城市化漫长发展之路

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城市化政策是体制改革和机制创新的环境条件，可以把政策的调整完善看作集思广议的过程。下面是本文作者的一些思考：

第一，衡量城市化速度有不同统计口径。数字反映的只是符号经济，所以仅仅通过调整统计口径和户籍改革的“补数”增加城市人口比重，不意味着城市化的新进展，只是对现状换了一种认识方法。如果相对“淡化”城市化指标，有利于把注意力转向解决城乡矛盾，更多地理解市场原则和借助市场力量。推进城市化切莫倒果为因――是经济社会发展自然带动城市化，而不是为了加快城市化而耗费资源去发展什么。

对我国城市化滞后程度的判断，有几组常用比较参数。一是所处发展阶段和城市化率的关系，如人均GNP或工业化水平和城市人口对比；二是产业结构和就业结构的关系，如农业增加值比重和农业从业人员比重对比；三是一些微观变量和人口的关系，如各产业的劳动生产率、就业弹性或近年人口增速和劳动力转移对比。如果要定指标，最好将劳动力非农化程度作为主要衡量标准。城市化可以归结为农民大军的消亡，此外无甚意义。90年代中期有人测算说中国的城市化水平已达50%，[lii]这就像测算中国的市场化水平一样，高归高，何益之有？我国的农业劳力比重1998年达49.8%，近年还有回升趋势，这才是需要关注的。我国用占世界7%的耕地养活着世界22%的人口；另一方面，以占世界40%的农民养活着7%的非农民。[liii]用这个标准观察，能发现“城市规模之争”实际上是“市场主体之争”。

由市场配置资源尽管已经写进一系列文件，但是劳动力市场远未放开，最常见的是城市对“农民盲目流动”的封堵。本来农民流动目的性极强――生存和温饱。他们要养家糊口而非公费旅游，盲目不起。大部分农民没有流向小城镇绝不是贪恋都市的繁华，只因为复杂的城市比简单的乡镇有更多的挣钱机会；只因为昂贵的城市比便宜的乡镇有更高的相对收入；只因为混乱的城市比宁静的乡镇有更好的法制环境。农民在城市的劳动和生活条件尽人皆知，官员百姓均熟视无睹。进入城市的农民还要咬着牙交暂住证费、管理费、体检费、外出打工费和“房”租；忍受着白眼、谩骂、驱赶、酷暑和严寒；冒着生病无钱医、工伤无劳保以及被骗、被罚、被遣返的各种风险，最后他们还是选择遥远的城市而很少去享受移居小城镇的便利和“常回家看看”的亲情。仅广州市目前聚集了240多万民工，超过1992年“卖户口”时全国17个省的农转非总和[liv]。留给政府的抉择是继续限制农民进城还是帮助农民进城；是固守一厢情愿成本高昂的“小城镇道路”还是积极培育新兴城市。如果肯承认农民是市场主体，政策选择至少在确定方向时并不困难。经济学诺奖获得者西奥多·W·舒尔茨在1960年代提出一个鲜明的观点：“人类的未来不是预先由空间、能源和耕地所决定，而是要由人类的智识发展来决定”。他还说到，“个人进行迁移的权利的确十分宝贵，正是这种追求环境改善的基本原则，使个人和家庭获得了最好的收益，也正是这种保持开放的高效率经济体制的基本准则，极大地增进着人类的福利。”[lv]看来有必要辨清，“盲目性”是不是发生在农民对面。

