农地规模经营管理

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内容摘要：本文分析了通过股份合作制实现土地规模经营的基本做法和必须具备的条件，认

为：通过股份合作制实现的土地规模经营，是建立在农村土地市场流转机制的基础上；不是对家庭联产承包责任制的否定，而是以家庭联产承包责任制为基础，保留了家庭经营的内核；扩大了土地的经营规模，而又仍然坚持了地权均等的原则。因此，通过股份合作制实现土地规模经营，是一种有生命力的制度形式。最后，本文提出了强化农民的土地使用权、做好地籍的调查和整理、建立和完善农村土地登记制度、改革户籍管理制度、坚持农民自愿互利原则等进一步完善土地股份合作制的建议。

关键词：农村土地股份合作制规模经营

2000年暑期，我随福建师范大学国家经济学基础人才培养基地社会调查二队，到泉州的晋江

、永春、德化三个县（市）调研，访问了一些农业种植大户，与基层干部召开了多场座谈会。我对当地农村通过土地股份合作制实现规模经营的做法，产生了浓厚兴趣。在寒假，我又对家乡漳州农村的土地股份合作制企业做了一些调查，对这种新型的制度有了初步的了解。在此基础上，对土地股份合作制进行进一步的理论思考。本文谈点不成熟的见解，请老师和同学们批评指正。

一、农村土地股份合作制的新尝试

十一届三中全会以后，农村家庭联产承包责任制的推行，改变了“一大二公”的体

制，扭转了陷入困境的农村经济，使我国农业连续登上几个台阶。从总体上看，家庭联产承包制仍然适应农业生产的自然特点，适应我国农业的技术水平，适应我国农村的社会状况。因此，十五届三中全会指出，家庭联产承包责任制不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持；要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，要赋予农民长期而有保障的土地使用权。家庭联产承包责任制采取“按人承包，肥瘦搭配，远近插花”的平均分配办法，农户承包经营的土地不仅规模小，而且分散化、细碎化。随着非农产业和城镇化的发展，大批劳动力转移到非农产业就业。特别是在沿海地区、城镇郊区和工矿企业发达地区，非农产业已经成为农民收入的最主要来源，农业在这些地区经济发展中的比重已经很低。在泉州市的石狮、晋江、南安，漳州市郊区、福州市郊区，农业增加值在GDP中的比重已经低于10%，在一些县已经低于5%。在这些地区，普遍出现了半自给性小规模土地经营的兼业化，成为“老大娘农业”、“老太爷农业”，甚至抛荒，影响了农业劳动生产率的提高和农村土地的有效利用。

在这些非农产业发达的地区，如何在稳定家庭联产承包责任制的基础上推动农村土地流转，

逐步实现土地规模经营，是当前和今后面临的重要问题。从20世纪80年代中期开始，农民沿着

“土地使用权流转——土地集中——规模经营”的线索，拉开了土地制度创新活动的序幕，培育土地流转的机制，逐步推动农村土地规模经营的发展。从20世纪90年代开始，福建闽东南地区的农民把股份合作制引入土地经营制度，促进农村土地流转，发展土地规模经营，日益引起重视。近几年，一方面，由于农产品出现阶段性供大于求，农业结构调整的步伐加快，从事农业企业化投资和经营的农民增加；另一方面，农业领域利用外资特别是港澳台资金也日益增多。这就推动了多种形式的农村土地流转，通过股份合作制实现土地规模经营的制度改革，具有逐步扩大的趋势。

综合各地试点情况，通过股份合作制实现土地规模经营的改革，具有以下一些特点：

首先，产权变革范围有三种情况。第一种情况是，在非农业发达的城镇郊区，农村土地

属于城市规划区，迟早要被政府征用，征地费也是比较明朗的，村集体经济组织把所有农民承包的土地折价，与集体资金、固定资产折成村股份合作企业的股份。第二种情况是，在非农业发达的农村，村集体经济组织仅仅把农民承包的土地折成股份，由村股份合作企业统一规划，或统一经营，或招标经营。第三种情况是，不愿意继续种地的农民把承包的土地作为股份，参股到农业企业。

其次，土地作价折股的方法灵活多样。一是在土地大量被征用，价格已明朗化的地方以

政府规定的征地补偿费为依据；二是在一般地区，土地价格不容易折算，由农民自发地与农业企业谈判确定，实际上还是以农业纯收入为基础的。

再次，在村集体范围内把所有土地折成股份的社区型股份合作企业中，在股权结构上集

体股和个人股并存。集体股是归集体经济组织所有的股份，持有者为村委会或经济联合社。个人股是归农民个人所有的股份，其中包括农民承包的土地折成的股份，也包括集体组织分配给个人的股份。个人股一般不能转让、抵押。

