水利设施对北美西部开发意义
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美国西部在历史上曾经是一个不固定的地域概念。在拓荒者开始西进的时候，阿巴拉契亚山以西的地区算是西部了。随着疆土的扩张和经济的发展，美国西部的地域概念不断扩大和变化。直到大批移民跨过50公分雨量线，进入大平原后，西部的地域概念才固定下来。人们才逐步认定这条雨量线以西的地区就是美国的西部，其特点是干旱少雨。最早对之作出界定的是美国学者沃尔特·普雷斯文科特·韦布。1931年，他在《大平原》一书中强调把西部的地域概念固定下来的必要性，并认为西经98度就是美国西部的东界。[1](P.8-9)后来，迈克尔·马隆进一步指出：“西部应当包括西经98度以西的整个地区，这是一条降雨量逐渐减少的界线，它北起南达科他州的东边，往南贯穿得克萨斯的中部。”[2](P.2)美国官方发行的读物《美国地理简介》也明确指出，美国最重要的地理分界线之一，是50公分雨量线。这样，西部就成为干旱世界的同义语。因此开发西部首先就要向干旱宣战。一个多世纪以来，美国人在充分利用、开发西部水源、建设水利设施方面取得了巨大成绩，也留下了深刻的教训，很值得研究。由于其自然条件同我国西部极为相似，尤其有借鉴的价值。
一、移民自发行动的成就和严重后果
在西进运动和西部开发的过程中，打头阵的总是拓荒者、移民。政府的行动远远落在后面，且其所做的唯一事情就是派军队把印第安人赶走。由于移民西进完全是一种自发的无组织的行动，他们只有依靠自身的力量来应付陌生的环境。在雨水充沛的地区，他们遇到的困难虽然很多，但尚可克服，拓殖的速度相对比较快。而面对西部干旱世界的险恶环境，决大多数移民就裹足不前了。直到19世纪60年代50公分雨量线以东地区土地分配殆尽，才有人冒险进入这片土地谋生。最早进入大平原并在那里定居的是牧场主和牧民。由于土地广阔，稀疏的牧草可以养殖牛群，人畜用水可以从深井中提取，干旱对他们造成的困难相对较小。随后迁来的农户遇到的困难就多得多了。牛群侵扰和水源短缺这两个难题都给他们带来了极大的麻烦。[3](P.601)幸亏70年明了廉价带刺铁丝网和风车，才使他们有可能在大平原定居下来。某些地方，如犹他州盐湖城以南的小农户在解决用水方面取得过骄人的成就。他们使600万英亩土地得到灌溉，或至少得到部分灌溉。[4](P.216)但大多数农户采取粗犷耕作方法，广种薄收，随着大平原的不断开发，土地表层也不断受到破坏，稳定的表层越来越少。本来就是遍地荒漠的干旱地，又进一步沙漠化，经过大约半个世纪终于酿成了举世震惊的大灾难。1934年5月11日晨，几百万吨的尘土被大平原的狂风刮进了大西洋，浓密的尘土遮天蔽日，在2800公里的上空形成一道混浊昏黄的天幕，久久不散。大平原的水井、溪流被沙土填塞，完全干涸，牲畜成群死亡，成千上万的农户逃离家园，流落他乡。这场大风使全国1/6的土地受灾。大平原又回到原来无人居住的状况。
这场大灾难沉重地教训了人们，只管开拓、不管环境保护所付出的代价实在是太沉重了。后来回到大平原重建家园的人们开始注意土壤保护，农民还选择了耐旱作物冬麦广为种植，使得大平原变成了小麦的海洋。不过，这里的天气难测，有时候一整年不下雨。遇到这种年景，人们还是束手无策。农业需要水、城市和工业也需要水，没有足够的水，西部就不可能得到充分的开发。少数有远见的人曾经试图通过个人的努力筹建较大规模的灌溉工程，把更多的荒漠变为良田。1892年发现阿拉莫峡谷的查尔斯·鲁滨逊·罗克伍德就是其中的一个。这是一片由于缺水而荒漠化的冲积土壤，偏离科罗拉多河河道不远。只要挖一条运河就可以引水灌溉这片广阔的谷地，使它成为富饶的绿洲。