和商业的发展提供了基础，社会分工的扩大和商品经济的发展既促进了地主制经济的发展和繁荣，但是它的进一步发展又是对自然经济的否定，它的过度发展必然会危及租佃制地主经济的基础，动摇中央集权封建国家的根本。正如马克思所说：“商业对各种已有的、以不同形式主要生产使用价值的生产组织，都或多或少地起着解体的作用。”[5]由于商品经济的发展是社会生产力的体现，这种经济力量不是封建国家政权可以任意抑制其发展的，所谓“今法律贱商人，商人已富贵矣；尊农夫，农夫已贫贱矣！”[6]便是生动的写照。因此，封建国家政权除了通过赋税、政治歧视等手段外，还试图通过官营、专卖等手段，将商品经济限制在一定的范围内。正是在自然经济和商品经济的这一矛盾运动中，官营工商业得到了充分发展。官营工商业的产生和发展，一是为了增加财政收入，扩大集权国家的经济力量，二是抑制商品经济的发展，巩固以农业为主的地主制经济，而后者可能更重要。正如《盐铁论》所说的“令意总一盐铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党、禁淫侈、绝兼并之路也。”[7]由此可见，在中国封建社会，国家的“重农抑商”、“强本抑末”政策，在执行过程中是有区别的，它抑制的只是私营工商业，而官营工商业的发展则是完全符合地主阶级的总体利益和根本利益的。

在以资本主义为代表的工业文明影响和进入中国之前，中国的社会经济基本上是呈现出一种周期性的恢复、发展和繁荣、停滞、衰退然后再进入恢复阶段这样一个螺旋式的发展。这种周期性的发展在政治上的表现，就是朝代的更替，即一个朝代所经历的建立和巩固阶段、发展和昌盛阶段、政治腐败和社会矛盾激化阶段、大规模战争和改朝换代阶段。在这种经济和政治发展的周期中，除了因政府的过度压迫和剥削政策导致覆亡（如秦、隋、元）和民族融合引起的振荡（如南北朝、五代十国）外，经济和政治的兴衰的深层原因是土地占有关系的变化，即土地由自耕农为主的分散占有逐步向官僚和地主手中集中，这种土地的逐步集中，一方面造成官僚和地主的奢侈腐败，另一方面则使农民难以维持简单再生产，直至土地集中所引发的上述现象导致农民起义。鸦片战争以后，随着外国资本主义侵略的加深和政府及民间引进采用资本主义生产方式，中国的经济结构逐渐由过去单一的地主占统治地位变成地主经济、外国在华经济、官僚资本占统治地位，由封建经济演变成半殖民地、半封建经济。而这种经济形态又阻碍了中国的现代化。

（二）1840-1978年政府的国有企业政策与工业化的关系。

由政府举办现代企业来推进工业化是中国近代以来工业化的特点之一。因此，政府与国有企业的关系，国有企业的比重、地位和作用遂成为影响中国工业化进程的重要因素。由中国近代以来政府大量兴办企业来推进工业化的历史，大致可分为三个阶段，一是以“洋务运动”为代表的清政府统治时期；二是以“节制资本”为代表的国民党统治时期；三是以“社会主义改造”为代表的中华人民共和国时期。在这三个不同的历史时期，尽管国内外的环境不同，所处的工业化阶段不同、政府的性质和效率不同，但是在上述问题上却具有不少共同点。

在清政府统治时期，由于工业化是从军事工业和与此相关的采矿交通开始的，“官办”企业表现为非常典型的“政企不分”，由各级官僚所把持。1912年中华民国建立以后，在1927年国民党名义上统一中国以前的15年间，由于军阀混战和各级政府走马灯般地更换，国有企业基本上把持在得势的军阀和官僚手中，没有形成相对稳定的政府政策和管理制度。南京国民党政府建立以后，在理论上奉行孙中山的“节制资本”政策，利用战时经济政策和接收敌产，使国有企业无论在数量上还是地位方面，增长都非常快。1937年以前基本上控制了金融业，抗战胜利后又基本上控制了国统区的重工业和交通邮电，并在轻纺工业中占有相当大的比重。