第四，在土地利用上，有两种方式。一是村社区型股份合作企业集中的土地，统一规划

和开发后，向愿意继续从事农业生产的农户或专业队发包，发包办法多采用投标竞标办法。二是由农户自愿用土地参股的股份合作企业，由投资者直接用于粮食或其他作物的企业化经营。

第五，在利润分配上，也有两种形式。一是坚持股权平等，同股同利的原则，根据盈利

情况进行分配。二是农民用土地入股后，取得固定的股息。

目前，通过股份合作制实现土地规模经营的改革，主要在经济发达的地区试点，这些地

区一般具备以下条件：

首先，非农产业比较发达，较多的劳动力转移到非农产业。在这些地区，大量劳动力在

非农产业就业。小规模种植的劳动生产率低，农业不再作为农户的主要收入来源。在泉州的石狮、晋江、南安，以及福厦路沿线两侧地区，乡镇企业十分发达，年青人几乎都在非农产业就业，有的村几乎家家开店办厂，农业就成为“恋土”的老人的专业。

其次，有一定的资金力量和技术力量。在这些地区，随着农村经济的发展，不少农户积

累了一定规模的资金，掌握了较先进的农业生产技术。实行农地股份合作制后，规模扩大了的土地多用于种植引进的新品种、特种作物，以提高产出率，使土地经营者有合理的收入，又能使原承包户有一定的分红收入。

再次，地方干部队伍的素质比较高。在实行农地股份合作制的改革过程中，由于各个农

户的情况千差万别，存在着有的农户愿意用土地入股，而有的不愿意入股的情况，对入股所要求的条件也不同。在一定区域内，若有不愿意入股的农户存在，几宗土地就不能连成一片，影响了规模经营和土地的开发利用。在这种情况下，乡镇、村干部就必须做好协调工作。没有高素质的干部队伍，土地股份合作制的改革工作就很难开展。

二、股份合作制是农村土地规模经营的一种有效形式

目前，人们对土地规模经营是否能够提高土地生产率，还有不同的认识。但是，土地规模经

营会提高劳动生产率，提高农民收入，人们对这一点的认识是一致的。因此，土地规模经营是我国农业发展的长期趋势。农业生产力的发展，大体上经历了以人畜力耕作为主和以机械耕作为主的两个阶段。在人畜力耕作阶段，农地的规模必须能够充分发挥劳动力和畜力的作用；

当农业生产由以人畜力耕作为主过渡到以使用农业机械为主时，决定农业经营规模的主要因素是农机的作业能力，而在现代社会，机械作业的任务往往由农业社会化服务组织承担，农业经营者本身则专职进行田间管理和辅助作业，因此农地经营规模主要取决于生产经营者的管理能力。土地规模经营就相应地分为“人畜力满负荷”和“管理能力满负荷”两个阶段。从“人畜力满负荷”的规模经济到“管理能力满负荷”的规模经济过渡，是一个渐进的、长期的、动态的发展过程。在劳动力过剩的条件下，只有先逐步实现“人畜力满负荷”的农地规模经营，劳动力成本逐步大于资本成本，才能逐步实现资本对劳动力的替代，过渡到机械化耕作的土地规模经营阶段。

无论是“人畜力满负荷”的规模经营，还是“管理能力满负荷”的规模经营，都是一个渐进

的、长期的、动态的发展过程。在家庭联产承包责任制的基础上，要发展土地规模经营，必须推动农村土地流转。可以说，在家庭联产承包责任制条件下，土地流转是实现土地规模经营的唯一途径。土地流转过程，就是土地规模经营的逐步实现过程，是一个问题的两个方面。农村土地流转具有多种形式，土地股份合作制是其中的一种新形式。农村土地股份合作制虽然还处于试点阶段，推广面不大，但在多种土地流转形式和规模经营形式中，它已初步显示了生命力。在福建泉州地区，通过股份合作制，农户的土地经营规模有很大的提高。在晋江陈埭镇，有的农户种植的土地面积扩大到几十亩、上百亩，面积最大的达到1000亩以上，为农业机械化和先进技术的推广应用，以及农业结构调整创造了条件。通过股份合作制实现土地规模经营之所以具有生命力，是因为它适应了社会主义市场经济发展的要求，符合我国农村土地基本制度。

