政府规制改革和邮政业发展
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内容摘要:本文通过回顾我国邮政发展的历史,论证了严格规制的邮政管理体制虽然起过重要作用,但现在已经不适应市场发展的需要,急需变革。而在变革过程中,要推动邮政业的发展,实现邮政普遍服务,不能以强化邮政专营权为手段。应该通过立法放松规制,实现政企分开以弱化专营权,同时引入竞争机制。
邮政业在我国的历史源远流长,自殷商时期就有了设置驿站传递官府文书的记载。近代邮政则是从鸦片战争以后,美英等列强在我国开放口岸设置邮局开始的,我国独立的邮政官方机构是清政府于1896年3月在北京设立的总邮务司。辛亥革命之后,我国于1914年3月1日加入万国邮政联盟。1927年政府在南京设立邮政总局,与当时北洋军阀的北京邮政总局并存。1928年,北洋军阀垮台后,我国邮政统一于南京。1934年,国民政府以信函是国家专营业务为由,勒令各地民信局一律停业,邮政开始为国家所专营。
新中国成立后,于1949年11月1日设立邮电部,统一管理全国邮政和电信事业,确定邮政名称为“中国人民邮政”,从此,开始了近50年的政企合一、邮电合一的经营模式。1986年12月2日《中华人民共和国邮政法》在第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上获得通过,自1987年1月1日起生效,这是我国第一部邮政法律。这部邮政法确定了邮政政企合一的运营模式,规定了邮政普遍服务的功能和邮政专营权的范围。1998年3月10日,信息产业部成立,随后邮电分营,成立了国家邮政局。国家邮政局既对全国邮政业进行管理,又提供邮政服务业务。
中国邮政业随着时代的变迁,其服务的内容、范围和规模虽然有了巨大的变化,但是可以看出,邮政业的管理体制保持了一贯性。从晚清的总邮务司,到民国的邮政总局,再到建国初期的邮电部,以及现在的国家邮政局,都是既负责开展邮政具体业务,又是国家的行政机构,政企合一。这种政企合一的经营模式,对保证公民的通信权利、维护国家的安定团结和促进社会进步起了重要的作用。但是,随着通信和信息技术的发展,以及世界各国邮政改革的深化,随着我国加入WTO之后对市场开放承诺的兑现,随着国际运营商的进入和国内民营企业的发展,现行的邮政管理体制已经不合时宜了,急需变革。
邮政规制问题分析
20世纪80年代以来,以英美为首的西方国家对原来处于政府严格规制下的垄断行业推行了大规模的放松规制改革。在这一背景下,我国传统的垄断行业也面临改革和发展的要求。在国内,人们对于打破行业垄断的研究主要集中在电信、电力、铁道、民航等方面。而邮政长期以来都是一个亏损行业,1998年之前邮政的亏损主要由电信来弥补,邮电分营之后国家对邮政亏损也给予了逐年补贴,因此,邮政的垄断问题并没引起人们对电信那样的关注。有学者认为,通过政府规制,以立法的形式强化邮政专营权是解决邮政亏损的主要手段,也是邮政发展和社会目标实现的保证。其原因在于:第一,邮政服务必须依靠庞大的邮政网络,因而具有自然垄断和规模经济的特点,引入竞争会造成重复建设浪费资源;邮政服务关系国家机密与安全,要保证公民基本通信权利,需要国家经营,体现一个“政”字;邮政要实现普遍服务的社会目标,由此产生的亏损在国家财政补贴不足的情况下,邮政需要自己承担,这就需要用邮政专营的其他盈利性业务进行交叉补贴,因此邮政必须维持专营,专营并非垄断。
笔者认为,专营是一种行政性垄断,行政性垄断和自然垄断有根本区别。自然垄断是在市场竞争的过程中所形成的一种自然演进结果,这种垄断形式并不能完全排斥竞争,自然垄断是相对有效率的。而行政垄断是某行业要求政府以强制性权力将其他竞争者排斥在行业之外的形式,这是有悖于公平原则的也是缺乏效率的。邮政的网络性、安全性、普遍服务性等特征,并不必然构成邮政垄断经营的充分条件,原因在于:
