促进就业

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[摘要]促进和扩大就业是我国当前和今后较长时期内的重大战略任务。根据党的十六大和十六届三中全会精神，从目前就业的严峻形势、突出矛盾及其宏观性、长期性、紧迫性和复杂性考虑，必须进一步认识我国的就业问题，认真处理好促进就业和与其紧密相连、互相制约的若干重大关系。目前，我国既然承认就业是民生之本，是当前和今后较长一段时期经济生活中的突出问题和主要矛盾，所以，调整“中心”任务，强化人的主导作用，确立以人为本和以就业为中心的经济增长模式，围绕促进就业和人的发展制定经济社会年度和中长期发展规划，就是非常必要和完全可行的。以人为本和以就业为中心，就是在处理就业和增长即“人”和“物”之间的关系时，要让“物”为“人’服务，让增长为就业服务，而不是相反，保持就业和增长协调一致。

促进和扩大就业是我国当前和今后较长时期内的重大战略任务。根据党的十六大和十六届三中全会精神，从目前就业的严峻形势、突出矛盾及其宏观性、长期性、紧迫性和复杂性考虑，必须进一步认识我国的就业问题，认真处理好促进就业和与其紧密相连、互相制约的若干重大关系。

一、促进就业与经济（GDP）增长的关系

1．促进就业与经济增长在总体上互相促进，必须协调发展。二十多年来，就业与增长虽然有时互相独立甚至互相矛盾，但从总体上看，它们是互相联系和互相促进的。前10年的经济增长快，失业率低，就业弹性高，每增长1个百分点能增加240万个左右就业岗位。这一时期的高增长带来了高就业，高就业也促进了高增长，增长和就业是基本一致的。后10年的增长继续保持较高水平，但就业弹性下降，失业率上升，每增加1个百分点只能拉动70万人左右就业，城镇登记失业率和失业人员由1992年的2．3％和393．9万人，直线上升到2002年的4％和770万人。出现增长和就业的这种矛盾现象不完全是经济增长造成的。其主要原因是正当就业高峰，新生劳动力增多；体制改革深化，下岗失业人员增加；就业渠道不畅，“消化”不良，每年结转膨胀；农村剩余劳动力转岗量大，部分农民因失地而失业等。这些原因不仅抵消了新的就业岗位和就业人员的增加，而且也抵消了经济增长对就业增长的拉动能力。从长远和大局来说，就业和增长的关系是基本协调。互相促进的。在目前情况下，保持这样的就业水平并且能够促进经济增长和改革发展稳定实属不易。而这种水平的保持离不开经济增长的支撑。如果一旦经济下滑，这种水平也就难以维持了，这时增长对就业的作用将会清晰地显示出来。因此，促进就业的根本和关键是要保证经济的持续快速健康增长。当然，如果就业不足和失业率控制不住的情况继续升级，居民特别是农村居民收入得不到明显改善，经济增长就没有什么实际意义，经济增长本身和社会安定都将成为大的问题。因此，必须保持增长和就业的协调发展。

2．促进就业与经济增长的关系也是人与物的关系。经济增长是对“物”的增长，促进就业是对“人”的发展。人的发展是为了实现人本身的价值，是为了追求人的自由而全面的发展。物的增长是为了满足人的需要，而这种需要是要通过人的就业和人的发展来实现的。过去，我们在处理“人”和“物”的关系问题上，往往出现偏差，没有倡导以人为本的精神，没有树立科学的发展观。所以，我们把增长作为首要的政绩指标，不管是在思想意识上还是在实际工作中，都是重物轻人、重增长轻发展。在当前新的环境和形势下，对这种人和物的关系，我们必须重新认识，正确处理，尽快理顺。通过促进就业，实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益，充分发挥人民群众的积极性，是发展先进生产力和先进文化的根本要求。从正反两方面的实践经验看，重视人的因素和发挥人的积极性，始终是最要紧的。

3．从我国的现实需要出发，确立以就业为中心的经济增长模式和宏观经济发展战略。对于宏观政策各种目标主次先后的确定，在不同国家、不同时期完全可以各有侧重。当就业岗位紧张、失业问题突出时，一些工业发达国家都把就业作为优先目标或中心目标。目前，我国既然承认就业是民生之本，是当前和今后较长一段时期经济生活中的突出问题和主要矛盾，所以，调整“中心”任务，强化人的主导作用，确立以人为本和以就业为中心的经济增长模式，围绕促进就业和人的发展制定经济社会年度和中长期发展规划，就是非常必要和完全可行的。

