服务业发展管理

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[内容提要]在“十一五”乃至2020年前全面建设小康社会的阶段,我国服务业发展必须走出三大误区:一是走出过度重视总量思维的误区,将强调分类指导和重点突破作为服务业发展思路选择的基调;二是走出为发展服务业而发展服务业的误区,将实现从产业导向向功能导向的转变作为服务业发展思路选择中不断强化的方向;三是走出过度重视服务业就业吸纳作用的误区,将促进服务业的结构升级和竞争力提升放在更为重要的地位。促进服务业持续健康发展的对策选择,主要包括三个方面:第一,按照因类制宜、分类指导的原则,科学定位服务业发展的政府职能,明确支持服务业发展的具体方向;第二,按照功能导向、重点突破的原则,重点支持重点地区服务业的集聚发展;第三,按照深化改革、完善监管的原则。积极促进服务业可持续发展机制的发育。

[关键词]服务业体制改革“十一五”发展

“十一五”乃至2020年前全面建设小康社会的阶段,是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是我国服务业发展的关键时期。在此时期,能否为服务业的发展选择行之有效的对策思路,不仅关键到服务业自身的持续和健康发展,而且关系到全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的进程。有鉴于此,本文将对我国服务业发展的对策思路进行初步探讨。笔者认为,促进服务业发展的对策选择,需要注意以下三个方面的问题。

一、按照因类制宜、分类指导的原则,科学定位服务业发展的政府职能,明确支持服务业发展的具体方向

1.因地制宜、分类指导,科学定位服务业发展的政府职能。服务业具有高度的异质性,因此,按照因类制宜的原则,明确定位服务业发展中的政府职能,是促进服务业持续健康发展的基本要求。要科学定位服务业发展中的政府职能,应主要依据不同类型服务业所提供的服务是否公共物品以及公共物品属性的强弱,兼顾该类服务业供求关系的现状及其变化趋势。为此,要注意区分以下三种情况:

(1)属于纯公共物品的服务业,应当主要根据其惠及范围和需求特点的不同,强化相应层次政府的投入或供给保障责任。按照基本公共服务均等化的原则,在城乡最基本的公共服务业领域,尤其要强调政府的投入或供给保障责任。尤其是在那些纯公共品属性较强、惠及范围较广的领域,如中西部地区的农村义务教育、农村公共卫生、农村最基本的社会保障领域,要特别重视强化中央和省级政府的投入责任,加大相关专项转移支付的力度,以改善其发展条件。

(2)属于私人物品的服务业,应当实行市场化、产业化和社会化的发展方向(详述见后文体制改革部分)。

(3)属于准公共物品的服务业,则应根据其供求平衡状况及其变化趋势、供求变化规律和市场化、产业化、社会化的现状,适度调整政府职能的定位,科学地把握坚持市场化、产业化、社会化与改善政府支持的关系,加快扭转政府职能“越位”或“缺位”的问题。一般而言,处于发展的启动阶段或初级阶段的该种服务业的市场供求缺口越大,在短期内增加供给越困难,越应加大税收优惠、政府补贴或以奖代补的力度,以促进其增加供给;该种服务的排他性越强,公共品属性越弱,则越应实行企业化经营。反之则相反。在对某类服务业的发展提供税收优惠、政府补贴或以奖代补的过程中,要注意培育其自我发展能力,防止过度依赖政府而导致其竞争能力和可持续发展能力的衰竭。

2.围绕国民经济和社会发展的主要任务,明确支持服务业发展的具体方向。基于对服务业发展中政府职能的科学定位,按照我国服务业发展的现状和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》确定的“十一五”时期的主要任务,在“十一五”时期内,我国服务业的发展应当坚持以下方向:

