民航体制管理

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改革开放前，我国民航运输业由民航总局统一管理和经营，集航空运输、机场、航空管制等功能为一体。1980年，根据邓小平同志“民航一定要企业化”的指示，我国民航运输业从军队中分离出来，改为商业航空运输，民航总局由空军领导改归国务院领导，民航内部实行政企合一。

从1984年开始，民航系统内部进行了较全面的机构调整，按政企分开的原则，实行航管、机场、航空运输公司分立，并在市场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等方面逐步放松管制。1987年实行航空运输公司改革，原中国民航独家经营改为多家经营，航空运输业初步引入了竞争机制。

下面简要介绍当我国前民航管理体制的情况和存在的主要问题：

行政管理机构

目前我国民航行政管理机构，包括民航总局、大区和省三级管理机构。存在管理层次多，民航总局和地区管理局直接经营管理机场，省局与机场合一等问题。

近20年来，中国民航经历了从大一统体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励多家设立航空公司以形成竞争的过程。这个过程还没有走完。当前，民航总局除负责飞行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输计划等行业管理职能外，还负责直属航空运输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、政企不分的情况。

空中交通管理体制

空中交通管制是保证空中运输通畅安全的指挥中枢。目前，我国空中交通管制实行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国家空管委员会领导下，全国飞行由空军实行统一管理；军、民航空器分别由空军(海军航空兵)和民航分别设施指挥，空军和中国民航各自划分管制区和飞行指挥区。普遍反映这样的空管体制存在着如下弊病：

·军航民航的飞行管制区域划设不统一，空域结构不够合理，且多数空域由军方独享，使得我国丰富的空中资源，不能得到充分、合理、有效的利用；不利于航空公司营建航线网络(特别是辐射式航线网络)；民航运输企业的经济效益也受到影响(如民航飞机不能在最经济的高度飞行，浪费油料)；不利于通用航空事业的发展。

·飞行指挥不统一，在一个空域由多家指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变飞行状态时，因请示层多，有时得不到及时答复，容易失时误事，酿成事故；

·航空设施建设不统一，设备老化，管制手段落后，程度不同地影响了空中交通的通畅和效率。

这说明过时的空中管制体制已成为影响我国民航业发展的障碍，重新划分空中资源的军用、民用、军民合用的航空权势在必行。

“八五”时期开始的航路改造一期工程已经完成，更新了一批通信、导航、气象设施设备，提高了空管保障能力。随着空管体制的调整，空管设施的现代化改造将大规模进行。

航空运输企业，直属公司和非直属公司

航空运输企业是民航系统的主体，是实现经济效益的中心环节。我国现有从事航空公共运输的航空公司24家，其中民航总局直属企业10家，其余14家为1984年后地方和部委建立的非直属航空公司(非直属航空公司在业内也统称为“地方航空公司”)。[1]由此可见，我国民航运输企业的体制是“一个系统，两种制度”，这种状态已经延续了十几年。10个直属民航运输企业(另外包括中航油、中航材等总局直属后勤服务企业)和总局的关系，基本上沿袭了传统的国有企业体制，各企业的人事管理、财务、投资等等决策权由总局掌握(或拥有很大干预权)。而各类“地方航空公司”则呈现多种产权形式(有地方政府独资企业，也有股份制企业，如海南航空公司已在国内外上市)。

非直属航空公司的规模普遍较小(14家地方航空公司中，拥有运输飞机超过10架的地方航空公司有上航、川航、海航、厦门航、武汉航及山东航6家)，所有非直属航空公司的业务量只占全民航的15%左右。从行业整体上看，我国航空公司规模偏小。下表是1999年运输总周转量在1亿吨公里以上的13个航空运输公司的情况。

表7-3中国运输总周转量在1亿吨公里以上的航空公司(1999年)

航空运输公司的“一个系统，两种制度”局面，是1980年代民航体制改革的产物。当时将独家“中国民航”拆分，并允许地方和部门建立航空公司，率先走出了打破行业垄断的路子。但总局直属公司的企业体制深化改革的工作，没有继续进行下去。今天，总局直属企业(包括航空运输公司和航油航材等直属公司)的“大锅饭机制”还远没有打破，其结果是经营管理水平低，总体运行状态不如人意(后面还要详细分析)。