这种土地规模经营形式的生命力就蕴涵在它的制度中。

第一，通过股份合作制实现的土地规模经营，是建立在农村土地市场流转机制的基础上。农

村实行家庭联产承包责任制以来，土地规模经营的推广，主要有两种土地流转机制，即行政机制和市场机制。20世纪80年代以来，农村土地的流转主要通过行政机制进行的。行政调整机制具有两个特点：一是强制调整，动作简单，一般是集体组织强行收回农民的承包地，而不考虑农民是否在非农产业中就业。二是调整时不清算和补偿原承包户对农地的投资。这种通过行政调整的机制，在一定程度上实现了农村土地资源的合理配置，提高了利用效率。但是，这种调整方式也产生了消极后果。首先，行政调整机制的特点是“一刀切”，往往切了一些不该切的人和地，解决了一部分农户的人地矛盾，却损害了另一部分农户的利益，干群关系紧张。其次，由于农村土地的复杂性和投资的多样化，只有农户自身才清楚投资了多少和土地质量的变化情况，社区集体组织难以测定农村土地质量优劣的变化。因此，行政调整一般无法对投资者进行合理补偿，这就影响了农户对土地投资的积极性，强化了重用轻养的短期行为。通过股份合作制实现土地规模经营，是一种通过市场机制调整土地的制度，可以在一定程度上克服行政调整机制的不足。首先，除社区型股份合作制外，它是完全建立在农户自愿的基础上，可以反映一个地区不同农户的不同意愿，农户可以入股，也可以不入股。个别不愿入股而又连片需要，可以通过个别协商加以妥善解决。其次，通过土地股份合作制，可以反映出农地质量的差异，农地质量高的折股多，农地质量低的折股少，有利于鼓励农户对土地的长期投资。

其次，土地股份合作制是农村土地市场流转机制中较好的一种形式。自从1985年国家在政策

上允许有偿转包土地以来，农村土地的市场流转开始得到发展。农村土地市场流转首先是从农户之间的土地转包开始的，至今仍然是农村土地市场的主要形式。最初是那些承包土地以后又缺少劳动力的农户找人代耕，随后是那些家庭劳动力转移到非农产业的农户和因家庭人口变动而缺乏劳动力的农户。委托代耕先主要在亲友之间进行，后是同村其他农户及村外农户。随着代耕面积和范围的扩大，代耕形式很快就发展为土地有偿转包，成为农村土地市场的一个主要形式。据调查，1990年全国转包转让农村土地的农户208.9万户，占总农户的1.0%；转包转让的农村土地637.9万亩，占总面积的比重为0.44%。1992年转包转让农村土地的农户473.3万户，占总农户的2.3%；转包转让农村土地面积1153.9万亩，占总面积的0.9%。农村土地的转包转让促进了土地规模经营的逐步发展，对有效地利用农村土地起了积极的作用。但是，在现阶段，农村土地转包转让具有很大的局限性。首先，时间比较短，多为“一年一议”，比较长的也仅3-5年。这种转包转让方式不利于提高农民对农地保养、投资的积极性。其次，农村土地转包转让多在亲朋好友和邻近的农户之间进行。据对漳州一个村的调查，转包土地的农户有62户，其中，亲朋好友之间转包的有58户，占93.55%。这就限制了农村土地市场流转的规模，使农村土地不能在更大范围内实现有效配置。再次，农村土地转包转让的内容简单，很不规范。一般采取“口头协议”方式，转包方负担农业税和定购粮，受包方按收获量的一定比例偿付给转包方，或向转包方支付一定的现金。对土地的质量、保养等没有具体要求。交易内容简单化，交易各方的权责不明确，容易引起纠纷。通过股份合作制实现土地规模经营的改革，则可以克服转让转包这种土地市场流转机制的局限性。一是使土地流转长期化和土地规模经营的长期化，承包地折成股份后，一般不能单方面任意退股，入股的最长时间到承包期为止，即30年。二是规范了土地股份合作制和土地规模经营的内容，土地承包户一般要与股份合作企业签订入股合同，共同制定章程，由章程和合同规定各方的权利和义务，企业和原土地承包户都要受章程和合同约束。三是土地规模经营的范围突破了亲朋邻里、一个村的狭小范围，在更大的范围内进行。例如，在晋江陈埭镇的几个种植面积上百亩的大户都不是本村的村民。这就使土地规模经营可以在更加稳定、规范的轨道上发展，在更大的范围内发展。

第三，通过股份合作制实现的土地规模经营，不是对家庭联产承包责任制的否定，而是以家

庭联产承包责任制为基础，保留了家庭经营的内核。20世纪80年代中期以后发展起来的“统种分管”、“反租倒包”等改革形式，都或多或少地否定家庭经营。“统种分管”，即政府部门统一作物规划布局，农户负责生产经营。在不少地方，采取行政强制的办法推行“统种分管”

