外商投资就业管理

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[内容提要]利用外商直接投资是我国政府增加和扩大就业的政策措施之一。外商直接投资是否能够实现我国政府增加和扩大就业的目标，这是值得深入研究的一个重大课题。目前的大多数研究只注意到了外商直接投资对我国就业的积极影响，过分夸大了外商直接投资对我国就业的贡献，而忽视了其负面影响。为了全面了解外商直接投资对我国的就业效应，有必要从外商直接投资的就业创造效应、就业损失效应、就业挤出效应和就业转移效应四个方面进行详细分析，在此基础上进行必要的政策调整。

[关键词]外商直接投资就业效应政府选择

一、外商直接投资企业我国就业人数：统计资料分析

充分就业是世界各国追求的宏观经济政策目标之一，因此，世界各国以及一些国际经济组织特别重视外商直接投资对就业影响的统计，依据统计数据来反映本国和世界外商直接投资企业的就业状况。据联合国贸易发展会议的《2002年世界投资报告》中统计，跨国公司在海外的分支机构的雇员大约有5400万人。这个数量与1985年的2200万人相比有了很大的提高。即便是与1998年的3600万人相比增加幅度也比较大。跨国公司在发达国家的子公司直接创造的就业比较稳定，比如1985年和1995年跨国公司在发达国家子公司直接创造的就业数量均为1500万人，到了1998年才有了一定的提高，达到1700万人；而跨国公司在发展中东道国的子公司直接创造的就业增长却非常迅速。1985年跨国公司在发展中东道国的子公司直接创造的就业数量为700万人，到了1995年这一数据变为1500万人，1998年时达到1900万人。

我国外商直接投资企业的中方从业人数，是由国家统计局每年进行统计和公布的。从国家统计局统计的资料来看，随着我国利用外商直接投资数量的不断增加，外商投资企业中的中方就业人数也是随之不断增加的。2003年末外商投资企业就业人数的863万人与1985年末的6万人相比增长了140多倍。从静态角度来看，外商投资企业的就业人数占总就业人数的比重相当低，对就业的直接效应很小，但从动态角度来看，其发展变化的速度是非常迅速的。2003年外商投资企业的就业人数占总就业人数的比例是1985年的90多倍。

联合国贸易发展会议统计的跨国公司对全球就业量的影响，特别是我国国家统计局统计的外商直接投资对我国就业量的影响，首先是统计口径过大和过小。口径过大是指统计数据不仅包括了直接就业创造量，而且还包括了转移就业量，即原有企业转移到外资企业的就业量；口径过小是指统计数据没有包括外商直接投资的间接就业创造量，即外商直接投资拉动国内相关产业发展而产生的就业机会。其次是统计中没有减去就业损失。统计数据中没有剔除由于外商直接投资而产生的就业损失量和挤出量，如外资并购我国企业后的裁员、把我国企业排挤出市场造成的失业量等等。如果从现有统计数据中减去转移就业量、就业损失量以及就业挤出量，那么外商直接投资对我国就业的贡献绝对没有国家统计局统计的数字那样显著。可以说，现有研究成果的不足和统计资料的不完善，使外商直接投资对我国就业的影响不能客观、真实地反应出来。

二、外商直接投资对我国就业的影响：一个综合分析框架

外商直接投资对就业的影响是极其复杂的，因此只有构建一个综合分析框架，才能真实、客观反映外商直接投资对我国的就业影响。1.外商直接投资的就业创造效应。就业创造效应是指外商直接投资增加新的生产能力，增加就业人数（直接创造效应），或者带动了前后向及相关产业的发展，创造了新的就业岗位（间接创造效应）。

从直接就业创造效应来看，首先，直接就业创造效应与外商直接投资的方式有着一定的联系。一般来讲，外商直接投资主要采取两种方式进入我国：一种方式是并购，即通过收购或兼并的方式进入东道国；另一种方式是新建企业，称之为“绿地投资”，即在东道国新建企业（没有包括合资和合作企业，只指独资经营企业）。由于外商直接投资的方式不同，其对直接就业的创造效应也有所不同。新建企业可以直接增加生产能力，因此可以直接创造就业机会。由于外商直接投资进入我国主要采取了新建企业的方式，2002年外商新建企业投资金额占外商实际直接投资总额的60.15％以上，所以外商投资新建企业对我国的就业贡献较大。外商投资并购我国企业在短期内并不能形成新的生产能力，因而其在短期内不存在直接就业创造效应。其次，直接就业创造效应与外商直接投资来源结构和投资结构有着一定的相关性。有研究结果表明：国际直接投资对第一、二产业的就业起到了负面作用，而对第三产业起到了促进作用，由此可见，发达国家对我国就业的负面影响是很大的。

