农村法制建设

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八届全国人大五次会议举行第四次全体会议听取全国人大常委会关于检查《农业法》实施情况的报告：“根据执法检查中存在的问题，布赫提出了进一步贯彻实施《农业法》的五点建议：一、牢固树立农业法制观念，进一步提高执法水平；……；五、加快制定配套法律法规，保障《农业法》的贯彻实施”。①1998年10月14日《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：“加强农业立法和执法，支持和保护农业”和“发展农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合”。总书记于1999年6月11日主持法制讲座并作《大力加强农村法制建设》重要讲话中明确指出：“建设社会主义法治国家，离不开广大农村人口的积极参与，否则依法治国就不可能得到全面落实”和“就继续推进农村的法制建设提了四点要求：第一，要进一步提高对农村法制建设重要性的认识。……第二，要进一步加强农业立法工作。……第三，要进一步在广大农民和农村干部中开展法制宣传教育。……第四，要进一步加大农村的执法力度。……。”可见，加强农业立法和执法，完善农村法制建设已提到农业发展与稳定的议事日程。

党的十一届三中全会以来，农村法制建设有了很大进展，已制定和颁布了10多部农业法律、40多部农业行政法规、340多部部门规章（农业部制定）、地方人大和政府还制定了一大批地方性法规和规章，初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。农村的执法工作和执法机构、执法队伍建设，也得到明显加强。但是我们也应清醒地认识到，农村法制建设尚不适应新时期形势发展的需要，离依法治国，建设社会主义法治国家的要求还有很大差距。主要表现在：⑴在农业立法上看，存在农业立法滞后、薄弱、层次低威摄力差、质量不高，农业法律分布不均匀、带有浓厚的计划管理色彩、义务性规范多而权利性规范较少，农业法律法规的内容政策性强、原则性强、规范性差、可操作性差，许多重要农业法律还没有制定出来，农业法律体系还很不完善；⑵在农业执法上看，存在农业行政执法机构不健全、性质不明确，农业执法主体混乱、甚至错位，农业执法人员少、且经费严重不足，农业执法人员素质不高、执法行为不规范，农业法律法规太原则、无法依法行政，农业行政执法缺乏监督机制；⑶在农村司法和农村法律服务方面来看，存在农村经济纠纷案件告状难、打官司难，农村基层司法机构不健全、专业人员极缺，农业仲裁机构不健全、不独立；⑷从广大农村基层干部和广大农民来看，法制宣传力度不大、且难度大、造成农业法律普及率低，普遍存在法制观念淡薄、有些农民不知法、不学法、不懂法、甚至不信法，有些农村干部不依法办事，甚至出现以权压法，以言代法，任意侵犯农民的合法权益；⑸从农村法制研究方面来看，主要问题是：专门从事农村法制研究的机关寥寥无几，农村法制科研机构更是空白，全国还没有一本名为“农村法制”或“农业经济法”的正式出版期刊，从事农村法制建设的研究人员也极少，农村法制建设研究课题更少；⑹在对农村法制建设重要性的认识上来看，发展农业仍然只强调“一靠政策，二靠投资，三靠科技”，而不能摆正农村法制的位置，没有认识到“一手抓建设，一手抓法制”的重要性。这些问题都不同程度地影响了农村法制建设的进程，也影响了农村改革、发展和稳定。从国外的经验来看，不少发达国家或地区在工业化过程中，为了防止农业萎缩，缩小农业和其他产业之间、农民和其他社会阶层之间收入的差距，促进农业产业结构的合理化，合理确立工农产品比价，提高国家对农业的财政支持和加强对农业的有力保护，实现农业现代化等问题上，都有比较健全的农业立法和严格执法，使农业走上法治轨道，对其农业的迅速发展发挥着重要的促进和保障作用。因此，我国在农村社会主义市场经济和农业现代化建设进程中，必须加强农村法制建设，以法律形式来规范、引导和保障农业持续、稳定、协调发展，尽早实现以法治农。以法治农在法律制度上是一场深刻的改革，实现这场改革，尤为重要的首先是要更新农村法制建设观念。笔者认为：当前在农村法制建设上切需转变“十大”观念，以真正适应社会主义市场经济条件下对农业发展中农村法制建设的要求，以便尽早实现以法治农之战略目标。