1949年随着国民党退出大陆，中国共产党建立了中华人民共和国。在建国头三年，尽管实行新民主主义经济政策，但国营经济通过没收“官僚资本”和敌产，控制了国民经济命脉，在国民经济中却处于领导地位，并得到优先发展。1953年以后，大陆开始向苏联模式的社会主义过渡，到1956年底，在城市以“公私合营”的方式基本上将私营工商业转变为国营企业。到1978年，仅国营工业企业在大陆的工业总产值中所占比重就达到79%.不仅如此，在国营企业之外，也不存在与国营企业竞争的经济成分，庞大的农村经济由于“政社合一”而处于政府的严密控制之下，城市中的“集体所有制”企业，实际上也在政府的严密控制之下，被称为“二国营”。在1949年底至1978年的29年里，国营企业承担了大陆工业化的主要任务。

比较清政府、国民党政府和1978年以前的中华人民共和国政府，就会发现其国有企业具有以下共同特点：（1）国有企业控制了有关国计民生的重要行业。（2）政企不分。严重时企业甚至控制在有关官僚的个人手中。（3）国有企业在现代经济中所占比重很大，普遍进入竞争性行业，并得到政府的优惠。

由政府来推进工业化，而由国营企业来贯彻政府的工业化意图，一般来说，在工业化初期固然资源动员力量大的优点，使工业化呈现出起步快的特点。但是与此同时，国营企业又增强了政府调控国民经济的力量，增加了政府的财政收入。而后者对于一个王朝或专制政府来说，无疑是其巩固统治的重要资源。政府过度“包办”工业化、大量建立国有企业（即更多地从政治利益而不是社会经济效益出发），在吏治其较好的情况下，其结果仅是压制甚至窒息了私营企业，使工业化只能在有限的范围内进行，失去了迅速扩展的活力；而在吏治腐败的情况下，其结果就不仅仅如上所述，国有企业还成为官吏们侵吞人民财富、维持其腐败统治的力量。

（三）1978年以后政府对国有企业的改革。

1978年12月中共“三中全会”标志着中国大陆进入改革开放新时期。在此后的23年里，政府与国有企业的关系，大致经历了两个阶段，即1978—1992年的以“放权让利”为特征的改善管理阶段（简政放权、利改税、生产经营责任制、承包经营）；1993—2005年的以建立现代企业制度和“抓大放小”为特征的收缩国有企业阵地阶段。

早在1978年10月，四川省就在6个国营企业进行扩大企业自主权的试点，到1979年初，试点企业扩展到100个。1979年5月，国家有关部门在京津沪三市选择首都钢铁公司等8个大型企业进行试点，在利润分配、生产计划、产品销售等方面给予这些企业部分权力。7月份，国务院在总结试点经验后，下达了以扩大国营企业经营自主权为核心的5个文件，要求各地、各部门选择少数企业进行试点。根据国务院文件，全国共有1590个工业企业成为试点企业。上述试点，主要扩大了国营企业以下五个方面的权限：一是生产计划权；二是产品购销权；三是劳动人事权；四是资金使用权；五是外汇分成权。与此同时，国营商业企业也开始扩大经营自主权的试点。1981年，在实现财政平衡成为经济工作重心后，为改变扩大企业自主权过程中出现的负盈不负亏、利润留成大部分转为消费资金的状况，扩大企业自主权演变为建立企业生产经营责任制。到1982年底，全国已有80%以上的预算内国营工业企业、30%的国营商业企业实行了不同形式的经济责任制。经济责任制对改变职工吃企业大锅饭、企业吃国家大锅饭的状况，调动职工和企业的积极性起到了一定作用。

