政府职能创新管理
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摘要民营高新技术企业人才创业是我国人才强国战略的重要组成部分，通过形成一种创业的氛围，让更多的人才在创业过程中，运用一种适应形势发展需要的运行机制，将人才与科技最终转化为国家核心竞争力，是发挥我国人才作用、实现后发优势、完成生产技术跨越式发展的重要任务。在对我国民营高新技术企业人才创业调研的基础上，提出国家高新技术企业人才创业的制度框架体系。
关键词人才强国战略民营高新技术企业人才创业
大力推进高新技术企业人才创业，加快高新技术产业化，促进产业结构升级，提升经济竞争力，已成为全社会的共识。2003年9月至2005年4月，我们组成课题组对北京、上海、广州、江苏、浙江、天津、湖北等民营高新技术企业人才创业的情况进行了抽样调查，结果表明，我国经济运行新格局为民营高新技术企业发展创造了有利条件，培育高技术产业为民营高新技术企业发展提供了新的机遇，经济增长新阶段为发展民营高新技术企业提出了更为迫切的要求，但我国同时存在民营高新技术企业人才创业同时存在创业竞争力不强、创业人才综合素质不高、创业外部环境不佳等问题，由于篇幅原因，我们对此暂不展开，只是将影响高新技术企业人才创业的因素分为内、外两种，本文从外部因素中最主要的政府职能着手，探讨民营高新技术企业人才创业的制度创新。
1民营高新技术企业人才创业必须政府职能的战略性转变
1．1民营高新技术企业人才创业需要政府职能作哪些转变
一批弄潮于市场、掌握现代科技知识和现代管理才能的民营高新技术企业人才群体的涌现，有赖于政府职能的战略性转变。①政府职能战略性转变的方向是政府逐步退出作为市场竞争的主体，主要职能是管理国有资产，营造健全的市场经济条件下的法制环境，规范各个市场主体的市场行为，为企业尤其是科技企业做好服务以及进行信息分析和市场预测；②企业的事情由企业自身来解决，政府主要是营建科技企业运行的发展环境，培育民营高新技术企业人才队伍，而不干预企业运作；③政府职能的立足点应该是关系到国计民生大的计划与项目，不要涉足于竞争性的领域，政府应该放宽市场准入的条件，开放一些诸如电讯、媒介等科技含量高的经营领域，为科技企业尤其是科技型中小企业的创业降低门坎；④政府应该适应知识经济的发展，建立健全绩优评估、人才流动、激励、约束四大机制。建立绩效评估机制的目的在于规范标准，如科技成果转化率，推动企业尤其是科技企业改进生产工艺，进行技术创新；建立合理的人才流动机制，有利于科技人员走向市场创办科技企业，吸引高专业技术人才，包括留学生的有效流动，最大限度地发挥专业技术人才的才能；建立激励机制的目的是鼓励民营高新技术企业人才和专业技术人才进行创业，肯定智力活动的价值，可以用股权、期权或者物质和精神奖励的手段，为民营高新技术企业人才的脱颖而出创造条件；建立约束机制是为了规范企业或企业家行为，杜绝不公平竞争和违反职业道德的行为。
1．2民营高新技术企业人才创业需要政府职能怎样转变
政府职能的战略性转变关系到国民经济和社会发展的大局，需要各级政府部门的宏观协调，特别是需要科技、财政、金融、税收、工商、外贸、法律等部门的理解与支持，才能有条件实现所预测的宏伟目标。全社会共同努力，进一步改善民营高新技术企业人才环境。①从基层执法部门抓起，改进服务态度和执法水平。民营高新技术企业创业人才联系更直接、接触更多的是基层工商、税务、公安等政府执法部门。调查中发展，有时一件小事、一个执法者不当的执法方式、数额很小的吃拿卡要都能影响创业者的对整个地区创业的看法与态度。从小处着眼，严格教育和管理政府执法人员，提高执法队伍的素质，必须高度重视，坚持不懈的抓下去；②加大投资力度，广泛动员社会力量，建设设施优良的高新技术企业科技支撑平台。