，通过层层下达计划指标，强迫农民种这种那，并以下达的计划指标作为征收农业税、农业特产税和“三提五统”的依据，而有关部门在收购农产品时又采取压级压价的办法。集体组织通过“反租倒包”的方式集中的土地，大多采取“农业车间”、集体农场等形式，进行集体统一经营。农业集体经营的低效率是众所周知的。据对江苏一个县的调查，集体农场的单产每亩

750公斤，种田大户单产每亩740公斤，而集体农场的成本每亩480元，种田大户每亩420元，集体农场的成本比种田大户高14%。无论是“统种分管”，还是“反租倒包”，都打着规模经营的旗号，使农民对“规模经营”颇为反感。漳州的一位基层农业工作者说：“在农民中，现在怕土地归公的人不多了，主要担心的倒是‘规模经营’和‘连片种植’，一提‘规模经营’，农民就以为要改变分户承包，集中给大户经营。”相反，通过股份合作制实现土地规模经营的改革，不是对家庭联产承包责任制的否定，而是以家庭联产承包责任制为基础，保留了家庭经营这种经营形式。首先，通过股份合作制实现土地规模经营的改革，是对“两权分离”进行新的发展，农户保留了原有土地承包权，以股份形式表现出来，并据此参与分红，而把土地经营权交给股份合作企业，从而扩大了土地经营的规模。其次，通过股份合作制实现土地规模经营的改革，保留了家庭经营的内核，集中起来的土地仍然采取家庭经营方式，顺应了世界农业经营形式的发展趋势。再次，通过股份合作制实现土地规模经营的改革，没有否定家庭联产承包制的分配方式。土地经营的收入扣除成本、上缴合同规定的或根据竞包确定的费用和国家税金后，剩下便是纯收入，因此对土地经营者来说仍保留了“交足国家的，上缴集体的，剩下全部自己的”的分配方式。

第四，通过股份合作制实现的土地规模经营，仍然坚持了地权均等的原则。20世纪80年代后

期开始试点的“两田制”，强制地把农民承包的土地分为口粮田和责任田两部分。口粮田平均分配，以户定地；责任田由集体组织强制地集中起来，实行招标承包，承包给所谓的“种田能手”，一般没有中标的农户只能种植更少的土地。当然，在不少地方，“两田制”只是“动帐不动地”，即在帐面上把承包地分为口粮田和责任田两部分，农户实际种植的土地面积不变，但责任田的税费负担增加了。“两田制”实际上成为增加农民负担的一种办法。通过“两田制”实现规模经营，其局限性是显而易见的。一方面，实现规模经营的只是责任田部分，而对口粮田部分仍然按人平分，这就不但没有解决土地细碎化问题，而且使口粮田更加细碎化；另一方面，对责任田部分虽然可以实现规模经营，但它是以打破地权均等原则为前提的。实际上，一方面，现有的城乡分割体制，无论是对务农还是务工（商）的农民来说，土地都是他们唯一的社会保障和生活退路；另一方面，作为集体经济组织的一个成员，每个农民都天然具有平均拥有一份土地使用权，任何否定这种权利的做法，都是对农民的一次剥夺。相反，通过股份合作制实现的土地规模经营，仍然坚持了地权均等的原则。它把原承包户的承包权股份化，使他对土地的承包由原来的实物形态转化为价值行态。他的土地承包权继续保留下来，其权利大小与他原先承包的土地数量一致，完全符合均等原则。土地经营权则从承包权中分离出来，交给股份合作企业支配，实现有效地流转，有利于土地的集中，进而促进规模经营的发展。

三、完善土地股份合作制改革的建议

通过股份合作制实现土地规模经营的改革，还处于自发阶段，是在“摸着石头过河”的

生产实践中找到的一种土地规模经营形式，其自身还不完善，其外部环境还有待于改进。为了使这一新的制度改革顺利进行，必须做好以下几项工作。

第一，稳定家庭承包制，强化农民的土地使用权，是通过股份合作制实现土地规模经营

改革的前提。农户要以土地承包权入股，其前提是稳定他在一定期限内的承包权。因此，在承包期内承包权的稳定，“增人不增地，减人不减地”，对通过股份合作制实现土地规模经营的改革至关重要。为保证农户拥有稳定的、排他性的承包权，应加强立法工作，任何人不依法定程序不能取消农户的承包权。