以人为本和以就业为中心，就是在处理就业和增长即“人”和“物”之间的关系时，要让“物”为“人’服务，让增长为就业服务，而不是相反，保持就业和增长协调一致。需要指出的是，在现阶段强调就业，并不是说增长不重要，而是说增长要以就业从而以提高人民的生活水平为出发点和”落脚点。那么，“就业中心”与“第一要务”、“硬道理”是否矛盾？“发展是第一要务”和“发展是硬道理”中的“发展”，应该包括人和物、经济和社会两个方面全面发展，并不等于GDP增长是“第一要务”，GDP增长是“硬道理”。以“经济建设为中心”，也并没有说是以GDP增长为中心。以就业为中。心，就是在坚持“第一要务”、“硬道理”和“经济建设中心”这个总前提下，更加注重解决民生问题，把实现人民的根本利益作为大事，放在首位。这与“第一要务”、“硬道理”和“经济建设中心”不仅不矛盾，而且更加体现了人的发展的本质需要，体现了最广大人民群众的根本愿望。让广大人民安居乐业，人民最拥护、最高兴、最赞成、最满意。

二、促进就业与实现再就业的关系

什么是就业和再就业？就其对象和范围而言，就业是指全社会范围内在一定年龄阶段中各个方面的无业失业人员的就业。再就业特指国有企业下岗失业人员的重新就业。就业包括了再就业，再就业是就业的一个重要组成部分。根据我国当前的客观现实和特殊情况，努力搞好再就业工作是十分重要和必要的。但是，就业工作同样需要引起高度重视，就业和再就业工作的关系有待于进一步认真处理。不管怎样，在考虑再就业工作时，要统筹策划、通盘考虑如何下决心搞好全社会的整体就业工作。

多年来，随着国有企业改革的深化，在职职工数量不断减少。到2002年底，国有企业职工总数已由过去最多的1亿多人减少为4400万人。从1998年至2O03年6月底，国有企业下岗职工累计共有2700多万人，其中1800多万人通过各种方式已实现再就业，未实现再就业的还有900万人左右，再就业的工作任务十分艰巨。但是，要看到，包括诸多方面的全社会的就业任务更是十分繁重。2002年底，全国就业人员达73740万人，而国有企业4400万人的从业人员只是其中的一小部分；国有企业目前有900万人需要再就业，而每年新增包括大中专毕业生等在内的劳动力约1000万人左右，1亿左右进城务工的农村劳动力有的就业还很不稳定，在农村约1．5亿劳动力的就业还不够充分，1200万农村劳动力因城市化进程失地而失业，有的非国有企业的职员也经常处于失业状态等。这些人的总和要远大于国有企业需要再就业的人数，他们带来的就业压力更大，矛盾更突出。长期以来，国有企业的职工为国家作出了巨大贡献。解决国有企业下岗职工特别是“4050”人员的再就业和生活问题，是一项非常重要而紧迫的任务。非国有企业领域的职工对国家的经济和社会发展的贡献也很大，他们中许多下岗失业人员的生活也很困难，解决广泛、庞大的非国有企业劳动力的就业和生活保障问题同样重要。如果这个问题解决得不好，同样会动摇党的阶级基础，危及国家的长治久安。

近几年，再就业工作力度很大，效果明显。相比之下，就业工作显得十分薄弱。其主要原因是对就业的重要性和紧迫性认识不足，就业和再就业的关系没有得到妥善处理。促进就业和实现再就业都是政府的事，都应抓紧抓好。当前，我们要树立宏观就业战略意识，进一步改善促进就业的领导机制和工作机制，调整工作方式和工作方法，认真处理好就业和再就业的关系。具体做好以下工作：

1．实施“一把手”就业责任制工程。从上到下普遍实行“一把手”抓就业的领导机制，建立促进就业工作责任体系，把再就业工作作为整个就业工作的重要内容，全面搞好全社会的就业工作。