(1)围绕社会主义新农村建设,积极支持农村服务业的发展。在统筹城乡发展的前提下,采取有效措施,鼓励发展农村服务业,这有利于缩小地区差距,增加农民收入。“十一五”期间,我国在支持农村服务业发展方面,应当重视以下三点:一是按照以人为本的原则,以改善农村最基本的生产、生活条件和培养有文化、懂技术、会经营的新型农民为重点,致力于发展农村最基本的公共服务业。如加强和改善农民培训,加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设,加快建立新型农村合作医疗制度等。二是因地制宜、循序渐进,有所侧重地加强村镇布局规划的调整,促进农村人口的适当集聚,为农村服务业的聚集和加快发展创造条件。在此基础上,要加快应用现代经营方式和信息技术改造传统的农村服务业,促进连锁经营等新型服务业业态向农村拓展,提高农村传统服务业的运行效率和经济效益。三是以推进农业产业化和现代农业建设为中心,积极支持面向农业产业链的各类农村中介服务组织和服务平台建设,促进农业产业链的有效延伸和农业结构的升级。如农民专业合作组织、农产品行业协会、农民专业技术经济研究会、农产品质量安全检验检测中心、农业科技推广中心、农业良种供应和市场营销体系、农业信息服务体系和服务平台建设等。

(2)围绕促进产业结构优化升级和经济增长方式转变,积极支持生产型服务业特别是金融保险、工业设计、物流、信息和法律服务等现代服务业的发展。如通过金融政策的倾斜、对相关基础设施建设的财政补贴、财政资金的引导性投入以及税收优惠等,支持生产型服务业特别是现代生产服务业的发展。在此过程中,要坚持以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的原则,重点瞄准以下方向:第一,鼓励生产型服务业走向连锁化、联盟化和集成化,实现重点领域、关键环节带动下的群体性发展;第二,鼓励制造业的服务环节同企业剥离,实现专业化发展;第三,积极增强对服务业国际转移的承接能力,并将承接服务业国际转移的过程,转变为加快我国服务业观念更新、业态更新和增长方式转变的过程;第四,加快应用高新技术和先进适用技术改造传统服务业,增强服务业的自主创新能力,鼓励服务业的产品创新、品牌创新、技术创新、管理创新和营销方式创新;第五,将加强人才资源的开发和高层次人才培训,作为发展现代生产型服务业的基础工程。虽然在现代经济中,工业和农业的发展都越来越取决于人才的支撑状况,但今后,一方面,现代服务业对高层次人力资本的需求强度将更高,高层次人才对现代服务业的发展更具有根本性的决定作用。如果说,在工业和农业的发展中人才起乘数作用,那么,在现代服务业的发展中,高层次人才则起乘方作用。另一方面,随着服务业对外开放的进一步扩大,国内外服务业之间争夺人才的竞争将日趋激烈,在此过程中民族服务企业的竞争劣势将日趋突出。如果不采取切实有效的措施,尽快改变我国服务业人才资源相对薄弱的状况,我国现代生产型服务业的可持续发展将不容乐观。

(3)围绕和谐社会建设,促进城乡之间、区域之间和不同阶层之间基本公共服务的均等化。为此,要按照以人为本、以农村为重点的原则。第一,进一步加强义务教育、职业教育和城乡劳动力培训体系建设,强化政府促进就业的公共服务职能,引导服务于劳动力市场的中介服务机构健康发展,加强对劳动力市场和就业信息平台建设的政府支持。要结合加强城乡统一的劳动力市场建设,用统筹城乡发展的思路,通过灵活多样的形式,加强和改善城乡劳动力培训,并将其作为发展服务业的重要手段和内容。第二,要进一步加强对公共卫生、基本医疗服务体系和城乡社会保障体系建设的政府支持,强化政府的投入保障和政策引导责任。将支持公共卫生体系建设的重点放到农村地区,放在完善疫情信息网络、疾病预防控制和医疗救治体系,健全疫病防治机制和应急处理机制上。“十一五”期间,要基本形成覆盖全社会的基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度的框架,初步健全城乡居民老有所养、病有所治、贫有所济的保障机制。第三,加强城乡信息化平台建设,积极有效地支持发展电子商务、电子政务和电子社区服务,促进城乡信息交流的通畅顺利,促进城乡服务业的功能升级和健康发展、有序扩张。通过切实有效地推进信息化建设,充分发挥信息化对城乡生产方式、生活方式转变的带动作用。第四,以城市社区和农村居民点为重点,积极发展公共服务业。