第一,邮政的网络性特征要求垄断经营缺乏现实基础。邮政网络与电信网有很大的差别,电信传输线路与邮政传递路线根本不同。自办发行的报纸业、遍布全国的连锁商店、分支机构很多的银行都具有与邮政网相似的特征,并不必然要垄断经营。第二,针对公民的通信权利和安全,并非一定要国家经营才能得到保证。在很多有安全性特征的服务中,私营企业也可做得很有效率。第三,政府统一制定认为全社会都能接受的价格,实行邮政专营,然后以盈利的业务部分弥补亏损业务部分。这种暗补的形式,人们无法判断亏损到底是由于普遍服务还是因为经营不善,这使邮政有扩大其专营范围的冲动,消费者会承担较高的服务价格,福利受损。另外,对专营业务的范围存在争议时,邮政部门往往通过自己的界定来解决,从而很大程度上限制了竞争对手展开业务。
学者的理论研究表明,规制通常是产业自己争取来的,规制的设计和实施主要为受规制产业的利益服务,而放松规制可以起到提升产业效率的作用。1962年施蒂格勒在其经典论文《管制者能管什么——电力部门实例》中,以经验研究的方法分析了美国各州的电力规制政策对各州的电价和用电结构的影响,得出了规制不起作用结论。后来,Swann(1988)、Kahn(1988)等人考察了美国在证券、航空、铁路、公路运输、能源、银行、电讯等领域放松规制的改革过程后认为,大量企业进入原来受规制的产业后,产生了企业效率提升、收费水平下降、服务质量提高等有益效果。日本从上世纪80年代在电信、银行、航空、卡车运输等领域推行了放松规制的政策,也产生了收费降低、产品服务种类增多、投资增加等良好效果(植草益,1992)。可见,放松规制可以起到提高效率、增进社会福利的效果。
在实际中,有案例表明,邮政垄断经营,并不一定能够保证公民的通信权利和安全,行政性垄断的企业如果没有完善管理、降低成本的积极性,就不会有改善服务、树立形象以争取客源的紧迫感,也就不会对公民的通信权利和安全作出百分之百的保证。
打破垄断废弃竞争性业务领域的进入障碍,并建立相应的普遍服务补偿机制,才能从根本上解决邮政亏损、服务质量差、服务效率低的问题,同时使邮政的普遍服务功能得以实现。与这一思路相适应,上个世纪70年代末以来,商业化经营和放松规制就成为西方国家邮政业改革的主流。从世界各国邮政改革实践来看,邮政改革有下列趋势:第一,邮政商业化、企业化经营。以澳大利亚、新西兰邮政为代表,两国于上世纪80年代末打破传统经营方式,实行邮电分营,实现企业化,取得了很好的经营效果。第二,取消邮政垄断,放开竞争。瑞典邮政是世界上第一个取消垄断的,目前瑞典邮政仍属国家所有,但在经办业务上无任何特权。第三,邮政市场自由化。在欧洲,通过欧盟的调控,邮政市场正逐步实现自由化。欧盟于1997年颁布了邮政改革指导性文件,计划2003年以后,欧盟取消国家法律规定的邮政业务的专营权,实行邮政专营业务的自由化,并计划于2007年邮政市场实现全部开放。第四,股份制经营,这种模式以德国邮政为代表,德国邮政1995年改革为股份有限公司,政府控股,管理上实行董事会领导下的总经理负责制。第五,私有化经营。荷兰是世界上邮政私有化经营的一个典型。荷兰邮政最初实行了股份制,后来政府股份越来越少,目前已转变为私有化公司。可以看出,政企分开,放松规制,邮政商业化、自由化和邮政专营权弱化甚至取消是大势所趋。但是,在这一改革过程中,各国都遇到了邮政企业化经营和普遍服务之间的矛盾。虽然地理位置、自然环境、经济状况各不相同,但各国有个共识:邮政都要履行普遍服务职责,即“为本国领土上的所有用户以可以接受的价格提供达到规定质量的永久性邮政服务”。目前,我国的邮政普遍服务主要包括邮政经办的函件、包裹、盲人读物、机要通信、党报党刊发行、义务兵免费信函等。目前,中国邮政在实现普遍服务的过程中,担负着大量的亏损。1998年邮电分营之后,国家对邮政补贴的“8531”计划也在2002年底结束。对普遍服务每年的亏损,中国邮政只能采用交叉补贴的办法,以速递、物流、邮政储蓄等有盈利的项目来支撑。但是,近些年来,随着电信和信息技术的高速发展,邮政业务中信息传递的部分业务被大量替代,市场份额下降。从上个世纪80年代中期开始,国外实力雄厚的邮递类公司如美国联合包裹公司(UPS)、美国联邦快递公司(FDEX)、敦豪快件有限公司(DHL)、荷兰天地货运公司(TNT)等开始进入中国市场,同时,国内还涌现出近十万家民营快递企业。这些对邮政物品寄递类业务造成严重冲击,使得中国邮政营利性业务的市场份额不断缩小,运营陷入困境。在这种情况下,学者们主张通过强化邮政专营权来维持国家邮政的市场份额。而笔者认为,通过强化专营权的办法解决普遍服务问题是邮政改革的倒退。普遍服务作为一种国家职能,属于公用事业。公用事业应该由国家财政来承担。虽然通过对专营权的强化可以缓解中国邮政面临的困境,但是专营权扼杀了目前所形成的邮政市场的竞争结构,有悖于市场公平竞争的原则,不利于我国邮政业的发展,更不利于普遍服务问题的彻底解决。