2．实行统一的促进就业政策。按照党的十六大提出的“两个必须毫不动摇”，以及包括私营企业主在内的社会阶层“都是中国特色社会主义事业的建设者”和中国共产党始终“代表中国最广大人民的根本利益”的精神要求，逐步实行统一的就业政策。对各类企业要一视同仁、平等竞争，要把国有企业享受的再就业政策逐步扩大到集体企业和其他非公有制企业。从长远看，一定不要搞等级差别，不要搞特殊优惠，不要搞地区。城乡、所有制及其人员的就业政策歧视和双重标准。在最近进行的全国再就业大督促中，对这方面反映的问题不少，有的地方已经提出了要把各项政策放开到各类企业和所有人员。因此，对我们的有关政策规定有必要进行修改和完善。

3．组建促进就业的领导机构。尽快成立国务院促进就业工作领导小组，下设办公室，具体统筹。督促、协调和推动全社会包括国有企业和其他各类企业下岗职工再就业、大中专毕业生和民办成人高校毕业生就业、农民工进城就业和失地失业农民就业等方面的就业工作。党中央和国务院每年召开全国促进就业工作会议。整个就业工作是全社会的大事，各地各部门要密切配合，齐抓共管。

4．设立和调整就业统计指标。配合就业工作，设立“实现新增就业人员”的统计指标，并用这一指标代替“实现新增就业岗位”和“实现净增就业人员”的说法。按照国际标准，把现有的“城镇登记失业人员”和“城镇登记失业率”的统计指标调整为“城镇失业人员”和“城镇失业率”。根据需要，也可设立“乡村失业人员”和“乡村失业率”，进而调整为全社会的“失业人员”和“失业率”。

5．把政策就业与市场就业相结合。从2002年9月到2O03年8月，中央召开了两次再就业工作会议，出台了一系列促进再就业的政策措施。可以说，解决国有企业下岗职工在政策就业方面，已经做得不错。但是，挖掘市场潜力，利用市场促进再就业还有待于继续努力。不管是再就业还是就业，不管是对待国有企业还是对待非国有企业，政府在实施同等的政策措施即实行政策就业的情况下，更多的应发挥市场机制在配置劳动力资源中的基础性作用，即更多的应实行市场就业，或者叫竞争就业。

6．抓紧制定促进就业的政策意见和加快就业立法。目前，有一整套关于实现再就业的政策措施，但促进就业的全国性指导性意见基本是空白。必须组织力量着手抓紧研究关于促进就业的政策措施。尽快研究制定《中华人民共和国劳动就业促进法》等，建立以法律保证促进就业的长效机制。

三、促进就业与深化改革的关系

实行市场取向的改革以来，过去“统招统分”、“统包统配”的就业体制及政策格局已基本打破。这是改革开放和市场经济发展的必然结果。但是，总结其经验教训，有些具体做法值得反思，特别是促进就业和改革开放的关系需要引起高度关注，更需要加以认真处理。

1．改革为经济发展服务，也要为就业发展服务。经济改革和经济发展是促进和扩大就业的重要保证。就业是稳定的基本要素，也是改革和发展的前提条件。没有就业就没有生活出路，改革发展稳定都无从谈起。面对当前就业的突出矛盾，应明确改革要为就业服务。（1）制定、出台改革方案和采取改革措施要充分考虑广大人民的承受能力，要以促进就业为基本目标。改革的政策、方案实施之前，要向群众解释，要让群众明白；凡是多数群众反对和不利于促进就业的政策措施，要停止实施，不能强制执行；对现有的缺乏考虑就业的改革措施（如正在建设的社会保障制度就不完全适应当前就业特点的要求）要及时进行修改；对以牺牲就业和直接影响群众利益为代价的改革文件要坚决废除。（2）在完善社会主义市场经济体制中促进就业增长。就业是大家的利益，改革的目的是要搞活经济，让大家得到实惠。不管是区域改革还是城乡改革，都要考虑把开发新的经济增长点和开发新的就业增长点紧密结合起来，努力挖掘一些新的就业门路。（3）鼓励。支持非公有制经济和中小企业带动就业增长。首先要创造一视同仁、平等竞争的市场、政策、金融和法律环境，加快垄断行业和城市公用事业以及文化、教育、卫生、银行、保险等领域改革，进一步为民间资本进入从而为扩大就业创造有利条件。

2．处理好就业和国有企业改革的关系是处理就业和改革关系的关键。在建立现代企业制度的过程中，如何解决冗员问题一直是国有企业改革与发展的一大难题。为了探索解决这一问题，我们提出和实施了企业改革与脱困的一系列措施。