一个不可忽视的事实是，十几年来，众多“地方航空公司”(其中包括地方国有独资公司)由于断了总局的“父爱”机制(如亏损补贴)的后路，在激烈的国内竞争中，经过优胜劣汰，兼并重组，出现了若干“小强人”，其独到的经营和管理的优势，正在展露头角，受到业内外的高度重视(如海南航、厦航、川航等)。

我国民航运输业长期维持这种“一业两制”状态，其弊病是显而易见的。首先是总局既作为行业管理部门，又是直属公司的“总公司”，一身二任，纯属政企不分。在航空运输企业的管理方面，面对“亲儿子”和“地方航空公司”，很难做到“一碗水端平”。例如直属公司历来有班次安排上的优先权，又比如在全行业范围统筹收取的费用(总局结算系统建设费、民航建设基金)，以及建设基金的使用苦乐不均等等。当然，“直属系统”也指责“地方航空公司”受到地方政府的特殊保护，从另一角度责难竞争条件的不平等。总之“不从体制上进行改革，老是抱着自己那一头，本位主义，区域主义，民航就没法发展”。[2]

舆论界常把不得人心的1999年计委、民航总局的机票“禁折令”和其后的民航“百条航线联营”措施，归咎于民航的“行业垄断”。确实，民航是需要高度集中管理的行业，而反竞争行为也往往用“行业管理”的旗号得以推行。不过从“禁折令”所反映出我国民航运输业的毛病，并非简单的“行业垄断”，应该说问题出在“不对称竞争”上。

定价体制和票价水平

按现行体制，民航客票价格由国家计委物价局定。自1990年起，民航折扣票价(即和对外国人的“公布票价”对应的国内票价)年年上调。1997年7月1日起，国内两种航空运价并轨，境外旅客乘坐国内航班在国内购票，与国内旅客同价。90年代的10年中，民航票价上调幅度达257%，同期人民币汇率下调40%，铁路客运价上调幅度约200%。

表7-490年代中国民航旅客票价的变动单位元/客公里

不少文章说中国民航票价比国外高，但实际情况并非如此，我国1997年公布、至今仍执行的票价合9美分/客公里，目前外国国内航线平均公布票价水平约为20美分/客公里。[3]1998年美利坚公司公布票价，每客公里23.9美分/客公里(按提前三天订票价为16美分/客公里)。[4]所以1990年代的“官价”上扬，可以说是向国际水平的靠近。

这里要讨论两个问题：一是票价折扣率的科学性，二是如何确定符合我国国情的民航运价水平。

关于票价折扣。

国外民航运输公司票价一般实行多种折扣制度，这在民航业内称为“收益管理”。提高客座率是所有交通运输行业赚钱的关键要素，而民航客座的特点是所谓“易腐性”，必须在起飞前把座位尽可能地卖出。民航的收益管理就是通过科学预测优化，使企业经营的某条航线(航段)以最合理的价格出售全部座位。世界各大航空公司已形成一套管理方法，如提前订票、多级票价结构、流量预测超订等。

因此，国外民航票价的折扣率是经过精确计算和检验的，是一种重要的经营手段；一般情况下，国内短途票价水平高过国际长途票价，定票时间越早、越确定，折扣越多。[5]国外公司有的国际航线出于竞争目的，也由于规模效益，折扣票价就要比我便宜得多(如北京——米兰航线，中国民航公司7000元，法航3500元)。而我国的票价机制，就显得过分呆板和缺乏科学性。要改革这种过时的定价机制，需要与深化企业改革、提高企业管理水平同步进行。

关于我国民航运价水平。

我国民航票价，受到国内低收入市场需求的限制和国际化成本(飞机租金、航材、航油、维修等成本占总成本70%)的双向挤压，是“风箱里的耗子，两头受气”。这就对我国民航运输企业的成本控制水平，提出了很高要求。

