金融监管机构问责机制

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摘要:随着金融体系重要性的加深,金融监管机构日益独立于政府部门。在这一趋势下,为防止金融监管可能存在的腐败、低效率、高成本等问题,加强对金融监管权的监督成为必要。为解决这一课题,从立法机关的监督、法院的司法审查、行政系统内部监督、金融监管机构自身治理和社会监督等角度出发,探讨构建一个适合我国银行监管当局适用的程序化、体系完整的问责制度。

关键词:金融监管;问责制度;独立性

一、国外金融监管问责机制考察

金融监管问责,按照Quintyn等人(2006)的观点,可分为机构问责、归制问责、监督问责和预算问责四个部分。从国外的实践来看,一个完善的金融监管问责机制的建立首先要考虑金融监管机构与立法机关、行政机关、司法机关之间的问责关系;其次,这种问责机制还应该建立在与其他利益相关者联系的基础之上,这样,可以允许他们看到金融监管机构不同方面的工作,创造或培养出对金融监管机构目标以及成绩的广泛理解,从而有助于监管者建立起声誉;最后,监管者自体问责也是必须的。

(一)机构问责

1.与立法机关的问责关系。在西方,议会凭借立法权影响监管活动,负责建立金融监管机构运作的法律框架。金融监管机构向立法机关问责有三个目的:确保金融监管机构具有适当的使命;确定赋予金融监管机构的权力得到有效履行并有利于实现预期的目标;在需要对立法进行修改时,提供交流渠道。立法机关不应该对金融监管机构行使直接权力,或具体指导金融监管机构如何从事其监管活动。

2.与行政机关的问责关系。行政部门对金融政策的总体方向和制定负有最终责任,并且政府作为规章者,在金融监管机构的主要负责人或董事会成员任命上发挥关键作用,所以,金融监管机构需要对相关行政部门负责。

(二)监督问责

即与司法机关的问责关系。金融监管机构决策影响的个人和公司应有通过法院寻求法律救济的权利。鉴于金融监管机构广泛的自由裁量权,对监管措施的司法审议是其问责关系的基石。这种问责形式在事后基础上进行,以确保金融监管机构的行动在法律限度内。英国在此方面具有非常成熟的经验。

(三)归制问责

即如何对其他利益相关者及公众负责。大部分金融监管机构是通过向被监管机关征收的费用来获得全部或部分资金的,因此,至少在一定程度上要向那些为其提供资金的人负责。透明度、协商与参与和承担对监管影响(RIA)的分析是建立和维持此问责的有力工具。

(四)预算问责制度安排

为确保金融监管机构的自主权,最好让它在财务上独立于政府。要达到这种结果的办法之一是由受监管机构支付监督活动花费。然而,这可能为受监管机构行使不当影响开方便之门。因此,无论获取资金的方式如何,都应该要求金融监管机构明确报告资金支出情况。

(五)同体问责的制度安排

在很多国家,金融法律对监管机构治理结构也作了明确的规定,要求最高监管权力层至少设置三类部门:第一类是决策部门,一般是监管机构的董事会;第二类是执行部门,直接负责管理监管机构的日常监管工作;第三类是监督部门,是决策部门和执行部门的内部问责人,可要求后者分别就监管决策和执行过程做出相应的解释和说明,并负责对监管机构的治理、财务、人员薪酬、风险等方面进行全面的问责。这三类部门的设置为部门间的互为问责提供了基础。

二、我国金融监管机构问责机制的现状与完善:以银监会为例

Quintyn等人(2007)通过对世界32个国家银行监管机构的问责进行了细致的考察,得出了这些国家在金融监管制度改革前后的问责指标得分(以100为满分),其中,这32个国家的平均数改革前为40,改革后为61;中国改革前得分是19,改革后是38,数值相对较低。在实践中,自2003年银监会成立后,各方在完善金融监管问责机制方面都作出了颇大的努力,但是,仍旧存在着一些不足,需要加以完善。