1997年以来，我们采取的“下岗分流、减员增效”就是其中的措施之一。这一措施对解决国有企业的问题有一定积极作用。但是，由于没有充分体现以人为本的原则，其负面影响也不小，过多的不必要的政府行为，对改革和就业的关系没有完全协调处理好，使国有企业下岗分流的面过大、量过多，给目前的再就．业工作加大了压力。企业是市场经济的主体，解决企业的增效问题是企业自己的事，主要应该让企业在竞争中按照市场规则利用市场机制解决。不管是“减员”还是“增效”，也不管是“下岗”还是“分流”，都不是政府的行为。谁都知道，国际上通行的政府行为是努力降低失业率。以前的教训值得引起注意。进一步推进企业兼并、破产、重组、改造和制度创新，必须认真处理好改革与就业的关系，一定不要人为地以“下岗分流”牺牲扩大就业和广大职工的根本利益为代价。如果再继续实施行政干预式的“减员增效”和“下岗分流”政策，其结果只能是导致“人财两空”和社会混乱。

3．深化改革，促进就业，必须建立开放型的符合市场经济发展要求的就业体制，彻底取消地区、城乡和条块分割封闭的就业格局，建立和完善全国统一的劳动力市场，促进劳动力合理流动。建立和发展具有全国性功能的职业、人才、企业家等工作就业介绍机构及其他中介组织，冲破地域阻力，让所有劳动力在全国范围内参与竞争，合理流动。进一步放宽各类人员出入境限制，尤其是要鼓励国内人员进入国际劳动力市场到国外谋求就业。实行劳动力接技能和知识水平公平竞争就业，让劳动力资源在不同地区、不同行业、不同所有制之间通过市场机制的作用得到合理配置。

4．处理好就业与对外开放的关系，以扩大对外开放和发展外向型经济促进就业。到2002年底，外商和港、澳、台在我国内地投资吸纳就业758万人，通过境外投资派出劳务人员250万人次左右。据专家测算，我国每出口1亿美元商品可提供1．2万个就业岗位。2002年我国外贸出口3256亿美元，大约解决了4000万人就业。可见，发展对外经济十分有利于促进就业增长。然而，加入WTO后，国际竞争对我国的就业压力将逐步显现。要推进外贸体制改革，建立出口退税的新机制，完善出口的相关政策，鼓励劳动密集型产业产品出口，支持中小企业和非公有制企业吸纳就业，进一步拓宽外商投资领域，支持和鼓励“走出去”，扩大境外就业规模。

四、促进就业与经济结构调整的关系

在当前我国市场经济条件下，促进就业与经济结构调整的关系十分密切。不同的产业结构。地区经济结构、所有制结构和企业组织结构等及其调整模式，直接对促进就业产生不同的影响。多年来，虽然我国结构调整取得了良好成效，但仍不适应市场经济发展和扩大就业的客观要求。在产业结构调整方面，我们多年沿用的是20世纪《90年代国家产业政策纲要》，基本没有把产业政策和产业结构调整与促进就业联系起来，产业结构与就业结构发生较大偏差，从而导致三次产业之间的就业结构和比重变动没有完全协调进行，三次产业各自的就业潜力也没有得到充分发挥。在区域经济结构调整方面，由于产业政策和投资政策及其他政策环境的差别，使得城乡之间、东部沿海和中西部之间经济发展、就业增长和居民生活水平的差距不断拉大。近年来，中西部地区的固定资产投资比重虽然有所上升，但其总和（如2002年）仍然小于东部地区，而中西部的失业率和下岗人员比重则大于东部地区。在所有制结构调整方面，非公有制经济和中小企业吸纳就业的空间仍然受到体制性制约和政策性限制。

制定和实施突出就业战略目标的产业发展政策和经济结构调整政策，这是我们处理促进就业和结构调整关系的长远发展战略。

解决就业矛盾和就业压力是我们的首要任务，当然也是经济结构调整的重要任务。

1．把就业放在突出位置，实现结构调整与促进就业的紧密结合。要重新制定以促进就业为基本目标、指导思想、根本原则的产业政策和经济结构调整纲要，清理产业、行业政策和经济结构调整中不利于扩大就业的政策性文件，清理地区、城乡和所有制结构中不利于劳动力合理流动的法律法规，大力发展劳动密集型产业，转变经济增长方式，开发能够带动就业的新兴产业。