1．从发展农业只靠政策转移到发展农业不仅靠政策、科技和投入，而且更重要的是靠法律的观念上来。农业政策一贯是党和国家指导和推动农业发展和改革的基本手段，实践已证明，党的十一届三中全会以来，农村改革和发展方向与基本政策是正确的，并已确立了“实行以家庭联产承包为主的责任制，建立统分结合的双层经营体制的政策”等九大基本政策。但农业政策本身存在不足，如农业政策除了具有原则性、系统性、实践性、阶段性等一般政策特点外，还具有自身内容上的纲领性、工作范围的广泛性、具体应用上的灵活性、政策效力上的有限性等特点；它与法律相比，缺乏国家意志的属性、明确的规范性、国家的强制性和相对的稳定性。如在农村出现“党的政策象月亮，初一十五不一样”的非议和“政策不兑现，一年变三变”的责难时有所闻，怕政策“变”在一定程度上成了深化农村改革的一大心理障碍。我国农业发展的历史也表明：农业发展速度出现起伏、波动，在很大程度上应归咎于缺乏基本法律规范，其结论是政策代替不了法律，只靠政策来指导农业发展实属短期行为，其对策必须走以法治农之道路。实践中，随着农村改革的深入，农村商品化、社会化、现代化程度不断提高，农业经济关系越来越复杂，单纯依靠政策往往难以协调、处理各方面的权利和利益关系，必须依靠法律才能界定好和理顺错综复杂的农村经济活动和农业经济关系。实际上，发展农业，一靠政策，二靠科技，三靠增加投入，而这“三靠”都有个立法问题，需要由法律来保障，“还是靠法制靠得住”，②一方面通过法律形式把政策具体化、条文化、定型化，“政策之所以要运用法律形式固定下来和表现出来，就是因为它可以具有法律的明确性、稳定性和强制性，便于适用国家强制力来保证法律化了的政策的贯彻执行”；③另一方面科技兴农、农业投入，现在的随意性很大，更需要有明确的、完备的、可操作的法律规范。显然，发展农业不仅要靠政策、靠科技、靠投入，而且更重要的是靠法律，这一观念转变尤为重要。

2．从管理农业只依靠行政手段转移到管理农业不仅依靠必要的行政手段，而且更重要的是依靠经济手段和法律手段的观念上来。建国以来，我国农村经济长期没有脱离产品经济的窠臼，农业始终依靠单一的行政手段进行直接管理农业。在过去高度集中的管理体制下，排斥法律的介入，由统一的行政意志来实现管理农业经济，在一定的时期、一定范围有其成功的一面，但计划经济基本上属于人治经济的范畴，因而它也存在着致命的弱点：⑴依靠领导者的权威和智慧，出现“权力不受监督和制约”，必须导致专断和滥用，必须导致腐败；⑵领导者个人的智慧和能力毕竟是有限的，领导者主观随意性在所难免，出现“张书记栽树，李书记砍树”或“张书记栽树，李书记种草”等现象；⑶在民主监督机制不健全的条件下，领导者个人权威运用过程中的失误不易查觉，查觉后也不易校正；⑷追求行政目的而不讲经济效益，易犯瞎指挥的错误；⑸容易形成“人治”，出现“权大于法”现象。农村改革前农业发展中的反反复复、大起大落已充分暴露了这种单纯依靠行政手段管理农业的农业管理体制的局限性。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，社会化大生产的基本特点就是分工越来越细、协作更加密切，生产、分配、交换、消费等社会再生产环节之间需要协调发展，整个社会再生产需要在稳定的经济秩序的范围内进行，否则社会再生产就会出现障碍。现在广大农村的农民已经成为自负盈亏的商品生产者，要使所有的农民的行为遵循统一的规范，国家就需要进行各种干预和管理。国家干预和管理则必须采取行政手段、经济手段和法律手段，这三者是相辅相成的，而且法律手段较之行政手段和经济手段具有更高层次性和更特殊、更能接受的优点，一方面，以法律手段实行对农业的支持和保护以及农业发展，可以减少政府行为的随意性和盲目性；另一方面，行政手段、经济手段往往通过法律手段体现出来，如依法行政、各种经济调节手段的运用都应当法制化；再一方面，法律手段有利于保护经济手段和行政手段的有效运用和坚强有力。