第二，目前的城市化政策具有双重目标，实践过程中所起的作用和影响不可能总相一致，需要选准重点、协调主次关系。目标之一是利用城市辐射力量拉动周边农村的经济社会发展；另一个目标是靠城市吸纳农业剩余劳力。虽然后一个目标更紧迫，但是以往重点推进的“县改市”、“乡改镇”明显侧重于前一个目标。然而，依靠行政建制来密切城乡关系与市场经济取向不合。改后的辐射效果且不论，从城市化进程角度看，“市管市、市管县”带来的弊病是城市变得大而无当，基本聚合功能降低。现在最大“城市”达12000多平方公里，而有些上千平方公里的“城市”建成区人口不足20万。由此带来的土地问题尤为严重：多数城市“摊大饼”式扩张，城郊农村干部热衷于租售土地，1990年代以来全国耕地锐减与县改市、乡改镇很难说没有关联。是将城市建设导向可持续的内涵式发展还是放任粗放式的扩张，事关经济社会发展全局。在政府主导的大城市“退二进三”过程中，由于替代了企业行为，同样带来大量土地浪费。城市和郊区土地的价值长期低估，土地收益流失和非法侵占严重，阻碍了城市化进程和扭曲城乡经济关系。而且，以辐射辖区的形式带动郊县人口城市化，势必加重地方保护，排斥外地人，居住地和就业地分离引发的社会问题会更加严重。本地农民用耕地换来城镇户口以后，主要靠城市租金而不是劳动力资本致富，这种“城市化”进程仍然是修补原先的封闭体系。仍然在强化行政力量的同时压抑市场力量。因此，有必要对“城乡一体化”“农村城市化”等概念重新审视。

第三，改革以来，虽有少数新兴城市出现，却不足以牵动局面。许多经济高速增长并吸引了大量外来工的城市，没有也不愿发挥城市吸纳移民的功能。广东一个地级市，仅工业使用外来固定工逾20万人，每年奖励性的户口指标不足百名。城门20年未能打开，“等你等成了坚持……”为城市耗尽青春的农民工极少有迁居城市机会。农村青壮劳力“暂住”城市打工挣钱，几年或十几年以后回乡定居，生育更多的“打工仔”，“流动人口”会像雪球一样越滚越大。这种局面下农村人口增长率降不下来，直到现在我国每年新增1200万人口，不知这样的局面能坚持多久。

只有允许青年农民工结婚后定居城市，才是真正的转折。农民没出路，国家不会安康；城市不生长，经济无法繁荣。

居民是城市主体，不是负担。他们既是消费者，又是生产者。仅从消费者角色来看，能聚合商业、服务业的需求，同样是一种经济资源，居民被政府“养活”的观念已经过时；增加一个城市居民，财政每年要多拿出上万元钱的说法，离事实更远。多数公共服务的价格早已经“按成本定价”和“多元化投资”，而且公共服务收费价格近年涨势居前。大笔财政补贴如果用在服务单位的经营性亏损上，与居民增量并无干系。况且，地方财政收入本来就是聚居民之财，谋居民之利；“众人拾柴火焰高”，人口增长必然扩大税基。还应明确：基础设施和社会服务之所以被称为公共产品，基本特征就是具有非排他性。一条道路，一套电缆，并不因使用者增多而加大成本，所以规模出效益。许多城市的基础设施为何陈旧，公共服务为何总是紧缺，应该找准原因。

减少制度上的城市保护后，大城市生活费用高，会有一种自然调节机制起作用。此外，只有减少“城市租金”，才可能使就业与定居地一致，疏通城市人口流出渠道。为此，要培育城乡制度贯通机制。城市的难题要靠农村解决，农村的难题也要靠城市解决。例如，农村计划生育不能只用惩戒手段，应有奖励性的利益诱导机制，放宽属于独生子女的农村青年移居城市的限制，就是可以操作的政策选择。再例如，允许城市居民到农村租赁、开发荒山荒地，可以使城市资金、人口流向农村。

第四，长期的城乡壁垒积累起巨大势能，很多人担心“打开城门”会影响社会稳定。那么，怎样才能稳妥地提高迁移进度呢？积极的办法只有靠培育新兴城市来分流大城市压力。

使新兴城市实现人口扩容，调整政策很重要，目前条件下同样重要的是建立政府动机。虽然“卖户口”、“卖商品房”是一种现实选择，但那样会将城市门槛抬得过高，农民照样得跳龙门，而且这种方式会加剧农村的通货紧缩。可以尝试的办法，一是引入行政激励因素：将城市的建成区（含近郊）作为基准来界定城市，“市管县”改为“县管市”和“县含市”。随城市常住人口规模扩大，相应提高城市建制级别。二是对沿海地少人多的省份，按城市吸纳人口数量相应增加建设用地指标和调减农田保护面积，不再要求城市粮食自给。同时，尝试在西部用土地吸引移民和通过政府扶持培育生态建设型城市。简单说，一是用级别换人口；二是用土地换人口。