2．以促进第三产业就业为重点，协调发展三次产业的就业空间。加大农业水利、电力、交通、文教、医疗、社保和其他基础设施发展投入，加快农业产业结构调整和小城镇建设步伐，扩大第一产业就业的有效需求；以用高技术改造和提升传统制造业为重点，把发展资金密集型和劳动密集型产业结合起来，大力发展现代工业，提高加工工业的竞争力，保持第二产业吸纳就业的能力；把发展社区服务业作为扩大就业的突破口，继续发展餐饮、商贸等商业性服务业，鼓励发展物流、电子商务等生产性服务行业，进一步发展旅游业、教育业、金融业、保险业、房地产业等现代服务业，全面开发第三产业的就业空间。

3．推动企业组织结构调整，以非公有制企业和中小企业作为就业主体。要进一步放开行政垄断行业、基础设施领域、城市公用事业等的市场准入限制，拓宽非公有制经济的就业渠道。实行统一政策和统一法律，为非公有制经济和中小企业发展及更大规模吸纳就业解决后顾之忧。

4．加快区域经济结构调整，促进区域就业增长。当前，东部地区的就业形势相对较好，西部地区的就业形势比较严峻，中部地区的就业矛盾尤为突出。比如，中部地区的城镇就业人员只占全国的34．2％，而下岗人员却占了5l．2％。中西部地区要把促进区域就业增长作为经济结构调整的重点，通过体制创新，充分发挥市场配置劳动力资源的作用，把经济结构调整与促进就业增长紧密结合起来。发挥中西部地区的比较优势，带动劳动密集型产业从东部向中西部转移，引导东部地区与中西部地区的广泛交流，实现东部经营、资金技术、人才与中西部资源、劳动力的优势互补，增强区域就业能力。

同时，要把扩大就业作为老工业基地振兴的重要内容。东北三省和安徽、四川、陕西、江西、湖北、湖南、青海、天津、重庆等13个地区，虽然劳动力总量只占全国的40％，但下岗失业人员却占全国的60％以上，就业问题十分严重。必须从产业政策和经济结构调整入手，采取积极的振兴和救助措施，大力培育和恢复老工业、老军工、老矿区的经济活力和就业活力。

五、促进就业与人力资源开发建设的关系

我国的劳动力资源状况有两个显著特点：一方面，劳动力资源十分丰富；另一方面，劳动力素质整体偏低。2002年，文盲率占全国人口的9．2％，具有大专以上文化的占4．4％，初中以下人口比重高达77．2％。据第五次人口普查资料显示，第一产业从业人员以小学和初中文化为主，平均受教育年限仅为6．79年，比日本少3．88年；第二产业从业人员以初中文化为主，受教育年限平均为9．44年，比日本少3年左右。全国15岁以上人口中仍有文盲8699．2万人，其中75％分布在农村。目前从业人员中专业技术人员为3060多万人，约占从业人员的4．3％。在技术人员结构中，初级技工占65％，中级占30％，高级仅占5％。

在市场经济不发达和就业岗位开发有限的情况下，劳动力资源丰富既是优势，也是压力。劳动力素质整体偏低的特点，既不适应新形势全面建设小康社会的需要，又不适应国内外劳动力市场激烈竞争的客观要求。因此，当前处理好就业与人力资源建设的关系显得十分重要。不可否认，处理就业与劳动力资源开发建设的关系，必须要按照促进就业的长远发展战略目标，在对劳动力资源合理利用、合理开发、合理配置和全面提高素质上下功夫。

1．从经济社会发展水平和促进就业的实际需要出发，制定长远发展战略规划，高度重视人力资源的质量和能力开发。牢固树立人力资源是“第一战略资源”的观念，充分认识人力资源的有效开发和能力建设对全面建设小康社会的战略意义，实现从注重物质性开发向注重人力资源开发转变，从注重劳动力的数量发展向注重劳动力的质量建设转变。结合户籍制度改革，进一步完善人口发展规划。根据当前人口大量流动的特点，着重建立和完善农村流动人口的管理机制，依法加强城乡特别是农村流动人口的计划生育工作。