民航业内关于票价水平问题，有两种不同意见。

不同意价格调高的理由：(一)市场供大于求；(二)中国的低收入国情“决定我国民航不能实行高运价…只能是在努力降低成本的前提下，实行较低的运价和较高的客座率、载运率”。[6]

主张票价调高的理由：(一)航空运输业的特点是国际化，我国民航票价成本中70%与国外接轨甚至略高，而只有劳动成本低；而目前我们票价水平只有国际水平的一半；(二)我国民航客源主要成分仍是公务、商务旅客，[7]价格弹性低。[8]

但是，中国民航运输的需求弹性尽管低，毕竟受到地面运输竞争的挑战。占30%的非公务商务客源中，旅游需求占了很大比重。前些年随着高速公路的大发展，一些短途航线(石家庄——太原，成都——重庆)很快萎缩。中国的低收入国情，确对民航构成现实的制约。1999年禁折令后，旅游客源明显被铁路公路吸引过去，据报道当年损失了5%的客源，以致民航总局不得不调整价格政策，对旅游组团放宽。

目前情况，在供大于求的现状下，民航运输企业自身有“打折”动力，这说明当前的“官价”接近国内市场均衡点，也说明多数民航运输企业，目前成本可以承受这样的价格，而且还有降低成本的潜力。

销售和结算体系

民航机票的销售，分为直销和销售体系两个部分。直销体系原为民航总局下属的各个售票处，1990年后划归各航空公司，各公司之间可以互相销售。此后经过航空公司的充实与发展，现在已分布于国内和海外通航的众多城市。

中国民航销售业出现在1980年代中期。到1997年，各类企业超过5000家，其中一类销售有280家。销售业务不仅包括国内容货运输，还有国际客货运输及包机销售等服务项目，已占据民航销售的70%以上的业务。

航空运输销售业的发展是必然趋势。但我国机票市场，也存在着部门分割、划地为牢的毛病。各公司在各城市重复设点竞争，机构过多，成份混杂，甚至有尾大不掉之势。1998年价格大战中，各航空公司为争夺市场，多擅自提高费率，商乘机“吃完原告吃被告”，两头捞好处，严重侵蚀航空公司的收入，消费者也没有得到多少实惠。1999年后经大力整顿，情况才有所好转。

值得指出的是，航空运输企业和各销售企业之间(包括航空公司的互相)的往来结算，因航班繁复、票款核对追索工作量大，再加上商的业务水平和信誉不一，是一个非常繁琐和细致的工作，需要有十分严格的规章制度，更需要员工的高度责任心。因款项拖欠、业务拖延而造成收入流失的情况决非个别，对企业效益影响不小。所谓“以财务为中心的管理”，最终还是要落实到收入管理上。这是可以反映企业的总体管理水平的。

业内人士指出，节约销售费用的根本的出路是采用新技术，推广使用电子机票可以节约75%的流通费用，可以方便异地订座和结算，减少中间流通环节和各种人为因素所带来的不确定性。现民航已建立了计算机定座系统和总局结算系统，在国内和32个国外城市实现了联网。但比起国外还有差距。

航线管理

中国民航的对外航线管理，主要是根据双边协定以对等的原则对开航线。在国内航线管理上，则是以无偿使用的方式，按计划分配给各个航空公司，具有较浓厚的计划经济色彩。

在航线结构上，以城市对式的干线航空公司为主。近几年支线航线有所萎缩。

1999年，民航航班总条数为1115条，营运总里程为224.49万公里(按重复距离计算)，定期航班通航的国内城市132个(含香港、澳门)。有16个内地城市通航香港，7个内地城市通航澳门。通航国外34个国家和地区的60个城市。1999年民航全行业定期航班航线条数和营运里程见表5。从表5可以看出，我国航空公司国际航线和地区航线的航线条数合计为国内航线的1/10强，航线总里程约为国内航线的1/2。