第二，要做好地籍的调查和整理，颁发土地使用权证。农村土地入股，必须办理交割手续，

标明它的境界、四至、面积、类别、质量以及权属单位。地籍资料不全或没有，就会影响通过股份合作制实现土地规模经营的改革和发展。因此，必须做好地籍的调查和整理工作。土地具有位置不可移动性的特点，因此土地权利变更的媒介只能是产权凭证。农村土地入股也是一种土地权利的变更，也要以土地产权凭证为媒介。目前，一些地区没有与农民鉴订承包合同，或合同的内容不规范。要通过统一颁发农村土地使用权证，来规范承包内容，保障农民权益，并为通过股份合作制实现土地规模经营的改革创造条件。

第三，建立和完善农村土地登记制度。土地登记制度是对土地权利的确认，是解决土地纠纷

的重要依据，也是土地交易的法律依据。因此，各国都非常重视土地登记制度。土地登记制度的产生和发展，是基于两个原因：一是土地本身具有固定性和天然的相邻关系，土地的交易只是产权的变更，而不能移动其位置，因此容易产生与邻地的界线不清问题。通过登记制度，便于整理地籍，明确产权关系，并公示于社会，以得到社会的承认。二是因为土地产权关系比较复杂，为了保证土地交易的安全，必须赋予土地产权的公信力，使社会公众在进行与该土地有关的法律行为时，可以直接从土地登记薄中了解土地的权利状况。我国有关法规也有一些土地登记制度的规定，但还很不完善，表现在：登记的内容不全面，法律依据不统一，登记机关不统一，缺乏权威性。通过股份合作制实现土地规模经营的改革，要顺利进行，必须完善农村土地的登记制度。首先要充实土地登记内容，包括土地总登记、经常性登记、转移登记、注销登记和其他登记等。其次，统一登记的法律依据和登记机关，统一法律程序、统一证书，提高登记的法律效力。

第四，加强对农村土地股份合作制改革的指导工作，保证通过股份合作制实现土地规模经营

改革的健康发展。通过股份合作制实现土地规模经营的改革还处于自发阶段，各方的利益关系还缺乏调整的法律依据，在具体操作中还存在这样那样的问题，面对的矛盾多，协调难，进一步发展的阻力大。当前，国家应根据农村土地股份合作制改革面临的实际问题，及时出台有关指导和规范的法规，在通过股份合作制实现土地规模经营的改革过程中，维护各个当事人的合法权益，保证改革顺利进行。

第五，改革户籍管理制度，为通过股份合作制实现土地规模经营的改革创造条件。目前，我

国户籍管理制度过分强调“城乡身份差别”，使许多农村剩余劳动力被紧缚在农村走不出去。一方面，要通过户籍管理制度改革，降低农民进城的成本，使已经在非农产业就业的农民能够进入城镇，离开农村土地，为通过股份合作制实现土地规模经营的改革创造条件；另一方面，通过股份合作制实现土地规模经营后，会有更多的农民在非农产业中就业，对进入城镇落户的愿望更为迫切。为此，要为农民进城简化手续，降低成本，取消限制农民进城务工的种种政策，消除城乡劳动力市场的制度性和功能化分割，消除与农民联系在一起的身份歧视。第六，通过股份合作制实现土地规模经营的改革要在农民自愿互利的基础上进行。建国以来

的实践证明，凡用行政手段强迫命令，不尊重农民的意愿，都是失败多于成功的。同样，在土地规模经营的改革过程中，也应尊重农民的意愿，不搞强迫命令，盲目推行某一种模式。通过股份合作制实现土地规模经营的改革，应该充分考虑客观条件是否具备，农民是否愿意。在我国农村，生产力发展不平衡、多层次，城乡分割体制还未打破，因此在不同地区，存在不同的土地经营制度和不同的规模经营形式是符合规律的。通过股份合作制实现土地规模经营只是多种形式的一种，并不是唯一的模式。选择什么样的土地经营制度和规模经营形式，应该在稳定家庭联产承包责任制的前提下，由农民根据当地的条件和自身的意愿进行自主决定。就大多数地区来说，还应当把稳定现有的小规模经营作为基本方针；部分地区还只能在稳定家庭联产承包制的基础上进行转包、转让和转租等有限的土地流转，逐步扩大经营规模。无论哪种形式都应充分考虑非农产业发展水平、劳动力转移状况，都要能够达到提高土地利用效率，提高劳动生产率，增加农民收入的目标。

1，林善浪：《中国农村土地制度与效率研究》，经济科学出版社2000年版，第323页；

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