城市规模受地理位置、地质条件、水资源条件、气侯条件等客观限制，一些有经济潜质的城市不宜规模太大，这个宏观远见只能由政府承担。规模筹划应全国一盘棋，不宜层层搞规划。而且应当重视科技潜力，例如在计算水资源约束时，要考虑到科技节水能力，否则我国北方很难找到适于扩展的城市。

第五，“城市是一个有机体，它是生态、经济和文化三种基本过程的综合产物，是文明人类的自然生息地。”[lvi]城市的生长由经济活动提供营养。所以，应当主要靠市场来“育”而不是政府来“抓”。目前多数政府文件都赋予城市化以带动经济增长和深化改革的意义，但涉及实际措施方面容易重“城”而轻“市”，所拟划的举措往往是：“加强规划管理”，“加快基础建设”，“抓紧实施城市形象工程”等。这样的“积极推进”如果操持不当，很有可能阻碍城市化的真实进程。一是规划建设“过热”，产生沉重成本，使本来可以用于生产经营的资金相应减少。近两年，广场热、草坪热、亮丽热从大城市向中小城市迅速蔓延。[lvii]如果都像大连市那样，使城市形象与经济社会同步前进，切实从居民需要出发投资美化城市，当然值得。但是许多城市经济并不景气，却多营不急之务。靠负债和摊派搞花架子，必然撑不下去，损失和浪费将堆成如山坏帐。二是政府行为替代了许多本应属于企业的行为，政府的越俎代庖把高昂成本转嫁给企业，企业成本最终要转嫁到消费者头上，因此带来的变相和隐性涨价，会抑制居民购买力，使经济患上外热内寒的虚症。例如城市政府规划建设的各种“一条街”，替代了市场发育过程和多样性规律，伴随着对企业的不当干预，带有明显统制经济特征。还有中小城市普遍存在的空壳市场现象和大城市的烂尾楼现象，许多起因于政府行为，是说不明白的巨额“学费”。三是超越实际条件的社会规制过多，会降低政府效能，容易产生制度租金。统制经济的病根就是，它要规划和控制一切活动，却很少去管理控制者。现实中的“生事经济”和“收费行政”的危害亟需警惕，它使各种规制越来越严，越来越多，使政府行为失范。现在几乎找不到不附加收费的社会经济管理活动；而审批、罚款是所有行政部门偏好的手段。可见，一个不应忽视的政策内容是多下力量保护好处于弱势地位、易受组织行为伤害的微观经济主体。

总之，城市首先是经济社会文化活动载体，不必都是行政中枢；就业机会是人口迁移的理由而不是障碍；小城镇是城市化的起点而不是终点；大城市所占比重上升是规律现象。当前，应当加快制度创新，完善政策环境，规范政府行为，疏通农民造城和进城渠道。认清和发挥城市的社会稳定器、经济加速器功能。

[i]《中华读书报》1999.10.27

[ii]刘海波吴静《天凉好个秋――一个非经济学人对经济的困惑》载《经济学消息报》1999.10.22

[iii]《中国改革报》2000.10.25

[iv]许倬云：《从历史看组织》第146页上海人民出版社2000年版

[v]《中国农村经济》2000年第5期农业部课题组《21世纪初期我国农村就业及剩余劳动力利用问题研究》：“九五”时期农村和城镇劳动人口年均增长率分别是1.46％和0.66％；预计“十五”期间分别是1.75％和0.74％。

[vi]《中国统计年鉴1995》；《农业经济问题》1994年第2期第19页

[vii]《中国统计信息报》1988.12.5“全民所有制单位‘计划外用工’1949万人，占职工人数10.8％

[viii]《人民日报》1994.2.3；《经济日报》1994.2.4数字是：乡镇企业80％在自然村，7％在行政村，12％在乡镇，1％在县城。

[ix]《人民日报》1997.8.27；《中国信息报》1998.11.4

[x]《中国财经报》1995.11.23

[xi]《中国信息报》1998.1.14另：1997年国家统计局和国家体改委等11部门有一个抽样调查说建制镇平均人口规模1.04万人（《改革》2000年第3期夏小林文“《中国的城市化进程分析》）