表7-51999年民航全行业定期航班航线条数和营运里程

航油、航材的供给和配套行业

航油燃料成本是目前世界各国航空公司的最大成本项目，它大约占飞行成本的1/2，占总成本的1/3。在我国，航空油料约占航空公司飞行成本的2/3，占总成本的1/5-1/4。

到目前为止，我国航油供给体制，是由总局直属的中国航空油料总公司(简称“中航油”)独家经营，中航油完全垄断油源和全国机场的储供油设施，在国际油价平稳时期，一般实行高出国外市场50%～100%的垄断价格，这是造成我国航空公司成本居高不下、缺乏竞争力的重要原因之一。[9]

关于航材及飞机的购置：现行体制，由总局直属的中国航空器材总公司(简称“中航材”)，全权代表中国各航空公司对外采购飞机，实际上扮演垄断性中间商的角色，航空公司不可能绕开它直接向飞机制造公司订货，从而影响了航空公司的利益。由此，尽快改革我国航空油料和航空器材供销体制，拆除中航油和中航材独家垄断的藩篱，形成竞争性航油和航材市场，是民航体制改革的一项重要内容。

维修与其他配套产业的合资情况：

其他配套产业，除极少数的合资企业外，目前还不允许其他企业进入和形成竞争局面。飞机维修和其他服务领域逐步放松了进入限制，目前在北京和广州已分别建立了飞机维修合资公司；波音公司在北京首都国际机场建立了有30000个备件的供应中心；空中客车也已建成自己的维修中心。

运力扩张的科学预测：

不仅对今天的购机统一审批制度，还是今后企业自主购机，科学预测是实行正确经营战略的关键要素。民航市场决非线性的扩张，而是随宏观经济波动而波动，而且起落幅度很大，这就带来很大经营风险。飞机及零配件价值昂贵，购置不及时会坐失发展良机，但一旦过量购造成运力闲置，将带来资金成本的巨大损失(巨额场租费、维护费、利息等)。所以国际民航界的飞机购置计划，必须有宏观经济预测作为依据。“美国航空公司根据上一年的市场景气指数套入一个固定的公式得出本年度可以增加的运力，非常严谨。中国民航从业人员大多知道这个公式”。

我国民航长期以来习惯于按“政治需要”和线性预测、行政管理方式，再加上长期处于“卖方市场”环境，所以购置飞机的机制，是“各航空公司上报计划，总局平衡”。而各运输公司为了多占市场份额，倾向于多报计划，反正“亏了是国家的事，占住市场份额是自己的事”。其最后的结果就是1998～1999年的运力全面过剩和1998年全行业亏损。这确实反映行业及企业的经营管理(预测)水平亟待提高，计划人员的责任心有待加强。

机场的建设和管理

民航机场是空中交通网的基础设施，具有公益性和准军事性。机场是现代城市的“钥匙”和区域经济的助推器，地方政府多有建设本地机场的积极性。但是机场布局有其客观规律，尤其在我们国力还不强的情况下，必须由国家统一规划(最近报道，珠海机场每周只有100多个航班起降，说明珠江三角洲的机场已经饱和，不宜再铺新摊子了)。

机场管理和空管水平的提高，可以提高机场的使用率，从而间接节约机场建设资金和租购飞机的资金。业内有人指出，阿姆斯特丹的机场2分钟起飞一架飞机，中国是平均10分钟。我国效益最好的首都机场，旅客吞吐量和飞机起降架次，分别相当于芝加哥奥尔良机场的1/4和1/5(1997)。这说明我国的空管和机场管理水平，还有很大的潜力可挖。“这么大个首都，这么大个国家，就几百架飞机，还要流量控制，多丢人。”[10]

自“六五”以来，我国民航基本建设(其中主要是机场建设)逐年增长(见表7-2)。“九五”时期基本建设投资约500亿元，重点建设41个主要干线机场，包括31个直辖市、省会、自治区首府的32个机场(上海两个)，以及大连、青岛、温州、宁波、厦门、深圳、珠海、汕头、桂林。这41个机场占全国机场旅客吞吐量的95%。