二、按照功能导向、重点突破的原则,重点支持重点地区服务业的集聚发展

以往的我国服务业发展政策都具有较高程度的行业指向:要么根据我国服务业行业结构与发达国家或国际标准模式的偏差、要么依据特定发展阶段服务业不同行业的需求弹性,以及我国经济社会发展对服务业不同行业的需求,来筛选我国发展服务业的行业重点。如依据对扩大就业的需求,重点支持餐饮、批发零售等劳动密集型服务业,甚至传统服务业的发展;依据加快产业结构升级的要求,重点支持金融、保险、信息服务业的发展等。客观地说,这种行业指向下的我国服务业发展的政策,在相当程度上瞄准了我国经济社会发展对服务业的需求,特别是服务业的即期需求,具有一定的合理性和必要性。但是,我国幅员辽阔,区域经济社会发展的差异较大,甚至不同类型地区往往处于不同的经济社会发展阶段:大中城市,甚至某些发达地区已经处于工业化后期,乃至后工业化时期,服务业加快发展和提高比重共同推进的阶段已经来临;大多数地区处于工业化中期阶段,加快工业化仍是当前发展的主要任务,结构调整、功能升级仍是当前服务业发展的重点所在,而服务业比重的提高相对于其加快发展仍处于次要地位;而部分西部地区、欠发达地区仍处于工业化初期阶段,传统服务业仍是服务业的绝对主体;现代服务业的发展规模小、速度慢,甚至缺乏适宜发展的基本环境。加之,相对于农业甚至工业,服务业的发展更需要发挥聚集效应和增长极的作用。因此,在服务业发展政策和对策的选择中,应该将强化功能导向与强化因地制宜有机结合起来,促进服务业发展政策从支持重点行业向支持重点地区的转变。具体地说,就是按照功能导向、重点突破的原则,从全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的战略要求出发,以关键领域为突破口,重点支持重点地区的服务业集聚或集群化发展。为此,在“十一五”乃至更长时期内,需要注意以下几点:

1.积极调整城市化和城市群发展战略,发挥其对服务业发展的聚集优势和带动效应。国内外经验表明,工业相对于农业,服务业相对于工业,对规模经济和聚集效应的偏好更强;而且,城市规模越大,在城市群内部不同规模、不同层次的城市之间的功能分工和优势互补关系越强,越有利于服务业特别是现代服务业的聚集发展,越有利于服务业的结构升级①。尤其是现代服务业具有在中心城市及中心区域高度集聚的特性,其产业集聚带来的互补、共享等外部效应十分显著。因此,从“十一五”开始,应以长三角、珠三角和京津冀三大城市圈为重点,通过以下两个方面,将促进城市化的健康发展同加快发展服务业、促进服务业的结构升级有机结合起来。一方面,有序促进大城市、特大城市的发展,增强其对区域城市化和城市群发展的龙头带动作用;另一方面,积极促进区域内不同规模、不同层次城市之间的功能分工和优势互补,增强城市群的系统功能和整体竞争力。要将单个城市,甚至小城镇的发展,放到整个城市群中统筹考虑,对其给予科学定位,加强对城市群、城市圈发展的规划研究。借此,为加快发展服务业、促进其结构升级创造条件。