为此，罗克伍德组建了加利福尼亚开发公司，1901年完成了运河的开挖工程，河水经运河滚滚流入阿拉莫峡谷，峡谷也因此换了一个响亮的名字“帝国峡谷”。计划十分成功。农牧产品的产量超过了公司的预计产值，达到70万美元，居民人数也迅速增加，1904年达到7000人。[5](P.13)然而，这种繁荣是建立在不稳定的基础上的。这项工程并不坚固，缺乏防洪和防淤能力。1905年和1907年的水灾使“帝国峡谷”的良田被淹没和摧毁。1910年，联邦国会不得不拨款100万美元来治理这一带的洪水。总之，在当时的条件下，私人的努力只能取得一时的成就，不可能达到根治的目的，反而还会导致严重的后果。
二、联邦政府的态度和措施
对西部干旱地区的水利问题，联邦政府在移民西进初期并不重视，几乎没有采取任何措施。随着越来越多的移民进入这个干旱世界以后，联邦政府才开始考虑如何鼓励他们开发水源，征服干旱，但不直接参与水利设施的兴建。犹他州政府曾向联邦建议将一定数量的国有土地划拨给干旱州，由州政府用出售土地的收入兴建水利设施，帮助在干旱地区定居的农户。也有人建议按每英里48个地段的标准把渠道沿线的国有土地作为兴修渠道的补助。[6](P.424)但联邦政府对这两种意见都未予考虑，而倾向于扩大售地面积以增加购地农户对建设水利设施的兴趣和承受能力。
1875年，国家公共土地委员会考察了加利福尼亚拉森县的《荒漠法》，认为这是一个值得研究的方案。该法令规定，垦殖者可以优先占用任何一块不超过640英亩的荒地，只要在2年内加以灌溉就可以按政府规定的最低价购买它。同年秋天格兰特总统亲自视察了几个干旱州，也得出了扩大售地面积以增强垦殖者承担灌溉费用能力的结论，并要求国会任命一个委员会对干旱州进行视察。1877年《荒漠土地法》通过。法令规定，出售土地最高限额640英亩，每英亩价格为1.25美元（先付25美分，3年内付清余款），只要在3年内灌溉其中的部分土地即可拥有对该地段的所有权。但该法令有明显的漏洞，既未规定应当灌溉的面积，又没有严格的检查制度，反而为土地投机者打开了方便之门。正如美国学者福克纳所说：“这项法令除了鼓励土地的舞弊之外，没有达到什么目的。”[7](P.19)在法令颁布7年以后，根据土地总局局长的报道，每年售出的干旱地约为50万到100万英亩，其中只有几千英亩得到了灌溉。[6](P.428)1887年，亚利桑那的总测量员报道，大约有40万英亩土地落入了居住在芝加哥、圣路易斯等地的投机者手中。[6](P.429)
如何杜绝这种只买地而不按规定灌溉的行为，联邦政府内部有不同意见。土地总局认为，“荒漠土地法”的规定不现实，没有哪一个农户能单独承担灌溉费用，应当废止这项法令，采取现金交易，把旱地卖给那些有能力在地段上修筑水利设施的人。国会则倾向于对原有法令进行修正和补充。1891年，国会又通过一个干旱土地法令，把出售土地的限额改为320英亩，只允许本州居民购买，买地者连续3年按每英亩1美元投入改善费，以使所购土地得到灌溉，并要求不少于1/8的土地成为耕地。法令还鼓励邻近地段的居民联合建造水利设施。但该法仍未收到预期的效果。人们越来越清楚地看到，联邦政府仅以优惠条件出售干旱土地是远远不够的，要求政府兴建水利工程的呼声日益高涨。同时有人主张把国有土地拨给所在干旱州政府，由州政府负责处理售出后的干旱地的灌溉问题。国会一时难于决断，众议院设置了一个干旱地区水利委员会专门研究这个问题。国会还派专家到西部干旱地区实地考察，评估开发这些地区的价值。