3．从只注重单一领域的农业立法转移到树立以农业法为基本法的全面农业立法轨道的观念上来。目前在有限的农业法律中绝大部分是属于保护农业自然资源的，同样国务院颁布的行政法规也属这一性质，如《土地复垦规定》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《水土保持法实施细则》、《森林法实施细则》、《森林采伐更新管理办法》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等等。农业立法单一，覆盖面窄，与农村领域广泛、农业经济关系错综复杂对农村法制建设要求极不协调和适用，导致许多领域无法可依，给农业发展造成了制约。根据农村社会主义市场经济也是一种法制经济之要求，必须确立农业法是基础法之地位，实际上《农业法》已具有农业基本法的性质，“《农业法》不仅是农业经济活动的基本法律，而且也是制定各项农业经济具体法规的法律依据”。④从农业法为基础法的前提下，制定与《农业法》相配套的具有实质性事项规定和具体措施规定的各种农业法律法规，“建立和健全农业法律体系”⑤，使之农村各个领域真正实现有法可依，促进和保障农业持续、稳定和协调发展。总书记于1999年6月11日主持法制讲座并作重要讲话《大力加强农村法制建设》中明确指出“农业立法工作的总的目标，是建立和完善有中国特色社会主义的农业法律体系，加快制定和完善、规范农村政治、经济、社会生活的法律法规”。

4．从农业立法和执法中只重狭益的部门利益转移到重全局的整体利益的观念上来。农业法律法规涉及面广和涉及部门多，在立法上部门之间互相扯皮、讨价还价，使有的法律迟迟难以出台；有的虽然出台了，但是它已成为各部门利益的调和产物，操作性和实践性大打折扣，没有达到预期制定时的立法目的。地方性法规的制定，更是部门之间权力与利益的再分配，出现在法规草案中不适当地扩大本部门的权力与利益，同时尽量减少甚至取消本部门应承担的责任和义务，造成地方性法规难以操作。在农业执法上有的更是重部门利益，对自己有力，就执行；对自己不利，就不执行；有的甚至把改革和立法对立起来、改革和依法办事对立起来，以改革之名“闯法律禁区”，以地方政策来取代“法律之规定”，实质上是为了部门利益而置法律于不顾。在社会主义市场经济条件下，市场的统一性和秩序性，要求法制统一，树立全国一盘棋观念，克服把农业立法和执法作为固定和扩充本部门或本地方权力和利益的狭隘思想，从重全局的整体利益为之最高出发点，解决好中央和地方在立法和执法方面的权限，处理好各部门之间的关系，坚持法制统一。

5．从农业立法和执法中的义务本位思想转移到市场经济权利本位思想的法律机制运行的观念上来。在计划经济体制下，绝大多数农产品的生产都是以具有强制性的指令性指标层层下达的，生产队无生产经营决策权、无生产计划安排权、无产品处理权、甚至无收益分配权，有的地方产生“一个县只有一个‘生产队长’（县委书记或县长）”的怪现象，有的地方大队可以用一级所有者和上级行政组织的名义，无偿调拨生产队的资金和劳动力，长期占用生产队的土地和无偿取得生产队的山林。在有计划的商品经济体制下，也以保证完成国家计划为已任制定政策和颁布农业法律，如粮食合同定购政策，1984年全放开，后来中央又再三强调“粮食定购合同既是经济合同，又是国家任务”。农业法律法规也往往注重规定农业生产经营者应该做什么和必须做什么以及禁止做什么，违反规定应当承担什么责任等义务性规范，严重挫伤了农业生产经营者的生产积极性。在社会主义市场经济体制下，要正确树立权利与义务观念，权利与义务是统一的，“‘无义务的权利’不是真正的权利，只能是特权，基于特权而设立义务不可能实现权利义务的一致性；‘无权利的义务’不是合理的义务，而是奴役，基于奴役而设定义务更与权利义务的一致性无缘”。⑥在我们社会主义国家，农村社会主义市场经济既不允许只享受权利不尽义务，也不允许只尽义务而不享受权利，对此农业立法和执法更应确立权利与义务相对应、相制约的市场经济权利本位思想的法律运行机制。