近年来,许多中小城市通过促进服务业的专业化聚集发展,在强化城市功能特色、增强城市的核心竞争力等方面取得了显著成效。如浙江义乌市通过建设国际小商品研发中心和技术中心、培育和发展电子商务、打造国际性的小商品流通中心、完善现代物流系统等措施,建设国际商贸城;浙江绍兴市集商品交易、样品展示、信息汇集、仓储、物流、科技、纺织文化的建设于一体,建设国际化的现代纺织品交易中心,实现相关服务业的聚集发展。“十一五”期间,应根据因地制宜的原则,促进相关经验的总结、集成和示范推广。

2.重点支持大城市、特大城市的服务业密集区建设,有效利用其与城市发展的良性互动关系。近年来,服务业聚集发展的趋势日益显著,不仅表现为服务业向城市特别是大中城市聚集,还表现为大中城市服务业密集区的迅速崛起及其对区域发展的带动作用上。

大中城市的服务业密集区,最为典型的是大都市的中央商务区和总部经济密集区。国内外经验表明,总部经济的健康有序发展,不仅有利于带动服务业的发展及其结构升级,还对所在区域的服务业发展基础和发展环境提出了较高要求。例如,从20世纪80年代开始,许多发达国家或地区的大型、特大型城市,就把吸引跨国公司总部向其集中作为加快区域发展的重要战略选择,并通过税收优惠等政策给予支持,形成了所谓的总部经济现象。发展总部经济的过程,不仅是现代服务业加快需求集聚和需求形成的过程,也是现代服务业企业之间深化分工协作、强化“互帮互学”关系的过程。如在通常作为公司总部首选地的中央商务区(CBD),庞大的资金流、科技流、人才流、信息流和物流,成为支撑现代服务业和生产型服务业发展的肥沃土壤。此外,当今世界,随着经济全球化的迅速推进和交通通讯、信息技术的迅速发展,许多公司基于降低成本、充分利用不同地区比较优势的战略考虑,实行管理职能、生产职能、销售职能的空间分离,以及公司总部与生产基地的分离,将公司总部或其研发、营销机构等集中到那些具有良好的区位优势和交通运输网络,以金融、保险、信息服务、教育培训、科技中介、商务服务业为代表的现代服务业或生产型服务业较为发达,人才、科技资源等优质资源密集的大型、特大型城市及其特定区域。可见,总部经济的发展状况,也在很大程度上取决于现代服务业的支撑状况。积极促成并有效利用二者的良性互动关系,有利于加快服务业的发展并促进其结构升级。

近年来,支撑我国大城市、特大城市发展总部经济的力量正在迅速形成,这种力量主要来自两个方面:一是国际产业和资本向中国加快转移,促进越来越多的跨国公司在中国建立地区总部,或将其地区总部向中国转移;二是在乡镇企业或中小企业基础上迅速成长起来的国内大型企业或企业集团,为适应其发展“再上新台阶”的需要,将其公司总部或研发设计、战略管理、营销机构等知识密集型环节向大中城市转移,以进一步利用这些大中城市的优势资源。目前,我国北京、上海、广州、深圳等大城市、特大城市纷纷把发展总部经济作为加快城市经济发展的新亮点。这些城市将培育总部经济密集区与培育现代服务业密集区有机结合起来,把强化发展总部经济与现代服务业的良性互动关系,作为加快服务业发展、促进其结构升级的重要对策选择。当然,在大中城市、特大城市发展服务业密集区,除建设中央商务区和总部经济密集区外,还有其他多种途径(如国际商贸城建设等),要防止方式单一、功能雷同、盲目上马,导致恶性竞争、过度投资和资源浪费,并导致服务业发展的大起大落。在我国中央商务区和总部经济密集区建设中已经出现此类问题。如在CBD(中央商务区)的建设上,有些特大城市缺乏有效的总体规划,甚至准备建设几个CBD。有些中小城市也盲目建设CBD,至于各城市CBD功能雷同、缺乏特色的现象更不鲜见。对此也应给予高度重视。