2．加大对人力资源开发建设的投人力度，调整教育投资结构，把投资发展基础教育特别是义务教育作为各级政府的工作重点。长期以来，我国的高等教育经费所占比重偏高，而义务教育和基础教育所占比重过低。在义务教育和高中教育阶段，由于各级财政投人不足，教育机构把大量教育经费转移给受教育者负担，普遍把“义务教育”变为“有偿义务教育”，有的甚至通过乱收费把它变成“高价义务教育”，使每年约3000万儿童因家庭贫困而失学或辍学。这种状况对提升人力资源的整体素质十分不利。必须在保证国家投入教育经费持续增加的前提下，调整和改善投资结构，大力发展基础教育、义务教育和高中教育。对于西部和农村贫苦地区，要通过加大中央财政转移支付，推动教育事业发展。

3．根据我国人力资源状况和当前就业形势，进一步界定劳动人口年龄，把义务教育扩大到高中教育阶段。世界的一般就业初始年龄是15岁，但各国各地区的就业年龄完全可以根据需要自行调整。不同的国家和地区在不同历史发展时期的就业年龄是不同的。各国各地区选择什么样的就业年龄并没有严格统一的标准。目前，欧盟多数国家就业的初始年龄是14岁，日本是15岁。香港的劳动就业人口是指15岁及以上人口，澳门的劳动就业人口是14岁或以上的人口。我国长期运用的初始平均就业年龄是16岁。

中国是一个人口大国。根据当前和今后一段时期处于劳动力新增高峰，就业供求矛盾突出的客观现实，我国劳动就业的初始年龄可考虑提高1或2岁。对就业年龄的确定与教育发展水平具有直接的联系。我国目前确定的就业年龄与考虑完成九年义务教育有关，基本没有把上高中的因素考虑进去。如果把初始就业年龄平均推迟到17或18岁，不仅可以提高劳动者的知识水平和工作能力，而且还可以在很大程度上缓解就业压力。与调整就业年龄相配套的根本措施是大力发展高中阶段教育，把高中教育纳入义务教育的范畴。目前，我国高中教育的供求关系很不协调，初中升高中的学生比例实在过低。20O2年全国初中毕业生包括上高中、职高、技校、中专和民办校的升学率不到60％，大量未升学人员成为新增劳动力开始冲击就业岗位。这种状况可通过教育改革试点加以逐步改变。同时，进一步实行大学扩招，提高大学入学率。

4．以市场为导向加强就业培训，完善高校专业结构，培养创新人才。建立与市场经济发展要求相适应的就业培训I制度和培训体系。以对下岗失业人员转岗、再就业培训和农村进城人员就业培训为重点，进行灵活多样、针对性和实用性强的教育培训。高校包括民办高校要把招生目标与就业预测紧密结合起来，招生数量尤其是设置专业要与社会和岗位需求基本适应。建立和完善国家创新人才体制，进一步整合高技术创新人才资源六、促进就业与城镇化建设的关系

促进就业与推进城镇化建设的关系是互相依赖、互相联系的辩证统一关系。扩大就业有利于推动城镇化进程，而城镇化步伐加快和城镇化水平提高，有利于促进就业增长。到2002年底，全国总人口为128453万人，其中乡村78241万人，占60．91％，城镇50212万人，占39．09％。全国就业人员73740万人，其中乡村48960万人，占66．4％，城镇24780万人，占33．6％。从1978年到2002年，城镇人口增加了3．3亿人，城镇化率上升了21．2个百分点，城镇从业人员比重上升了约10个百分点。还有乡镇企业从业人员达1．3亿人，农村劳动力进人城镇就业的劳动力近1．2亿人。城镇就业增长比全国就业增长要快，即全国就业人员比1978年增长了83．65％，城镇就业人员比1978年增长了160．46％。目前，在现有农村劳动力中，仍有1．5亿人处于不充分就业和闲置的状态。随着城镇化率的提高和向小康社会的迈进，这些劳动力的主要去向将是逐步进入城市就业。据有关部门预测，到2020年，城乡从业人员比率将基本持平，即城镇就业人员比重达到50％左右。

研究和处理就业与城镇化建设的关系，关键是要加快城镇经济和社会的快速健康全面发展，把城镇化建设与扩大就业协调推进，以城市发展促城市就业。要引导农村剩余劳动力有序向城市和小城镇转移，充分发挥大城市和中心城市带动就业的作用，保证城镇就业不能下滑，只能快速增长。