6．从传统的闭封式农业立法思路转移到立足国情、大胆吸收和借鉴国外发达国家或地区农业法律、立法经验和立法技术的现代的开放式的农业立法思路的观念上来。我国现有的农业法律法规许多是在计划经济体制下制定的，具有浓重的计划管理的色彩和痕迹，属于传统的封闭式的农业立法模式。随着社会主义市场经济体制的确立，必须改变这一封闭式的农业立法观念，而世界上的市场经济已有两三百年的历史，积累了大量各方面的发展经验，特别是目前世界上一些发达国家或地区几乎都有完善的农业立法，如美国以《农业调整法》为中心，辅之以80多个重要的农业法律；日本以《农业基本法》为农业“母法”，配之以200多个法律；韩国以《农业基本法》为“农业宪法”，制定和颁布100多个法律、法令；法国以《农业指导法》为基础，制定了有8编1336条的《农业法典》，上述当今世界上农业发达的国家或地区都已成功地建立和健全了农业法规体系，真正实现了以法治农。国外发达国家或地区农业法律、立法经验和立法技术，值得我们重视和借鉴。其值得借鉴方面有：⑴重视以法律形式明确农业在国民经济中的基础地位和作用；⑵以农业基本法为龙头，注重配套法律建设；⑶注重立法层次性和实施细则制定；⑷立法注重实用性和可操作性；⑸农业法制的统一性和时代的适应性；⑹参照国际惯例，进行开放式农业立法，符合世界农业发展之潮流。总书记在《大力加强农村法制建设》中指出：“在农业立法过程中可以学习和借鉴国外的某些有益的东西，但一定要结合我们的国情和农村的实际，不能照抄照搬”。因此，在借鉴国外农业立法经验同时，必须结合我国的国情和农情，进行全方位、多层次的农业立法，尽早“建立和健全农业法律体系”。⑦

7．从产品经济的“先政策后法律”的农业立法模式转移到市场经济的“建设与立法同步”的农业立法模式的观念上来。在中国，立法滞后是过去产品经济长时期中一种常见的、普遍的现象，过份地强调“成熟一个、制定一个”，片面强调法律是政策的制度化、规范化、法律化。“先政策后法律”，这种保守的、落后的立法模式在长期计划经济条件下还有其适应性，但在社会主义市场经济迅速发展的今天，各种经济关系层出不穷，并日益错综复杂，如不事先进行法律界定和规范，就可能冲击和危害市场经济的发展。因此，必须从“先政策后法律”的观念中解放出来，确立以同步立法为主导，以超前立法为辅导的全新观念上来。所谓同步立法，是指与所调整的社会关系同步而行的立法，即当一种需要以立法形式加以调整的社会关系出现时，关于这种社会关系的立法调整的创议相应产生；当这种社会关系最终形成后，对这种社会关系加以调整的法律、法规亦相应出台。事实上，当今世界的法治国家，主要的立法方式或立法形式，既不是超前立法，更不是滞后立法，而正是同步立法。我国农业立法，更应确立同步立法为原则，根据坚持从农业、农村实际出发，因地制宜，因时制宜，分类指导发展农业的原则为指导，进行同步立法，服务于农业生产力和经济基础，以适应市场经济建设对农村法制之要求。

8．从重农业立法转移到不仅重农业立法，而且也重农业司法、执法和守法的观念上来。目前，农村中有法不依、执法不严、违法不究现象极为严重，甚至出现执法的随意性，以言代法，以权压法，执法犯法，徇私枉法，这与农村的执法司法方面存在脱节和缺陷切切相关，一方面现有的机构、人员、经费与农村的实际需要之间，缺口过大，管不过来，有的执法主体不明和责权利不明确而致；另一方面人员素质颇差，不仅工作效率低，而且往往产生一些明显的负效益，农民长时间积渐而形成的对法律的正确看法和信任感，往往会因一些事件的错误处理和徇私枉法情形，而随风飘云；再一方面农村司法薄弱，许多经济纠纷不能及时得到解决，甚至出现“告状无门”，踢皮球现象，法院有的也不愿受理争议标的金额低的农村经济纠纷案件，使农民的合法权益屡遭侵害。在守法方面，由于传统的和现实的种种原因，农民对法律一直知之甚少，法律知识缺乏，法律观念的意识尚未形成，法律观点更是空白，有的地方甚至不愿向农民宣传《农业法》和《农业技术推广法》，怕农民懂法以后，用法律手段来保护自己的合法权益，可见深入开展法制宣传教育工作，培养和强化农村干部和农民的法律意识是农村法制建设极为重要的环节。因此建议国家在第三轮普法活动中，应重点把法律交给广大农村干部和农民，尽快形成一个全民知法、守法、用法的社会环境，它也是实现依法治国的关键所在。因此，重农业立法、司法、执法和守法是农村法制建设新观念之内容。