到“九五”期末，全国定期航班机场达到126个。其中可起降B747的4E级机场22个，4D级36个，4C级37个，3C级31个。现平均每个省市自治区约有3个大型机场。经过改扩建，机场等级和地面设施的现代化程度进一步提高，机场系统布局初具规模，形成了以北京、上海、广州为枢纽，省会和主要城市为干线，干线与支线机场相配合的格局，为今后实施国内航线由城市对为主，向枢纽辐射与城市对相结合的国内航线网络模式过渡，奠定了坚实的物质基础。

机场管理体制和建设资金来源：

民航机场建设技术要求高，投资大，周期长，资金回收慢(有的甚至无法收回)。由于机场具有基础设施属性，一般地提机场经营“企业化”是不适当的。机场的投资和日常运营是可以否通过企业化运营达到平衡，主要取决于客流量的大小。所以机场的投资、经营模式，应根据地区经济发达程度的不同而有所区别，欠发达地区的机场建设更需要倚重财政投资。

在欧美，机场一般由地方政府负责建设和管理，即由地方财政作为出资者和筹集资金的最后担保人。例如，美国的机场基本上由地方(县)政府拥有并负责运营。机场建设资金主要由地方财政负责，主要资金来源为地方财政、地方债券、来自FAA(联邦航空局)的航空信托基金补助、航空公司的资金等。由于投资量大、使用时间集中，所以一般靠地方政府发行债券筹集资金，其中用机场收入确保的“免税地方政府债”所占比例最高。

一般来说，机场的建设、使用和受益，应体现投资-收益的公平化原则和适度商业化原则。对我们这样的穷国来说，在特定时期(需要大幅度改善基础设施的时期)，有限的统筹收费(如我国向旅客收取机场建设费、向各航空公司收建设基金)是否有它的道理？这已涉及“反垄断”的话题，是需要理论界认真研究的。

机场收入包括航空收入(如飞机起降、近进指挥、停泊收费)和非航空收入(如机场内商业招租)两大部分。机场管理的难度，主要体现在非航空收入这一部分。由于我国一些机场在招商管理方面内部制度不完善，造成场地租金收入流失的情况，而且这种情况显然不是个别现象。所以机场商业化社会化服务设施管理的公开化、透明化，实行公开招标办法，是改革的内容之一。

我国机场管理体制：

改革开放前，我国民用机场完全由民航总局制定政策并代表国家投资，并由民航总局集中管理。80年代后，随着投资的多元化，机场管理政策开始实行“谁投资、谁受益”的原则，发挥地方政府积极性。投资方式与管理结构出现了多种模式。

(1)民航总局和地区管理局直接管理：目前全国大部分机场仍是这种管理形式。其中包括部分由中央和地方联合投资建设的机场。

(2)地方政府管理：建设时全部由地方投资(有的中央给予少量补助)，机场建成后归地方政府管理，民航总局实施行业管理。如厦门、深圳、珠海、三亚以及一些小型机场。上海的虹桥机场是民航总局下放给地方政府管理的机场。

(3)中央和地方实行股份制管理：中央和地方联合投资建设，成立管理公司，按投资比例实施股份制管理，有的由地方政府控股，有的由民航控股。

我国机场建设资金来源：

目前中国机场建设的资金主要是：资本金(地方财政和民航专项基金，包括民航基建基金、机场费)、开发银行贷款、利用外资(主要是国外政府贷款)、商业贷款。

表7-6“六五”以来民航投资资金来源(%)

以首都机场扩建工程为例：总投资91.84亿元，其中国家投入资本金共约33亿元，占35.93%；开发银行贷款约27亿元，占29.34%；利用3亿美元日本政府贷款，约占总投资的27.11%；建设银行商业贷款约7亿元，约占总投资的7.62%。

我国民航机场的属地化管理和企业化经营问题：

“八五”以来，地方政府对机场的投资已经超过了中央政府；机场管理的“属地化”已势在必行。由于目前多数机场仍由省民航管理局直接管理，国家民航管理机构在机场体制方面承担了行政管理和实际操作的双重职能，既在一定程度上造成“政企不分”，也不利于发挥地方的积极作用。机场管理体制将按照“政企分开，属地管理”原则改革。机场属地化的问题已酝酿多时，但尚未实施。