3.以整合集成或改造提升产业集群为重点,积极发展以各类中介服务机构和服务平台建设为载体的生产服务业。改革开放以来,我国许多发达地区以中小企业为主体形成的产业集群,成为区域经济发展的重要支撑。

在美国、意大利等发达国家,产业集群对加快区域发展的作用也颇受关注。

基于国内外的经验,近年来,我国许多地方都把促进产业集群的发展作为加快区域经济发展的重要手段。

这是值得肯定的。但是,客观地说,各地产业集群的发展仍然面临诸多严重问题。第一,多数产业集群仍为传统产业集群,产业、产品结构层次低,自主创新能力和竞争力不强的问题仍然比较突出;第二,产业集群内部企业之间的分工协作关系不强,产业链条短、企业小而全的问题在总体上仍然比较突出和严重;第三,中介服务机构的发育和企业服务平台建设严重滞后,制约了中小企业分工协作关系的深化,也加大了中小企业获取服务的成本。可见,加快利用高新技术改造传统产业集群,促进产业集群内部分工协作关系的深化,增强其自主创新能力和产业竞争力,完善系统功能是进一步强化产业集群对区域发展支撑作用的迫切要求。为此,要以支持制造业信息化为切入点,重点围绕以下两个方面,积极支持各类生产型服务业,特别是现代生产型服务业的发展:一是各类中介服务机构,如行业协会、同业公会、法律事务所、创业辅导机构、融资担保机构、生产力促进中心、咨询服务机构、工业设计机构和民办研究所等科技中介机构等;二是各类公共服务平台,如网上技术市场、公共信息网、电子商务平台、行业共性技术和关键技术研发平台、企业孵化器、行业检测中心等。

三、按照深化改革、完善监管的原则,积极促进服务业可持续发展机制的发育

当前制约我国服务业发展及其功能升级的因素很多,但是,最为关键的因素在于体制,包括服务业的微观运行体制和宏观监管体制。因此,在“十一五”乃至更长时期内,要促进服务业的健康发展和结构升级,必须将加快体制创新作为突破口,促进服务业可持续发展机制的发育完善。为此,要重点注意以下几个问题:1.以推进垄断性服务业改革为重点,加快推进服务业的改革和创新。除涉及国家安全的重要领域外,在大多数垄断性服务业,要借鉴国外垄断行业改革的经验,因类制宜、循序渐进地放宽市场准入,加快引入竞争机制,打破服务业发展的行政垄断,为民营经济参股、控股甚至独资进入这些服务业领域创造条件,借此促进其加快发展和提高效率。从“十一五”开始,可以选择不同规模、不同类型的代表性城市,先行进行垄断性服务业体制改革和创新的试点。

当前我国要素市场的发育严重滞后于产品市场的发育,成为妨碍产业发展和结构升级,导致城乡之间、区域之间发展不协调的重要原因。导致要素市场发育严重滞后的根本原因,在于体制改革滞后。在“十一五”乃至更长时期内,要把加快改革土地、金融、产权和劳动力市场制度,促进要素市场的发育作为服务业改革的重点之一,也可选择代表性地区,进行这方面的改革试点。

在农村公共卫生等最基本的公共服务领域,目前也存在比较严重的垄断经营现象。特别是许多公立医院甚至乡镇卫生院一边享受免税和政府补贴的好处,一边饱尝垄断经营、垄断利润的甜头,为了片面追求本单位利益,千方百计挤占本应用于基本公共卫生服务的资源。因此,加快这方面的改革已经迫在眉睫。但在这些服务业领域,放宽市场准人和引入竞争机制,要注意多方案试点,在科学评估试点效果的基础上谨慎推进,防止急于求成而导致农村公共卫生体系的缺位。