目前，相当省市综合性高新技术企业孵化设施已具有相当的规模，但专业化创业服务设施还不足。为了适应高新技术企业创业的实际需求和高新技术产业发展方向，部分省市应在软产业、集成电路设计、光电子产业、生物医药等重点领域建设专业性孵化器及公用配套设施，为吸引国内外创业人才提供研发、设计、信息等服务条件；③各类开发区、园区及孵化器要在为人才创业提供全方位的配套服务上下功夫。一方面，自身要组织力量为进驻的创业企业提供全方位更配套的服务，如融资服务、宽带接入服务、人事服务、职称评定服务、信息服务、生活服务等。另一方面，还要与外界服务机构建立服务对接，引入自身不具备服务能力的服务项目，如法律、财务、管理咨询、政府项目中报、专业化培训等，尽可能为创业企业提供方便、周到、高效的服务。此外，在创业投资、科技创业知识产权保护、政府采购、政策法制等方面要努力为创业企业提供支持和帮助。
2政府要善于营造民营高新技术企业人才创业环境
民营高新技术企业作为高新技术产业的一支重要力量，对推进高新技术的商品化、产业化和国际化有着极其重要的意义，因而各级政府应该为之营造出更佳的创业环境。①创造公平、稳定、协调的政策环境。公平的竞争环境是民营经济发展迫切要求。调查中，有的民营高新技术企业创业人才说，我们不需要什么特别的优惠，我们只求有与国有企业同样的待遇，没有歧视就是最好的优惠。随着经济国际化进程的加快，对所有企业实行“国民待遇”将是大势所趋。因此，从长远看，在地区经济的发展中，国有企业、集体企业、民营企业、外商投资企业等，应实行一视同仁的政策，如在财税、信贷、投融资、水电供应收费、用工、专业人才技术职称评定、社会保障等方面，“不分所有制、不分隶属关系”，待遇应一律相同；②努力营造一种尊重知识、鼓励创新、信任理解的良好人文环境。一是发挥正面宣传导向作用，营造良好的舆论氛围。以往，由于各职能部门对其各政策规定的宣传力度不够，常常出现“事后纠正”、“事后罚款”的问题，引起一些民营企业创业人员的不满，产生一些矛盾和问题。因此，要大力宣传党和政府鼓励、扶持民营高新技术企业人才创业的政策和措施，大力宣传民营高新技术企业人才艰苦创业的成功典型，正确评价民营高新技术企业人才创业的地位和作用，并曝光那些不利于民营经济发展的人和事。二是以创新为动力，加强民营高新技术企业文化建设，倡导开放、诚信、公正、守法的创业氛围。努力创造条件在民营高新技术企业建立党组织，及时把符合条件的优秀企业人才吸收到党内来。三是建立统一、规范的服务体系。要推行“一站式”的服务程序。从企业的注册登记、营业执照办理到企业的用地、用工手续审批等，实行“一站式”服务。要实行“一个漏斗对下”的收费办法。要对收费项目和标准加以规范，统一实行“收费明白卡”制度，推行“统一收费，多家分流”，避免政出多门、“有利时多家插手，有难时无人问津”的现象，消除多家收费的负面影响；③建立公正文明的法治环境。加快民营高新技术企业人才创业的立法，制订一套文明执法和严格执法的行为规范，全面推行政府对服务质量的监督制度，并强化检查与处罚措施，坚决惩治“三乱”行为，禁止对民营高新技术企业各类税外收费项目，切实减免企业负担；抓紧制定保护民营高新技术企业投资权益的规章，加大对民营高新技术企业人才所得合法收入的法律保护力度；建立健全经济举报，并增强案件查处的透明度；加强法制宣传教育，提高民营企业人员法律素质；④建立规范有序的市场环境。规范市场经济秩序，打破非竞争性的行业垄断和地区封锁，严厉打击一切经济违法犯罪活动，强化知识产权保护和管理。纵深推进社会信用工程建设，逐步形成较为完善的信用备案制度和信用监督员体系，建立健全信用主人系统工程和失信惩罚机制，加强团结行业自律，形成诚信为本、操守为重的良好社会风尚；⑤建设项目舒适宜人的生活环境。努力建设项目安定团结的社会环境、舒适的居信环境和良好的生态环境。尽快完善基本公共服务，提高生活质量，进一步建立健全法律法规体系，构建民营高新技术企业人才创业的法律环境。制定和修改全国性的相关法律、法规，如从以有利于促进高新技术产业发展的目标出发，制定有关创业投资基金、科技投入、高新技术企业产权界定、技术保密等法律、法规，用法律的权威性来保障民营高新技术企业人才创业的合法权益，营造有利于民营高新技术企业人才创业和企业发展的法律环境。