1894年，国会通过了采取折衷办法的凯里法令。联邦拨给每个干旱州不超过100万英亩的干旱地，由有关州负责吸引移民定居、兴修水利设施，并垦殖其中的部分土地，出售给每个人的限额不得多于160英亩，每英亩50美分。但各州不得出租所得到的土地，或将土地移为它用。事实证明，由各干旱州各自为政地解决水利问题很难奏效。因为任何一个州都不具备承担大型水利工程的能力。法令颁布后15年，得到灌溉的土地只有28.8553万英亩，不到售出土地总数的1/10。[6](P.437)看来，只有联邦政府的直接参与才可能在西部干旱地区完成巨大的、有效的系统水利工程。无论是农业部长、内政部长等政府高官，还是有影响的媒体都持有这种看法。但由于东部利益集团的反对，在1902年以前11个有关的垦荒法案未能在国会获得通过。直到西奥多·罗斯福入主白宫后局面才大为改观。罗斯福的态度非常明确，他在第一个国会咨文中说：“这里（注：指干旱地区——作者注。）的水利工程应当由联邦政府来修建。”[6](P.440)
1901年，17个西部州议员聚会商讨干旱地区的开垦问题，提出新的垦荒法案，要求联邦政府将出售西部国有土地的部分款项用于干旱地区的水利设施。该法案最后成为有重要意义的1902年《垦荒法令》（又名纽兹兰法）。同时成立了土地开发署，负责西部灌溉工程的修建和管理。[8](P.38)法令规定，16个经指定的西部干旱州出售国有土地的款项可以保留下来作为灌溉基金，由内政部长审定各项水利工程的合同，然后实施。在工程覆盖的土地上定居5年并开垦一定面积土地的农户可以获得80英亩土地，但必须每年向有关水利机构交付20-30美元的灌溉费，大体上在10年内把工程费用付清。这样就使得这笔灌溉基金得以永久保存下来，并有效运转。
《垦荒法令》的颁布标志着联邦政府直接参与西部水利建设的开始，对于西部干旱地区的开发具有极为重要的意义。当然，这并不是说一切问题都已迎刃而解，但最重要的是原则已经确立，剩下的只是时间和努力了。在执行法令的过程中，很快就发现，农户对归还水利工程费用的期限颇有怨言。1914年国会通过一个土地法令，把10年归还期改为20年。此后联邦政府还为西部干旱地区不断拨付水利专款。据统计，到1950年，耗费在干旱地区水利工程的探查、建筑和营运上的费用达3亿美元以上。而经过灌溉后投入耕种的土地在22.75万英亩以上，每年可以生产价值2.5亿美元的农产品。[7](P.20)
三、大规模系统水利工程的重要意义
小型水利工程只能灌溉小范围的干旱地，对于开发广阔西部所起的作用十分有限。具备兴修大型水利工程条件的西部河流虽然不多，但如果加以有计划的开发，形成系统的水利工程，其作用将是非常巨大的。可如果没有联邦政府的直接参与，这样的设想只能是望梅止渴，无法实现。而这项工程需要巨额资金，冒巨大的风险，还要遭到东部利益集团的强烈反对，使得联邦政府一时也难下决心。
西部有三条水源比较丰富的大河可以开发利用，即科罗拉多河、哥伦比亚河和密苏里河。联邦政府最先考虑的是在狂暴而经常泛滥成灾的科罗拉多河修建一个巨型水坝和发电厂。这样不仅可以灌溉周边大片干旱土地，而且可以从根本上治理这个水患不断的河流，以及向附近的城镇提供廉价电力。该河流水量丰富，怒啸的急流夹着大量的泥沙奔腾而下，把干旱的高原切割成深深的连绵不断的峡谷。世界驰名的科罗拉多大峡谷就是其杰作。河水流出峡谷地区后进入清地，经莫哈韦和索诺兰沙漠，从尤马进入墨西哥，流入加利福尼亚海湾。河水常常越出河道，造成灾害。“帝国峡谷”的遭遇表明只修筑灌溉渠道而不从根本上控制科罗拉多河水的流量是必然要失败的。1922年，垦务局局长向国会提交调查报告，建议联邦政府拨专项资金在博尔德峡谷一带建大坝拦洪蓄水，向南加州提供电力，然后在帝国峡谷修筑全美运河，引水灌溉那里的土地。该工程将使科罗拉多等西部7州明显受益。在该工程动工之前，这7个州就签定了规定各州用水份额的条约。1923年，国会通过了博尔德峡谷工程法案。但之后实际选坝地址不是博尔德峡谷，而是附近的岩基更坚固、地质结构更优越、峡谷宽度更小、运输比较方便的黑峡谷，不过工程名称仍叫博尔德峡谷工程（1947年为纪念胡佛总统而改名为胡佛水坝）。然而由于该工程需巨额拨款，而受益的只有西部几个州，因而遭到多方面的反对。直至1928年底才最后经总统签署生效。1929年联邦政府为博尔德水坝和全美运河拨款1.65亿美元。但此时美国已进入大萧条时期，拨款不能到位。直到1931年工程才正式开始。