2.积极鼓励民营服务业的发展,加快取消服务业发展的所有制歧视和内资歧视。对于营利性服务业和服务产品属于私人物品的服务业,应坚定不移地推进其市场化、产业化和社会化发展,进一步发挥民营经济作为投入和发展主体的作用。政府的支持应仅限于两个方面:一是维持公平竞争的市场秩序,建立公开、平等、规范的行业准入制度,取消专门针对民营经济的市场准入歧视;二是在体制改革和应用现代经营方式、高新技术改造传统服务业方面,在此类服务业发展的初级阶段,加强对试点、试验和示范项目的支持,引导其加快启动或改造升级。

在“十一五”乃至更长时期内,政府对服务业发展的政策调整,应当将上述两个方面有机结合起来。以此为基础,积极有序地实现不同所有制之间以及内资、外资之间服务业发展政策的均一化,取消针对所有制以及内资、外资所设置的差别化的服务业进入和退出门槛。服务业发展的政策引导资金应在扩大规模的基础上,加大对上述方面的支持力度。

要将促进国有服务业企业的体制改革和民营化,作为发展民营服务业的重要手段。鉴于当前在一些服务业发展的重点行业,特别是一些垄断性服务业领域,处于垄断地位的国有资本和处于弱势地位的民间资本,实际上处于不同的发展阶段,政府应当用扶持弱势群体的观念和政策,利用服务业引导资金,加大对民间资本发展服务业的支持力度。利用政策上的适度优惠扶持,适度弥补民间资本在自身经验、资产实力等方面的弱势地位,为其发挥机制优势、增强竞争活力和可持续发展能力创造条件。要借鉴国外经验,积极发挥行业协会在提供信息服务、培训服务、促销服务和服务业品牌建设(包括企业品牌、行业品牌和区域品牌)方面的作用,强化行业协会对服务业企业发展的引导功能。要将支持行业协会的起步和稳健发展,作为服务业引导资金支持的重点之一。

要统筹处理承接服务业国际转移与发展民族服务业的关系,积极促进服务业对外开放和引进外资政策的调整。在承接服务业国际转移的过程中,要重视服务业对外开放在带动民族服务业转变经营方式和发展理念、提升业态水平、培养经营人才等方面所产生的效果,并将其作为检验承接国际服务业转移效果的基本标尺。

3.积极推进服务业监管制度和调控机制的创新,促进其监管主体和运营主体有效分离。相对于工业和农业,产品质量作为行业发展生命线的作用,在服务业特别是现代服务业中更为突出。

发展现代服务业,需要特别重视客户的心理满意度和忠诚度。但是,客户的心理满意度和忠诚度难以在事前准确量化。加之,尽管随着科学技术的进步,部分服务业产品已经可以实现质量标准化,但是,相对于工业和农业,服务业更多地具有鼓励创新、产品无确定形态的特点,因此多数服务业难以实现产品的标准化。这就给监控服务业的产品质量增加了难度。因此,加快服务业监管制度的创新,应当成为加快发展服务业的基本要求。第一,要针对产品可标准化的服务业,积极发挥现代科技对服务业产品标准化、规范化的促进作用,在先行试点、多方案比较的基础上,加快其产品标准化的进程,借此提高服务业的产品质量;第二,通过加强社会信用环境建设和积极支持行业协会的发展,发挥行业协会的行业自律作用等,规范服务业的发展环境,借此促进服务业产品质量的提高和发展模式的规范化;第三,按照促进政企分开、政资分开的方式,促进服务业监管主体和运营主体分离,强化垄断服务业和公共服务业的公众监督机制建设,借此促进服务业的规范发展。

要把加强对服务业发展的统筹协调,打破服务业发展的部门封锁、地区分割,强化服务业发展的立法、执法体系建设,完善服务业统计体系,加强服务业发展的公共平台建设作为完善服务业发展宏观调控机制的重要内容。

注释:

①根据刘中显(2005)的研究,一般而言,在因工业化聚集而成的中小城市中,服务业的核心部门是交通、通讯、商贸业等流通部门,而在大城市和特大城市中,服务业的核心部门主要是外部效应较高的现代生产服务业和生活服务业。