3政府要引导建立健全民营高新技术人才创业融资体系
3．1建立健全创业资本增值的市场环境
民营高新技术企业的人才创业过程，也是创业投资的过程，而企业投资则需要经历一个从投入经过增值到退出的发展过程。为了促进我国民营高新技术企业人才创业事业的发展，迫切需要建立创业投资的增值与退出机制。一是要放宽民营高新技术股份有限公司的组建和上市条件，从而为企业迅速扩大规模抢占市场提供资金支持，同时也为创业投资的高回报、早回报创造一个机会。二是积极推进民营高新技术企业的产权交易。产权交易对民营高新技术企业来说可以找到一种退出和规避风险的办法，在某种程度上也可实现投资的回报。通过产权交易，一些大有希望的民营高新技术企业在成长期还可以通过产权交易，购进适用的传统中小企业加以改造利用，达到盘活存量，实现传统产业的高技术化。三是呼吁成立二级市场和发展柜台交易，为民营高新技术企业人才创业开辟一条新的筹资渠道。
3．2建立政府导向的多渠道创业资本来源
一是要继续依托高新技术开发区和孵化器组建创业投资公司，可以在每个高科技园区设立1~2个创业投资公司。先由园区管理机构成立官办的创业投资公司，资金源由园区内新增税收部分和园区内的企业集资入股组成，负责园区高科技产业化的企业投资，并吸引其他资金到园区来设立创业投资公司或其他创业投资公司到园区来进行创业投资活动。二是要发挥大企业集团在创业投资中的作用，从而把大企业集团的发展同民营高新技术企业的人才创业活动紧密地结合起来。三是要发展创业投资的中介组织。在对现有各类中介机构重新定位和分工基础上，构成高效便利的民营高新技术企业人才创业的服务支撑体系和网络。
3．3构建适合民营高新技术企业发展的金融体系
针对民营高新技术企业在融通资金方面所存在的实际困难，应进一步完善适合民营高新技术企业人才创业的金融体系建设。一是要提倡公平信贷，消除对民营高新技术企业的不平等待遇。二是要大力发展合作金融，为民营高新技术企业提供专门的信贷服务，通过设立民营高新技术企业发展基金、风险基金来达到为民营高新技术企业服务的目的。三是要为民营高新技术企业的人才创业提供科技创业评估、经营管理、经济信息、政策咨询、融资服务、理财服务、咨询评估、财务顾问以及实务培训等多种金融服务。四是要完善民营高新技术企业贷款的担保体系。针对民营高新技术企业担保难而引起的信贷难，要完善贷款的担保机制和抵押机制。五是要为优秀的民营高科技企业开辟直接融资通道。
3．4建立创业投资的激励与补偿机制
在高新技术企业初创时期，不仅面临技术上的风险，而且还有市场、管理等方面的风险，从而使投资高新技术企业的风险高于常规项目的投资。鼓励发展创业投资的一个重要举措就是降低创业投资的风险，也就必须完善对高新技术企业投资的激励机制和补偿机制。为此，应该充分借鉴国外的经验并结合实际，制定切实可行的激励和补偿措施，以鼓励民营高新技术企业人才创业的发展。
3．5完善资本借贷机制
