公共领域投资给民营经济发展带来契机

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内容提要：本文通过分析公共物品和服务的特点，指出了传统由国家专营的局限性，为民间资本投资于公共领域提供了理论和实践基础，提出了四种有效投资方式，为我国民营经济的发展提供了借鉴。结合当前我国民营经济发展的现状，包括内外环境分析，总结了发展的意义，也对政府和民营企业提出了进一步改革的要求。

关键词：民营化公共物品自然垄断合同承包特许经营法令委托

近年来，在全球民营化浪潮强势推动下，传统的公共领域（包括公共物品及服务）面临着很大的挑战，各国政府相应出台了一系列的措施，放宽了对公共领域的规制，对公共物品及服务的提供主体、方式、效益等方面进行了各项改革，引导和鼓励民营经济通过有效形式参与或承担公共产品和服务的生产和管理，改变了以往完全由政府充当公共物品及服务提供者角色的传统观念，为民营经济在公共领域的投资开辟了新路子，为我国民营经济的发展提供了新契机。

一、背景

（一）首先重申两个定义：公共物品和民营经济

公共物品的严格定义是萨谬尔逊在《经济学与统计学评论》1954年11月号上发表的《公共支出的纯理论》中提出的，按照他的定义，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这样的物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。更通俗地来解释，公共物品是与私人产品相对而言的。理论上就大多数公共物品而言，由于它的边际成本为零，因此是不依靠竞争性市场来提供的，按传统意义上来说应由政府免费提供。然而在现实社会中，纯粹的公共物品种类是非常稀少的，如空气、地下水，更多的是具有部分公共物品特征的产品，即所谓的混合物品或准公共物品，如收费公路、电力服务、高等教育和培训等。政府支出范围的争论也大多集中于此。

民营经济是相对于国营经济而言的，除了一部分国家经营的经济形式（公有国营和私有国营），所有的经济形式都应是民营。主要包括：国有民营，集体所有制经济，外资、个体私有私营。它不同于私营经济（范围更小），也不能等同于非公有经济，虽都是民有民营，但“非公有”是一个所有权的概念，而它是一个经营权的概念。

（二）传统意义下政府专营的弊端

由于公共物品理论上具有的非竞争性特征，忽视了产品服务生产和提供之间的区别，错误地认为如果政府放弃了生产者的功能，就自然放弃了提供者的角色，因此，公共物品在过去一般由政府独家生产、经营、提供和管理。但由于政府往往依据国家权力，缺乏有效利用资源和节约的动力，且不会因绩效不佳而受到惩罚，极易出现“自然垄断”。诚然，有些现象在民营部门同样存在，但民营部门经营不善，要么被兼并，要么破产。而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算———期望借此提高其绩效，尽管这种做法往往是徒劳的。主要表现在所提供的公共物品的质量低劣、资源浪费和无效率，人浮于事，缺乏管理技能和管理权限，公共部门的持续亏损和债务增加，政府财政开支和赤字的增加，甚至滋生了大量寻租和腐败现象。

（三）主要发达国家公共领域改革的实例

传统的观点认为，微观领域应由私营企业承担，而公共服务领域则由政府部门垄断，而新公共管理运动则从根本上改变了这一观念。在西方的公共管理改革中，都比较注重对过于单一的垄断的公共领域进行改革，更多地依靠民营部门的制度安排，而较少的依靠政府去满足社会需要。努力引入竞争机制，通过合同、承包等多种形式，鼓励民间资本投资于公共领域，提高公共物品的提供绩效。