[xii]《人民日报》1995.7.9

[xiii]《中国城市年鉴》1999

[xiv]《理论广角》1998第10期

[xv]《中国青年报》1994.3.10

[xvi]《光明日报》1998.11.11国有企业职工年人均成本14901元，外来工7600元。

[xvii]《经济日报》2000.2.1

[xviii]见《读书》2000年第5期陆学艺文

[xix]《经济学动态》1994.第5期第3页

[xx]《中国乡镇企业报》2000.5.15

[xxi]《管理世界》1997年第3期王茂林《聚集式发展：湖南及中西部城市化的战略抉择》

[xxii]《经济参考报》2000.8.9

[xxiii]

[xxiv]《万科周刊》2000.8.21

[xxv]2000年《城市发展世纪论坛》高级研讨会山西省长刘振华发言

[xxvi]《亚太经济时报》2000.6.10

[xxvii]《经济日报》2000.9.3：“山东户籍制度实行城乡一体化”。《光明日报》2000.12.8“浙江省《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》”

[xxviii]《人民日报》2000.10.19

[xxix]《城市学讲座》第4页

[xxx]《超大城市》转引自《参考消息》1996.7.9

[xxxi]《参考消息》2000.4.26

[xxxii]《国际统计年鉴》1999

[xxxiii]《参考消息》1994.5.9

[xxxiv]《参考消息》1996.7.1

[xxxv]《参考消息》1998.5.5

[xxxvi]《经济文献信息》1993.第10期“每增加一名工人需1万元固定资产投资和6000元配套建设资金，而且城市显性失业率3％隐性失业率15％－25％，不可能将1.5亿农村剩余劳力吸收完毕。

[xxxvii]《九十年代的世界与中国》第291页“2000年以前如转移3.5亿新增人口和农村人口，即使新建百万人口以上大城市，也需350个，约需资金2万亿至3万亿元。”作者认为超出国力范围。

[xxxviii]《经济研究参考》2000第71期（8月1日）中国社会科学院农村发展研究所课题组《关于小城镇建设和城镇化问题的研究报告》

[xxxix]《中国经济时报》1998.7.8徐祥临文《也论启动农村市场》

[xl]《经济日报》1994.2.4中国人民公安大学张庆五文

[xli]《青年报》1994.3.17辜胜阻文

[xlii]《学习与实践》1996年第8期辜胜阻成德宁文《城镇化：世纪之交中国农村改革与发展的主题》

[xliii]《经济改革与发展》1998第2期刘福垣文《启动住宅市场的几项建议》

[xliv]《经济研究参考》2000年第71期

[xlv]《农业经济问题研究》1994年第2期刘纯彬文《中国农村城市化道路之我见》

[xlvi]廖丹清《以大中城市为主导的全面发展》载《经济参考报》1994.11.22

[xlvii]苏刚《我国第三产业发展遭遇新制约》《经济学消息报》1999.1.15

[xlviii]柯美成：《农村剩余劳动力转移的政策取向》载《经济学动态》1994第5期

[xlix]《改革》2000年第2期夏小林王小鲁文《中国的城市化进程分析》

[l]《中国经济导报》2000.11.25国家计委宏观研究院报告

[li]《中国改革报》2000年11月15日天择经济研究所“促进小城镇健康发展研讨会”部分专家意见。

[lii]《国际经济评论》1996.2转引自《理论广角》1996.4－5

[liii]李成贵：《中国粮食问题症结》载《宏观经济管理》1998第5期

[liv]《北京青年报》1995.5.17：1992年17个省办理200万农转非，收取100多亿元。

[lv]《人力投资――人口质量经济学》北京经济学院出版社1989

[lvi]《中外城市化比较研究》第10页

[lvii]《经济参考报》2000.3.4：浙江慈溪市三北大街西区工程是形象工程，投10亿元，占地536亩。《城市导报》1999.12.25：上海市节日装点街头每年草花用量570余万盆，消耗绿化资金1500万元。街头摆花从北京、上海蔓延到中小城市。