耕地总量动态平衡

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摘要：作者在阐明我国耕地现状的基础上，指出由于人口增长和经济发展，造成了我国人地矛盾的严重激化和耕地的持续减少。从可持续发展的角度，我国提出了保持耕地总量动态平衡，作为新一轮土地利用总体规划的指导思想，提出了协调人地关系，实现耕地保护的保障机制。

关键词：耕地总量动态平衡；土地开发复垦与整治；保护与改造利用；可持续发展

1.耕地总量动态平衡的内涵

目前，我国对耕地总量动态平衡的内涵有多种看法，其区别在与对耕地总量的认识不同，主要有以下四种观点。

1.1第一种观点认为耕地总量是耕地面积的总量，耕地总量动态平衡就是保证耕地数量的动态平衡。这一观点已被广大的土地行政管理部门所接受和使用，在新一轮土地利用总体规划中得到实施，但其可能导致土地质量下降。

1.2第二种观点认为耕地总量是耕地的数量和质量的总和，保持耕地总量动态平衡是保持一定质量的耕地数量的动态平衡。其能保证耕地的数量和质量，较前一观点有较大进步。其保证的耕地总量依然是一个绝对的概念。

1.3第三种观点认为耕地总量是耕地面积总数、耕地质量水平和耕地产出水平的总和。此观点与前两个观点的最大区别是耕地总量是一个相对概念，所谓保持耕地总量不变是保持耕地的产出不变，因我国提出保持耕地总量动态平衡就是为了满足人们的粮食要求。这一观点提出了一个系统观。

1.4在江苏南通市，市委、市政府在1997年提出在本市内力争实现跨世纪人均耕地动态平衡的新目标，而且提出了相应的条件和实施措施。其所指的耕地总量是人均耕地面积。

前述四种观点，无论耕地总量的内容和内涵如何，都是现状水平，没有考虑人口、科技对粮食生产的影响；而且耕地问题只是人地问题中的一部分。因此我们讨论耕地问题应放在人地关系这一大的系统中去探索、思考，在可持续发展的前提下，去处理耕地问题。在这种思路的指导下，耕地总量是指在规定的生活质量和营养水平下，按正常水平的科技投入，其产出能满足我国人口高峰年人口的食物需求的耕地；而保持耕地总量动态平衡就是保持前述耕地数量及质量的动态平衡。在这种观点的指导下，我们能保证人口对粮食的需求，也能保证社会、经济的健康、持续和有序发展。

2.我国耕地资源的现状和主要问题

2.1耕地总量锐减，人均耕地面积不断下降

近10年来，因各项建设占用、农业结构调整、灾毁等减少耕地达1.03亿亩，周期开发复垦增加耕地7400万亩，增减相抵，耕地净减少2899万亩，年均净减少耕地290万亩，相当于每年减少了3个中等县的耕地面积。

从人均耕地面积看，建国初期我国人均耕地面积约2.7亩，而从1978年到1994年，人均占有耕地又从1.55亩减少至1.19亩，相当于世界平均水平的1/4，全国有1/3的省（区、市）人均耕地不足1亩，其中广东、福建、浙江人均耕地在0.6亩以下，已低于日本人均0.7亩耕地的水平。

2.2耕地质量严重衰退

2.2.1水土流失

全国耕地水土流失总面积为6.81亿亩，每年流失土壤10亿吨。其中黄土高原和西南地区最为严重；其次东北、华北和长江中下游地区。人为因素是造成水土流失的主要原因。随着人口不断增加，涵养水土的林地和草地面积越来越少，特别是在许多不宜开垦的陡坡地进行开垦，造成严重的水土流失。

2.2.2耕地沙化

全国沙化耕地面积为3800多万亩，其中东北、华北和西北地区的11个省（市），占全国沙化耕地面积的80%以上。耕地沙漠化的主要原因是过度开垦、过度放物、工交城建破坏植被、水资源利用不当等人为因素。

2.2.3土壤盐渍化

我国盐渍化耕地面积为11450万亩，主要分布在黄淮平原，黄土高原和沿海地带。盐渍化土壤的有机质含量低，微生物活动能力差，土壤板结。这是我国主要中低产耕地类型之一，严重制约了水稻、玉米、大豆、小麦等农作物产量的提高。