在英国，1979年撒切尔政府上台后，就开展了一系列的公共领域改革，主要表现在政府按照市场规则，将许多经营不善的政府服务功能交予民间资本投资经营，将部分生产可收费公共物品的公营企业民营化。鼓励国企与民企竞争，出售不良的国营企业，发展民营经济。在美国，继70年代末政府放松证券、航空、通讯管制后，又采取一系列的措施来打破政府独家垄断。如圣保罗市吸引和鼓励民营企业从事原来由政府承担的垃圾收集工作，减轻了财政压力；甚至由政府负责的传统职能———如警察和监狱也开始了民营化的尝试，田纳西州新建三所监狱，两所由政府经营，另一所则交由一家民营企业，提高了经营效益，而监禁正作为一种生意出现，使政府的税收大增。在日本，主要是为了实现“由官向民的转移”，即按市场原理和个人自我负责的原则，民营企业能做到的交由民企完成，中央政府处理事务职能是对民间活动的补充，民营经济在铁路、电信电话、烟草专卖取得了很大成绩，尤其是铁路方面的改革消除了每年都要出现的2兆日元的巨额赤字。

二、民营资本投资公共领域的方式

通过以下几种投资方式，民营经济可以同国营经济协调合作发展。

（一）合同承包

通过竞标，获胜的民营企业可以和政府签订承包合同，确定某种公共服务项目的数量与质量标准，把生产成本降低至最低限度，政府可以通过财政采购向其购买提供的公共物品和服务。市场可以检验是由政府自己生产还是向别人购买的抉择。

政府提供公共物品和服务通常成本比较高而且可能质量差，其原因不在于政府部门雇员的素质比私营部门雇员差，而在于垄断还是竞争。竞争会给政府官员和广大民众更多的自由选择机会，而竞争又能带来更多成本收益比较高的公共服务。从总体上讲，合同承包能提高单位时间内单个雇员产出量的提高，从而提高了生产率，却没有降低工资，这要比政府直接提供公共物品及服务效率高。

这时，政府运用合同外包可以提供直接面向市民的服务：如垃圾收集处理、公共房屋维护、路面维护等；以及获取自身辅助服务：如贷款处理、视听服务、车辆维修等。美国常见的64种市政服务中，平均有23%以合同方式外包给民营部门。州政府业务中，平均有14%合同外包给民营部门。地方政府的200多项服务由合同承包商提供。比如O＆M合约（运营和维护的外包），这种形式下民营部门对合同标的物的经营和维护承担全部的责任，但不承担资本上的风险。

（二）特许经营

某些民营部门接受政府授予的某种权利（通常是排他性权利）———直接向公众出售其产品或服务。而民营部门通常为此向政府付费。像合同外包一样，在特许经营方式下，政府成为安排者，民营部门成为生产者，两者区别在于对生产者支付的方式不同：合同外包安排下政府向生产者支付费用，而特许安排下接受特许权的向安排者支付费用。

一种是涉及公共场域的使用，如广播电视、公共汽车、公用事业（电力、天然气、水）等公共设施，尤其是基础设施（公路、铁路、桥梁），这些都可以作为可收费物品，价格机制对其同样适用，这些物品的最终消费者或政府中介可以为它们的“使用”直接付费，可以收回运营成本，比税收补贴的服务更公平，比政府直接生产一般来说也更廉价。比如BOT（建设—经营—转让），在政府授予的特许权下，民营部门可以为设施建设融资并建设、拥有和经营这些设施，在特定的经营期限内，它有权向用户收取费用，等期限结束后，所有权要交给有关政府部门，政府仍对这些项目有战略上的控制权———也是出于政治上的考虑。

第二种是租赁，即可以租用政府的有形资产从事商业活动，直至被出售，这里是政府承担资本投资责任。比如LBO（租赁—建设—经营），在这种形式下，民营企业被授予一个特权，利用自己的资金扩展并经营现有的设施，享有取得合理回报的权利，同时必须向政府部门缴纳租金。

（三）法令委托

即政府把提供某项公共服务作为一种对民营企业的法定要求，那么，民营部门就成了这项公共服务的提供者。在这里，政府不再直接提供服务，民营部门就代替政府为公众提供服务（如残疾人照顾、就业培训、失业救济等），公众以支付高物价的方式间接为这些服务付费，而不是通过纳税方式直接支付。民营部门通过这些服务的提供，虽然不能直接获得经济利益，但为整个国民经济的稳定和持续发展提供保障，民营部门也间接享受到了来自整个良性发展环境的积极影响。