博尔德水坝工程浩大而艰巨，历时4年半才完成，是当时世界上最大的混凝土拱形坝。高耸的水坝拦住了科罗拉多河的急流，在上游地带形成了长185公里的米德湖水库，拦洪蓄水，使100多万英亩干旱地得到灌溉。大坝还未完全竣工就发挥了重要作用。在1935年6月30日的洪水到来之时保障了育马和帝国峡谷免遭洪水的冲击。洪水过后又出现了干旱，米德水库开闸放水满足了下游地区的用水。而廉价的电力使南加州和附近城市得到迅速发展。胡佛水坝的巨大经济和社会效益很快就显现出来。内政部长艾克斯早就预测说：“就在这巨大的水坝之后慢慢积累起来的财富将远远超过西部的所有矿山迄今为止生产出来的财富。”[5](P.242)
胡佛水坝的极大成功使联邦政府和干旱州政府深受鼓舞，很快掀起了在西部主要河流兴建水坝的热潮。这个热潮持续了几十年，使美国西部形成了以科罗拉多河和哥伦比亚河为中心的两大水利工程体系。在密苏里河上也修筑了几个巨型水坝。此外，在费瑟河、里奥格兰德河、圣路易斯河也修建了规模相当大的水坝。在其它河流沿线兴修的中小型水坝为数更多。到1965年12月31日，美国的水坝总数达到2931个，成为世界上水坝最多的国家之一。[9](P.446)在世界上20个最大的巨型水坝中美国就占有9个。[9](P.449)30年代动工兴建的几个大型水坝投入使用后，到40年代初都发挥了极为重要的作用，使干旱地区的许多城市和乡村的经济得到迅速发展。定居西部的人口大幅度增长，形成了一个新的移民高潮。如果说19世纪后半期西部移民高潮是由于东部土地分配殆尽引起的，那么20世纪40年代开始的又一次高潮则是由于大型水利设施的出现、干旱地区的根本改变所引起的。据统计，1940到1969年间，西部人口增长率达到136%，远远超过27%的同期全国平均人口增长率。[10](P.16)美国的人口重心也迅速西移，1990年到达密苏里州的斯蒂维尔市附近。[11]诚然，西部人口增长的原因很多，但如果缺水问题得不到解决，那里的经济就很难发展，人口不但不会增长，还会逐渐流失。
然而，美国西部缺水问题实在是太严重了，其中一些州特别突出。经济的发展使用水需求越来越大，水已经成为这些州进一步发展的瓶颈。在缺水最严重的新墨西哥州，合理分配用水更是州政府的头等大事。在灌溉系统比较完备的亚利桑那州也只形成了菲尼克斯和图森两块绿洲，其他地区多年来是荒凉的沙漠，急需用水。如何进一步开发和合理使用水资源依然是美国西部的长期难题。
总结起来，美国开发西部的经历至少给我们如下启迪：第一，充分开发和合理使用水资源是开发干旱地区的先决条件；第二，开发和利用干旱地区的水资源是十分艰巨的系统工程，既有民办的、州办的中小型水利设施，也有联邦修建的大型水坝；第三，联邦修建的大型水坝是解决西部用水的关键所在，其作用远远超过了中小型水利设施，是美国西部繁荣昌盛的最根本的保证之一；第四，开发和合理利用水资源是保护环境的必要措施。大平原地区由于缺水而广泛采用的粗放式的旱地耕作方法所造成的巨大灾害至今犹令人谈虎色变。即使像美国那样在开发和使用水资源方面取得巨大成就的国家，仍然有众多的难题有待解决。对于我国刚刚起步的西部开发，解决水资源的开发和使用问题更是任重而道远。
收稿日期：2002-02-28
【参考文献】
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