1992年初邓小平在视察深圳、珠海经济特区时对社会主义的描述以及对市场经济的解释，对于结束1989年以来党和政府在计划与市场关系上的含混认识，重新确立改革开放理论起到了催化剂的作用。同年9月召开的中共“十三大”，根据改革开放以来的理论探索和实践，将中国特色社会主义理论发展到一个新的高度，使中国大陆的经济体制改革有了明确的目标，即建立社会主义市场经济体制。“十三大”以后，经济体制改革进一步深入，改革在全面推进的基础上，重点由过去的增量改革、产品市场改革为主，转向以存量改革、要素市场改革为主（即资金市场和劳动力市场），建立现代企业制度、建立资金市场和劳动力市场、转变政府职能，成为1992年以后改革的三件主要工作。

1993年11月，中共中央经过一年的酝酿，在十四届三中全会上通过了一个关于建立社会主义市场经济体制的具体设想，即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》指出：社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标，今后应完成以下主要任务：（1）转换国有企业经营机制，建立现代企业制度；（2）培育和发展市场体系；（3）转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系；（4）建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度；（5）建立多层次的社会保障制度，以促进经济发展和社会稳定。《决定》计划到本世纪末，初步建立起社会主义市场经济体制。

国有企业的改革，是经济体制改革中问题最多、难度最大的改革。由于国有企业在国民经济中处于重要地位和牵涉的问题多，所以虽然从1978年以来即开展国有企业的改革，但是经过十几年的改革，到1992年，改革不仅进展不大，而且因其经营管理机制转变滞后和产业结构体制缓慢，国有企业的状况更加严峻，政企不分、职责不明、产业结构不合理、历史包袱沉重困扰着国有企业，具体表现就是人浮于事、亏损严重、三角债难以清理。到1992年前后，在其它改革不断进展，国有企业改革的滞后和问题的急迫，已经不能拖延。因此从1992年起，中共中央和政府决定对国有企业进行彻底的改革，其主要内容为：（1）转换经营机制，建立现代企业制度。即将国有企业改造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业，采取的主要办法，就是在清产核资的基础上，根据不同情况，采取独资、控股、参股的有限责任公司或上市的股份制企业等多种现代企业形式。（2）调整产业结构，实行资产重组，采用合资、兼并、拍卖、租赁、破产等多种方式，改造和淘汰那些效益低、亏损大、无前途的企业，达到优化国有资产结构和提高国有企业效益的目的。但是由于建立现代企业制度必须与政府经济管理职能的转变同步，调整产业结构必须与社会保障制度的建设同步。因此到1995年底，国有企业的上述改革仍然处于试点和局部推进的阶段。

应该说，经过近20年的摸索与实践，中国政府对国有企业所存在问题的“生理机能”和“致病原因”已基本弄清，国有企业改革的思路已经明确；同时，近25年来非国有经济的快速发展以及整个国民经济的发展水平，也为国有企业职工下岗分流、进行脱胎换骨的改组、改造创造了重要条件。1999年9月，中共十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出了国有企业“有进有退”、“有所为有所不为”思想，从理论上和政策上进一步明确了“抓大放小”改革思路，着手对国有企业进行战略性改组。

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（作者：中国社会科学院经济研究所研究员；北京100836）

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[1]参见杨松华：《大一统制度与中国兴衰》，北京出版社，2004.

[2]请参见严仲平主编：《中国近代经济史（1840－1894）》，人民出版社1989年版；夏东元：《洋务运动史》，华东师范大学出版社1992年版；丁伟志：《“中体西用”论在洋务运动时期的形成与发展》，《中国社会科学》1994年第1期。

[3]诺思：《经济史中的结构与变迁》第17页、24页，上海三联书店，1994.

[4]参见邹东涛、席涛：《制度变迁中的中国政府管理经济职能的分析》，《管理世界》2001年第5期。

[5]马克思：《资本论》第3卷，第371页，人民出版社，1975.

[6]班固：《汉书。食货志》，第133页，中华书局，1962.

[7]桓宽：《盐铁论》，第13页，上海人民出版社，1974.