(一)异体问责

1.当前的金融监管问责视野较狭窄。这是异体问责存在的主要问题,主要表现在现行问责机制大多停留在监管机构内部的等级问责,即上级问责下级,这与民主政治的要求是不相符的。等级问责尽管在效力上具有优势,但如果仅仅是上级追究下级的责任,那么,上级的责任由谁来问就会成为一个问题,其结果必然是最高的一级无人追究责任。在我国,无论是银监会、银行,还是立法机构都没有意识到被监管机构可对银监会实施问责。同时,监管部门对公众负责表现得更多的是尽到公布政策的义务,一旦所监管的银行出了问题,在公众如何问责监管机构以及其如何对公众更加负责这点上并没有更多的说明。我国现行的法律、行政法规和部门规章没有赋予利益相关人制定银行规章的动议权,对银行规章起草时是否要听取利益相关人的意见、听取意见采用的形式规定得较为模糊和随意,而对在银行规章审查阶段如何处理利益相关人的意见也是模棱两可(周仲飞,2007)。这不得不说是一个重大的缺憾。这在很大程度上与政府体制改革不到位有关,与有关部门没有解决为谁服务的根本问题有关。要解决观念上的问题,就必须丰富异体问责的内容。其一,出台保障银行问责监管机构的法律,在制度上确定监管机构应该对上级相关部门、被监管机构以及公众负责,以及这些主体对被监管机构实施问责的较具体的形式。其二,可以考虑借鉴国外的做法,在监管机构内部机构设置上增设一个“行业与公众参与协调办公室或委员会”,成员中有金融业界的代表,同时,也要包括来自学术界、中央银行与消费者协会的代表。此举可以在促进监管机构与利益相关方之间广泛的咨询磋商,使前者更加负责且更好地服务于后者。其三,增加对RIA的评估,作为监管政策所必不可少的一项内容。这可以使得受影响各方对新监管政策的影响尤其是成本负担能够有清楚的认识,也可以作为监管机构是否对受影响各方负责的一个指标来进行问责。其四,要加强监管问责透明度建设,保证问责制度执行的有效性,可以在银监会内部增设监督委员会。

2.银监会对国务院负责,但人大和政协有权召开会议听取银监会相关汇报,有义务办理人大政协提交的议案。在我国,人大对银监会的监督主要体现在人大会议召开期间银监会有义务接受人大代表的质询和人大专门委员会的监督,监督力度有限。如果把监督银监会能够纳入人大专门委员会(如财经委员会)的日常工作,由财经委员会以其委员的专业知识和时间精力代表人大行使监督权力不失为有效的监督方式。

3.由于我国法院无权对银行行政法规和规章的制定这类抽象行政行为进行审查,同时,对某些监管措施是否属于具体行政行为而纳入司法审查范围在立法和司法实践上也含糊不清,这些缺陷使司法救济要作为问责我国银行监管机构的有效手段仍任重道远。在这方面,既能达到司法救济的目的又能保证监管独立性的较好方法是组建专门法庭,由具有银行监管知识的法官来审理案件。

(二)自体问责

目前,我国金融监管机构的自体问责制主要采取垂直问责的形式。《银监法》第十二条规定了银监会应公开监督管理程序,建立监督管理责任制度和内部监督制度。银监会于2007年1月1号开始试行的《中国银行业监督管理委员会工作人员履职问责试行办法》(下称办法)对于全面推行依法监管,规范自体问责,提高行政效能等方面都具有十分重要的现实意义。但银监会自体问责的缺陷也是明显的,需要合理改进。

1.部门设置不尽合理。银监会按照业务的模块横向设立部门,这种结构方式仅适合日常的监督管理工作,对监管决策过程不能起到有效的控制作用(徐慧娟,2007)。应该建立最高决策中心及其(常务)顾问委员会与具体的执行委员会。最后,应考虑设立合适的监督委员会、审计委员会、薪酬委员会,共同构成监督管理层,使得监管机构的问责机制和内控制度有效和得到推行。

2.问责委员会的设置不尽合理。履职问责委员会根据调查结果和处理建议,作出追究责任、不追究责任或免责的决定,而履职问责委员会组成人员又来自于其内部,独立性很难保证。对此,可以通过设立一个较大范围内的问责委员会的方式来解决自体问责主体的广泛性和代表性问题。问责委员会的部分来自于银行监管部门内部,同时,加入来自金融领域的专家以及银行业协会与消费者协会的人选,适当补充(金融)法学方面的专家。委员会下设办公室,作为委员会的常设办事机构,具体承办问责的日常工作。定期(半年或一年)对监管机构的业绩以及监管人员尽职程度进行评价。

3.有免责条款(详见第二十条),但是这只是试行办法,并没有上升到法律法规的层面上来保障对监管人员的法律保护。要真正在法律上建立合适的监管者保护制度。巴塞尔银行监管委员会提倡对善意行为免责,且为多数国家采用。但是,法律保护银行监管者,并非免除银行监管者所有行为的责任。工作人员必须在自己职责权限之内根据自己所管理的法律来严谨、忠实地履行工作职责,才能免责。同时,可考虑提供有限的法律补偿,尽量为监管工作人员的尽职工作扫除后顾之忧。

4.对于问责的过程与结果,并没有是否公开的说法。这对于基于最大透明度下的问责来说,与其精神是不相符的。如果只是内部处理,很难保证其有效性。应该逐渐加强自体问责的透明度建设,问题人员的处理,无论处罚或免于处罚,信息都要及时的公开,对于原因也要作充分的解释。

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