（四）购买国营企业

由于某些提供公共物品及服务的国营企业经营不经济，政府将其部分或完全出售给民营企业，或与民营企业进行经济合作。具体方式包括注入民营资本股份，通过拍卖竞得经营权等，从而形成事实上的合资企业，将民营资本的管理、资金、技术、经验和市场能力运用到该企业中，以期盈利。民营部门可以提供政府无法满足的基础设施服务，尤其在一些发展中国家，民营部门同国家资本相结合，共同投资建造和管理道路、桥梁、自来水系统等。如美国政府出售不再需要的土地、建筑、设备和其他资产司空见惯，这也有助于防止政府部门的盲目扩张。民营资本可以通过注入资本和提供技术建立合资企业，获得一部分股份，并掌握企业的控制权，政府也可以从剩下的那一部分股份中获取回报。当然政府为了避免招致低价出售国企的公众指责，通常会分批分阶段出售，市场会为其确定适当的价位，如日本、德国分步出售国有电信公司。

三、意义及启示

（一）意义

1、对于政府来说，通过把一些公共物品的生产和经营交给富有活力的民营部门，引入高技术活动，可以变原来的资不抵债为盈利状况，增加政府税收收入，减少政府开支和债务；使公众得到更优质的公共物品和服务，提高人民生活水平，减少寻租和腐败不良现象，扩大公众支持的广度和深度。

2、对于民营经济来说，在全球性由计划经济向市场经济转变的大环境下，被压抑了多年的民营经济终究要焕发出勃勃生机。它本身所具有的追求良好绩效的动力，推动其不断地生产出高质量的产品和服务，可以弥补国有经济的不足，丰富市场，获得应有的利润；向国家上缴为数可观的税金，支持了国家财政；并且吸收了大量劳动力，解决了就业，为国家经济增长做出了贡献，为自己的进一步发展创造了一个美好的前景。

（二）启示

在我国，当前的民营经济还受到内外各种因素的制约，影响了民营经济在公共领域的发展，如法制、体制、金融等方面的制约，民营企业的国民待遇显低于外资企业。由于国家对民营经济对经济发展的作用在历史上定位不同，强调国有经济在某些特定领域的垄断，因此政府实际上限制了很多领域市场准入的范围，当然也包括公共领域。我国当前的民营经济主要集中于餐饮、手工业和建筑业等行业，对公共服务领域的涉及非常有限。

同时，民营经济内部也存在着诸多不够科学的地方，如家族经营来源的民营企业管理方式老化，国有银行对民营企业的不信任，使本应充满生机的民营经济融资困难重重，使之主要依存自身积累资金发展，因此，抵制风险的能力不够强大。很多民营企业小富即安，不具有长远发展的眼光，尤其在面临外来经济的竞争没有充分的准备，这些都阻碍了民营经济的发展。

在我国强调政府宏观调控的大环境下，民营经济的发展还要期待政府各项政策措施的相应提供。政府要放宽各经济领域的市场准入条件，给其以积极的产业引导，强化其“国民地位”，除了一些涉及国家安全和必须由国家垄断的领域民间资本不宜进入外，其它领域都应允许其进入。尤其政府应积极推进公共基础领域的改革开放，开放电站、供水、供气等能源类基础设施建设与经营；开放城市道路、铁路、港口等交通类的建设经营；开放城市生活垃圾污水处理、防沙治沙等环保类建设经营；鼓励民间资本进入教育、卫生、社保等服务性领域。

当然也要相应建立有效的监督机制，保证民营经济向有利于社会、有利于人民的方向发展。民营经济本身也要优化自身资本结构和素质，加快现代企业制度改革，加大技术创新力度，面向国际化竞争需要，为各专业领域投资奠定坚实的基础。

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