（一）促进城镇化就业的重点。

1．发展城市社区服务，拓宽社区就业渠道，形成门类齐全、质量较高、便民利民的社区服务体系，组织失业人员和农村劳动力为社区建设作出贡献。以老幼病残孕、贫困户、离退休人员、失业人员等为服务对象，开展全方位的社会救助性服务。大力开发社区社会福利、公共卫生、美化环境、家政中介、医疗保健、文体健身、文化娱乐、养老托幼、残疾康复、居民生活、单位后勤、物业管理、安全保卫、美容美发、停车洗车、餐饮旅店等各类产业性和公益性服务就业岗位，广泛提供各种服务。

2．增强城市国有企业活力，大力鼓励、支持发展城市中的非国有企业，继续发展乡镇企业，以城镇企业发展促进就业增长。城市中的国有企业和非国有企业比较集中，要通过提高国有经济的竞争力，为非国有经济创造良好的政策和法律环境，进一步扩大和疏通就业途径。目前，在乡镇企业就业的乡村劳动力有1．33亿人。在新的形势下，乡镇企业在全面建设小康社会和吸纳农村劳动力就业中具有更加突出的战略地位，必须发挥更加积极的重要作用。

3．努力振兴城市包括老工业城市中以制造业为重点的第二产业，特别是要发展以劳动密集型为主导的城市第三产业。发展城市工业和制造业，既能展现国家的整体工业实力，又能大规模吸纳劳动力就业，必须按照党的十六大的要求，努力促进产业升级，坚持走现代工业化的发展道路。把大力发展城市第三产业作为经济结构调整的重点，以产业结构调整带动就业结构优化，大幅度增加城市第三产业的就业比重。

4．加快城市改革开放步伐，以体制创新促城市就业。完善城市社会主义市场经济体制，消除促进就业的各种体制性障碍，为加快城镇化发展和不断扩大城市就业创造良好的体制环境。扩大城市对外开放，加大城市尤其是中西部地区城市利用外资促进就业的力度，发展城市外贸劳动密集型企业。建立健全城镇劳动力市场。

（二）处理就业与城镇化建设的关系和加快城镇化进程，必须注意以下几个方面的问题。

1．避免在城市化发展过程中造成农民因失地而失业和生活得不到保障的现象。据有关部门测算，在1987－2002年的15年里，全国用于城镇。交通、开发区和房地产开发等非农建设占用耕地达5000多万亩，其中征用农民的耕地约3500万亩，共有5000多万人出现不同程度的失地。近六年，失地农民约为1700万人，其中有1200万人左右导致失业，出现生活困难，有的甚至出现闹事。上访等现象，形成一些不安定因素。如果不尽快采取有力的法律、政策和安置措施，长期任其下去，不仅会造成新的就业压力，而且会产生严重的政治后果。

2．城镇化建设要符合市场经济发展规律，防止人为的盲目冒进。二十多年来，全国的城镇化建设取得了巨大成绩，这是应该肯定的。但是，在39％的城镇化率中不能不说存在一定的水分，或具有某些计划经济的色彩。比如，曾经在比较集中的一段时间里，大量地实行地改市、县改市。市管县，近几年又搞县改城市区、市管区等，同时进行撤乡并镇、建镇。到2002年底，建制镇达19811个，占乡镇的50．7％，平均每个镇的非农从业人员占40．3％。其实，在这些被改、并的地、县。乡中，个别的是典型的“三农”地区和贫困地区，根本不具备改为城镇的条件，但就是被人为地改了，从而使部分乡村人口和乡村劳动力被人为地转为城镇户口。这种做法没有必要，值得反思。

3．城镇化建设要与农村现代化建设相结合，积极开辟农村就业增长点。有人说，解决“三农”问题和农民增收问题，是要取消农民或尽快把现有在土地上的一半劳动力转移到城市。这是美好愿望，但很不现实。中国是一个农业大国，乡村人口到2002年仍有78241万人，占60．9％，乡村就业人员占66．4％。这是一个基本国情和客观事实，必须面对，不可回避。要切实加大投入，加强农村水利、交通、电力等基础设施建设，努力发展农村教育、医疗、卫生、保健、公共环境、文化娱乐等公用事业，鼓励发展农村个体、私营经济，创造一切有利条件，积极拓展农村就业领域.