对修改《邮政法》的认识和建议
邮政业放松规制,引入竞争,已经是大势所趋。2005年7月20日,《邮政体制改革方案》在国务院常务会议上获原则性通过。邮政体制改革的基本思路是:实行政企分开,加强政府监管,完善市场机制,保障普遍服务和特殊服务,确保通信安全;重新组建国家邮政局,作为国家邮政监管机构;组建中国邮政集团公司,经营各类邮政业务;加快成立邮政储蓄银行,实现金融业务规范化经营。这种改革思路符合时展的要求,和世界各国邮政改革的趋势相吻合。
邮政改革方案的实施要有法律作保证。因此,《邮政法》的修订和修订完后新《邮政法》的尽快出台,是邮政改革能否顺利进行的基础。1987年的《邮政法》规定了邮政专营的范围,但是很不明确。随后《邮政法》进行了多次修订,但都没有付诸实施,重要的原因就是邮政专营权范围的界定引发了激烈的现实冲突。《邮政法》从2002年4月起开始起草修改,2003年11月的《邮政法》修改稿第五稿提出,“500克以下信件寄送由邮政专营”,此举引起了德国敦豪等四大国际快递和民营快递企业的普遍异议。2006年1月,《邮政法》修改稿第七稿再次引发快递业的广泛争议。目前,该修改稿将于2006年4月接受全国人大审议。《邮政法》第七稿第十条规定:“信件的寄递业务由邮政企业专营,但是国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外。”也就是说,350克以下信件将归属邮政专营。目前我国有数十万家民营快递企业,有300多万名快递从业人员,承担了80%以上的同城快递服务和60%以上的跨省市快递服务,这些民营企业经营的大部分业务在法律通过后将成为非法。如果该修改稿获得通过,将对我国整个邮政市场产生巨大影响。
政企分开之后,邮政集团公司作为企业,和其他国内外邮政公司一样,以营利为目的,不应该再承担普遍服务的义务,也不能享有邮政专营的特权。国家邮政局作为政府机构应提供普遍服务,而普遍服务业务大都是非营利性的,其他企业不愿意做,这样,规定专营权就失去了意义。因此,笔者认为《邮政法》第七稿中关于邮政专营的相应条款必须加以修改,否则我国的邮政体制改革将无法顺利展开。
严格规制、政企合一的邮政经营体制,曾经对保证我国邮政服务的实现,保证国家的稳定和经济发展起到了重要的作用。但在新的形势下,这种管理体制受到了根本性挑战。目前,以交叉补贴形式保证普遍服务的中国邮政面临重大困境,在这种情况下,有人主张通过立法的形式强化邮政的专营权,以此来解决邮政面临的困境。这种方法不利于形成中国邮政市场的有效竞争,也不利于我国邮政普遍服务功能的实现。本文通过分析,认为邮政专营实际上是行政垄断,这种运营模式无法保证我国邮政业的快速发展,也不利于邮政普遍服务功能的实现。因此,放松规制,引入竞争是邮政业发展的必由之路。
本文的建议是,从邮政立法的角度,明确政企分开的管理体制,使邮政集团公司成为真正的企业。将普遍服务与竞争性业务分开,邮政集团公司作为国有企业从事竞争性业务,参与市场竞争,在市场竞争中和其他企业处于公平的地位,不再承担普遍服务功能;而普遍服务作为国家的公共服务职能,由邮政局直接承担,普遍服务的支出由国家财政负担。这样,政府管理部门可以处于超脱地位,客观公正的维护邮政市场的竞争环境,邮政企业在市场竞争中也可以获得良性发展。
参考文献:
1.顾联瑜.邮政专营权是实现普遍服务的前提.中国邮政第4期,2001
2.刘波.邮政专营并非行业垄断.中国邮政第8期,2001
3.周其仁.邮政专营无理可言.中国改革,第8期,2001