9．从重农业政策研究和宣传转移到不仅重农业政策研究和宣传，而且更应重农业法律研究和宣传的观念上来。实践已证明，政策代替不了法律，同样法律也不可能完全替代政策。过去注重用政策来调整和指导农村经济发展，而法律在以往农村经济发展中的地位甚弱，且农业政策研究部门林立，研究机构从中央一直到地方都很齐全，不仅有党委系统的政策研究室，而且也有政府部门的专门研究机构，网络健全，操作有序，特别是党的十一届三中全会以来，政策研究更是深入人心，同时政策宣传更是锣鼓喧天，从中央到地方会议一个接一个，层层落实，报刊电台更是紧密配合，做到人人皆知，户户家晓，如中央发出的1982年至1986年连续五个一号文件更是深入。而法律与政策相比黯然失色，从事法律研究，特别是从事农村法律研究的国家机关廖廖无几，科研机构更是空白，省级农业经济法研究会也只有几个，许多高等农业院校都还没有开设农业经济法或农村法制课，从事这方面研究的专职人员更少，农村法制建设研究深度更谈不上，再加上农村法制建设研究国家科研课题几乎空白，这与依法治农的要求极不相称。再加上农业法律宣传和贯彻实施走于形式，除《农业法》和《农业技术推广法》国家重视检查，宣传有一定范围外，仅有的几部农业法律一颁布就了之，使农村干部和农民有的根本不知道有某一方面的农业法律，更谈不上对法律内容的了解和把握了。因此，遵循社会主义市场经济是法制经济这一要求，必须在全国范围内、在各个层次都要掀起研究农业法律和农业法律建设以及宣传农业法律的热情和高潮，建立必要机构，配备人员和充实经费，推进依法治农进程。

10．从单纯追求法律的理想化转向注重农业法律的现实性与可行性的观念上来。法律作为一种社会现象，不是凭空捏造的，而是社会需求的产物，“法律应该以社会为基础”。⑧农业法律不能与客观现实脱节，更应注重法律的现实性与可行性。“在农业立法实践中，往往不能科学地将农业政策转化为法律规范，而经常出现‘政策搬家’，政策的原则性和灵活性被引入法律，就使法律规范缺乏严格的规定性和可操作性”。⑨农业法律与社会现实脱节较普遍，许多法律规范无法操作和兑现，势必导致法律成为纸上谈兵；同时有许多农业法律法规缺乏其生长和发展应有的环境和土壤，不符合我国广大农村干部和农民现有的法律意识和素质，造成“有法难依”。因此，农业立法更应注重法律的现实性和可行性。

农村法制建设，是一项复杂而艰巨的系统工程，以法治农是历史赋予我们的历史使命。要达到这一目标，我们认为当前农村法制建设应转变上述“十大”观念，它必将推进农村法制建设进程，创造一个农业立法、司法、执法和守法的新环境，尽早实现我国的以法治农之理想目标，促进农村经济持续、稳定和协调发展。

注：

①“全国人大常委会关于检查《农业法》实施情况的报告”载《浙江日报》1997年3月11日第2版。

②《邓小平文选》第3卷，第379页。

③丁关良、林辉主编《农业法教程》，科学普及出版社，1994年8月版，第14页。

④丁关良：“社会主义市场经济下的农业法规体系初探”，载《经济法制》1994年第6期。

⑤⑦参见丁关良：“农业法律体系框架研究”，载《河北法学》1999年第5期。

⑥郑成良：“权利本位论”（《中国法学》1991年第1期），转引陈桢“1995~1996年中国法理学界的理论是非”，载《法学》1997年第4期。

⑧《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第292页。

⑨王存学等：“农业法律体系建设基本问题”，载《法学研究》1996年第6