当前应在以下方面有所突破：一是积极创造条件，及早筹建和完善政府管理下的民营企业贷款担保基金，对符合申贷条件的民营高新技术企业实行担保，以降低银行（信用社）的贷款风险；对发展后劲强，达到一定规模的民营高新技术企业列入“重点支持”序列享受相关的优惠政策和技术改造项目贴息；二是推进民间贷款担保基金的建立与扩展。积极尝试企业的技术、专利或诚信作为担保，或以民营高新技术企业之间通过资本联合形式组成担保公司，或由科技园区或通过民营高新技术企业协会的协调，将民营高新技术企业组织起来，组成互助担保公司，以方便民营高新技术企业向银行申请贷款。发展风险投资中介公司，鼓励境外风险投资基金和民间资本向民营高新技术企业投资。以上两种方式既是目前国际上通行的化解金融风险有效方式，更是扶持民营经济发展的根本之策；三是通过适当方式放宽民营高新技术企业贷款抵押条件。要在评定企业信用等级的基础上，允许其土地、有形资产等作抵押，降低申贷“门槛”；四是可考虑制订相关政策经基层银行信用社扩大授信额度并简化贷款手续。逐步开放和疏通民间资金对民营高新技术企业的风险投资渠道，凡是能够对外开放的风险投资领域，对民间资金一视同仁地开放；五是为确保信贷投向对民营经济的有效支持，建议将各级金融机构对民营经济的支持成效与其经营业绩和经济利益挂钩，实行综合考评。
3．6加快实施金融扶持战略
(1)完善风险投资机制。目前我国风险投资机制还不完善，风险投资“出入口”不畅，民营高新技术企业人才手中的一些有前景、同时也具有风险性的高科技项目不能获得风险基金的投入。建议放开风险投资市场，鼓励投资公司从事风险投资业务，对从事风险投资业务的投资公司给予在吸收民间资本和国际资本的优惠政策。同时，也应当鼓励国有银行向广大的科技企业提供风险投资基金，或是以风险投资对科技企业参股。对于一些有实力的民间合伙组织，可以鼓励他们积极参与风险投资业务，政府可以在风险基金中参股但不要直接操作和控制基金的运作。
(2)开辟“第二板块市场”。开放“第二板块市场”能够为规模不大但极具发展潜力的科技企业提供专门的融资场所，例如美国的NASDAQ系统，为美国的高科技企业特别是软件行业、网络行业的资本的急速膨胀起了关键作用。目前我国香港已正在筹措建立自己“二板市场”，并且明确表示香港的“二板市场”大部分将吸纳大陆的高科技企业到香港上市。建议国家有关部门向更多的科技型中小企业和民营高新技术企业人才开放“二板市场”，利用众多宝贵的上市资源，扶持科技企业，促进民营高新技术企业人才的发展创业。
(3)进一步开发科技型中小企业创业创新基金。科技部、财政部实施科技型中小企业创新基金4年来，取得了令人瞩目的成绩。但是与广大科技型中小企业（民营高新技术企业90%以上均为此类企业）创业创新发展需求还相差较大。许多有潜质的民营科技中小企业虽然拥有比较先进的技术和项目，至今还享受不到与此相关的支持。建议创新基金的扶持机制进一步强化和完善，既要有深度，向具有领先水平的自有知识产权的技术项目倾斜；又要有广度，扶持更多的科技型中小民营高新技术企业的创业创新活动。与此同时，建立科技企业的信用担保机构，依据有关法律、法规设计方案，制定管理办法；担保机构不应是金融机构，要按照市场化公开操作，实行自主经营、自主确定项目，防止行政干预；担保对象应该为科技企业，对于符合国家产业政策的有产品、有市场前景的科技企业，要加大担保力度；对于担保风险，应该由担保机构、银行、科技企业共同承担。
(4）推动科技企业上市融资。高科技企业进入资本市场，智力资本与金融资本相结合。可解决民营高新技术企业人才创业资金短缺的问题，由于上市名额有限，建议采取“捆绑上市”的方式，按照行业及产业的相关性原则，以企业规模、优势产品、营销网络组成捆绑式的“科技企业群”，形成集体上市的优势，推动科技企业上市。科技企业可以按照软件产业、网络产业、生物技术产业、新材料产业等组成资本市场为纽带的科技企业集团，按照“自愿组合、政府引导、优势互补、公平竞争”的原则，进入资本市场。科技企业也可以跨地区与其他科技型企业联合，或者与国有大中型企业联合上市。
参考文献
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2刘国新,赵光辉.民营高新技术企业人才
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