属地化是指机场的投资建设、经营管理问题都由地方政府解决，民航行政部门只负责全国机场的规划、机场等级标准、机场安全标准和航空业务收费标准的制定和监督管理，并制定相应的法规。

随着投资主体多元化，一些机场还逐步实现了企业化运营，如厦门高崎、上海虹桥和深圳黄田机场已经上市。

民航建设基金的问题：

1993年，民航总局开始对各民航运输企业的营业收入征收10%的民航建设基金。到1997年，已累计用于民航基建和技改投资额81亿元，其中1997年民航建设基金投资额为26.64亿元，占民航基建和技术改造投资总额的30.8%。

民航建设基金的征收和使用，固然有效地扩大了机场设施投资的资金来源，但弊端也很多。一是加大了运输企业的负担和造成苦乐不均(如许多企业因亏损长期欠交，实际上是惩罚效益好和不拖欠的企业)，二是助长了“投资饥渴症”和资金使用的浪费和腐败现象。

机场建设机场建设超规模、超标准、超概算。由于缺乏足够的资本金，许多机场建成之日，就是亏损之时，亏损额愈来愈大。以致业内有人评论道：

“民航建设基金，收上去以后，谁跑的快，谁‘勾兑’的好，谁就有钱。而且还不分地方直属”。“机场盲目建设，重复建设，候机楼贪大求洋。这些问题怎么造成的？就是投资体制。谁不想搞大？因为这是国家(总局)给我钱，我要的越多越好。但如果是企业，法人治理，政企分开，他绝对要算账的。现在投资还是不算账。所以避免重复建设，不改革投资体制，绝对不行。这是非常大的一个问题。”[11]

所以，理论界有人指出：“机场建设属于基础设施建设，属于公共物品，应该由政府来投资，而不应该强迫企业变相缴费投资。即使实行‘谁投资、谁受益’的原则，企业缴费也不应是无偿的，它必须从变相的投资(缴费也是一种投资)中获得产权和收益。因此，在市场经济转型过程中，要严格区分政府与企业的不同行为领域”。[12]

在我国各地区主要机场大规模建设基本完成、利用率还不很高情况下，改革机场投资管理体制，实行民航属地化、取消民航基本建设基金，理顺投资-受益机制，提高现有机场的利用率，十分必要。这也有助于减轻民航企业负担，提高民航运输企业的竞争力。

注释：

[1]近一二年，航空公司的数量因企业间并购有所变动，最新的资料的22家民航运输公司。

[2]四川航空公司访谈，2000年。

[3]海连成，2000年。

[4]根据民航业内的另一项资料，1996年，我国民航直属企业航线收入总水平为6.3649元/吨公里，折合0.767美元/吨公里。同年国际民航缔约组织国营业收入为＄0.854美元/吨公里，我国航线平均运价水平相当于国际平均水平91%。(《民航管理》1998年)。本文以海连成先生提供的资料为准。

[5]例如：美利坚航空公司1998年4月纽约——洛杉矶运价等级

[6]刘功仕，《民航管理》1998年第8期。

[7]据1998-99民航协会对国内航班旅客调研表明：90年代以来，我国民航客运市场几乎完全由公款消费构成的局面有所改变，但(1)城市居民仍是民航运输的消费主体(农民仅占0.6%)；(2)公务旅客占69%旅游者20%探亲者11%；(3)公费买票占62.64%；(4)航班时刻和承运人是旅客选择航班的主要原因。

[8]轩余恩，《民航管理》1998年第6期。

[9]例如据有关资料反映，新加坡石油市场(97年)航油价格一直维持在185美元/吨左右，而我国航油价格为2800元/吨，折合337美元/吨，为新加坡市场的1.82倍。

[10]访问四川航空公司记录，2000年。

[11]访问四川航空公司记录，2000年6月。

[12]胡鞍钢，2000年。