2.2.4耕地污染

耕地污染主要来自工业“三废”和农业大量使用化肥、农药，尤其是乡镇企业对耕地造成的污染较为严重。此外，污水灌溉利用不当，也使耕地受到金属和有机物质的污染。

2.2.5地力衰竭

由于缺乏地力补偿机制，以及农业收入太低，农民负担太重，造成农民忽视培肥地力，采用粗放经营，掠夺性使用土地，结果使耕地肥力不断下降，农业生产发展后劲日渐不足。而且，由于农民缺乏养肥土地的知识，用肥结构不合理，使耕地有机质含量低，地力下降速度加快。

2.4耕地保护措施不力

2.4.1土地使用审批不权不当

一些省（区、市）以地方立法的形式层层下放土地审批权，造成土地审批失控。另外，普遍存在建设项目用地不按规定权限和程序审批的情况。2.4.2土地的宏观调空能力弱

由于土地利用规划和计划执行不力，削弱了土地的宏观调空能力，很多地方对开发区域或大面积的建设项目用地，在没有投资或项目的情况下一次性供地，造成土地闲置。

2.4.3土地法律法规不健全，执法不严

现有法律法规对集体非农业用地流转管理规定不具体、不明确，制止自发交易较难，致使集体土地流转秩序混论，造成大量耕地浪费。此外，土地法律法规等的执法力度不够、执法不严、执法难的问题长期没有解决。

2.4.4现行土地产权制度不合理

土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利总和。在现行城市土地产权制度中，由于城市土地产权主体不明确直接导致耕地难以有效保护；城市土地产权结构不合理，加速了对耕地的蚕食。在现行农村土地产权制度中，集体土地所有权产权不明确；集体土地产权界定不明晰；现行集体地产权结构不合理；集体土地产权制度安排不合理，导致土地资源配置和耕地质量保护困难。

2.4.6中低产田大量存在

据国家土地管理局的研究材料，我国中低产田面积约为总耕地面积的80%以上。如在今后20~30年中能将中低产田全部加以改造，以亩增100公斤粮计，则可获1600亿公斤粮，按当前亩产算也等于增加耕地7亿亩。

3.实现耕地总量动态平衡的措施

目前，探讨方法主要从技术角度出发，提出了“开源、节流、挖潜”及相应的技术手段。

3.1制度创新

所谓制度创新是指能够使创新者获得追加利益的现存经济体制及运行机制的变革，而产生一种更有效益的变迁过程。一个较高效率制度的建立能充分协调耕地问题各方的关系，优化配置土地，使劳动、资本、技术等充分发挥作用，从而促使社会的协调发展。我国改革开放的实践已经证明了这一点。

3.2技术创新

科学技术的每次突破性进展总能导致人地关系的组织水平、组织结构、组织形式的革新。据有关专家的研究，中国粮食单产的提高主要依靠科技的进步。1976年开始推行杂交水稻，水稻平均亩产量提高了20%，七八十年代的农业科技革命使粮食单产提高40%。因此，应在种子、栽培、农药、灌溉、农机、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不断创新，提高粮食作物的单产，改善耕地质量。

3.3文化创新

我们常说思想是行动的指南，只有在思想上人人都了保护耕地的意识，才能保证各项政策的顺利执行。首先要在全民中进行国土资源教育，纠正以往“地大物博”的不正确思想，改变传统社会中不自觉保护环境、保持耕地的机制和规范，建立完善的“人口、资源、环境”协调发展的意识；其次要摒弃掠夺性的生产方式和生活方式，创造新的生活方式；再次紧跟世界潮流，追踪科学技术的发展，具有创新精神；最后，要发挥民族文化，辨证地吸收其他国家的生活方式，使其符合我国的国情。

3.4加强耕地资源的综合管理

针对前述的我国耕地资源现状和现有问题，要进行加强耕地资源的综合管理。目前，由于数据管理、更新、辅助决策等方面的原因，而使耕地资源几套数据并存的状况，需要形成一套完整可靠的分级耕地动态监测和管理系统，以实现对耕地资源的有效保护和耕地的分级目标管理责任制。各地政府和有关部门还要继续加强有关耕地资源的信息交流。要计划使用耕地，国家重点企业建设用地，应进行论证，尽可能用非耕地和次等耕地；城镇扩建要尽量少占优质耕地。制度、技术、文化创新是解决耕地问题的相互关联的子系统，制度创新是保障，技术创新是动力，文化创新是前提，三者的结合导致最终目标：耕地总量动态平衡。

参考文献：

[1]唐世界.耕地总量动态平衡及实施措施,2000年1月.

[2]宋立平.我国耕地资源持续利用管理策略,1998年8月.

[3]1996中国人口资源环境报告国家计委国土开发与地区经济研究所,1996年.