就外商直接投资的间接就业创造效应而言，无论是新建企业，还是并购企业在理论上来讲都是存在的。但是在实践中，由于外商直接投资企业对我国企业生产的投资品的购买有限，因此外商直接投资对我国与其相关的前后向产业及相关产业的拉动作用也极为有限，因而创造的就业机会也是有限的。由于缺乏这方面的统计数据，因此无法用精确的数据表现出这种外商直接投资的间接就业创造效应的强弱或大小程度。

2.外商直接投资的就业损失效应。就业损失效应主要是指外商直接投资并购我国企业后，在重新整合、重组的过程中，精简人员而导致的就业人员就业机会损失或丧失。从国外企业并购案例来看，这种就业损失效应不仅存在，而且是严重的。1998年，美国参与国内和跨国并购的公司裁员多达73000人，占美国当年失业人数的11％。

我国企业在长期计划经济体制下累积了大量的冗员，这些冗员有的以显性失业状态存在，有的以隐性失业状态存在。外商投资企业都是讲求效率的，所以并购我国企业后，不仅要把大量的冗员释放出来，而且由于外商投资企业对劳动者素质有较高的要求，还要把达不到这种要求的人员释放出来。另外，还由于岗位的压缩，编制的减少，使本来可以就业的人员也被释放出来，从而使他们失去就业岗位。因此外商投资并购我国企业后，就要把大量的闲置人员以及素质较低的人员以及必要的原本可以就业的一部分人员从原有的就业岗位上剔除出来，形成规模较大的就业损失效应。尽管没有这方面的统计数据，但是外商投资并购我国企业的案例并不少。此外，从外商投资并购我国企业投入的资金来看，尽管在2002年占投资总额的比重只有5％，但是它所形成的就业损失效应是不可低估的。因此，外商直接投资并购我国企业将会加剧我国的就业压力。

3.外商直接投资的就业挤出效应。就业挤出效应是指由于外商直接投资的进入，加剧了国内市场的竞争程度，为了和外商投资企业开展竞争，国内企业不得不减少就业人员，以提高效率和竞争力，或者由于外商投资企业的激烈竞争，使国内一些企业倒闭破产，从而导致许多就业者失去就业岗位。

众所周知，自改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制目标确立以后，我国绝大多数企业提出了一个响亮的口号“减员增效”。这一口号的提出主要是为了适应不断加剧的市场竞争。我国市场竞争不断加剧，除了国内企业之间的竞争加剧外，更重要的是外商投资，特别是具有资金实力、技术实力的跨国公司的进入，使市场竞争更加激烈。为了应对外商投资进入后的激烈竞争，国内企业不得不以“减员”的方式来提高“效率”和增强竞争力。同时，为了和外商投资企业竞争，我国企业还可能对企业的原有设备和技术进行革新，这样也可能排挤出大量失业人员。同样，我国企业为了与外商投资企业竞争，投资的新项目一开始就采用新设备、新技术，这样的新项目所能吸纳的新增劳动力数量相对减少，所以投资扩张对解决下岗职工再就业的作用是微弱的。此外，那些经受不住外商投资企业竞争的国内企业可能停产、倒闭，也会产生大量的失业人口。

4.外商直接投资的就业转移效应。就业转移效应是指由于外商直接投资和我国企业的合资或合作，使那些停产和濒临倒闭的企业得以挽救，从而转移了从业人员的就业。大家知道，与外商合资或合作的国内企业绝大多数都是有一定“问题”的企业。如果没有外商的合资或合作，这些企业可能被市场淘汰，企业中的就业人员就可能转变为失业人口。正是因为外商的合资或合作没有使这些企业倒闭，从而使就业人员的就业机会得到了挽救。需要指出的是，外商直接投资挽救的就业人数是原有企业就业人员的一种转移，并不是新增加了这么多的就业人口。

三、外商直接投资对我国就业的影响：总体评价

综上所述可以看出，外商直接投资对我国就业的影响不仅具有积极的作用，而且也有破坏性作用。但长期以来，人们有意或无意地忽视了这种破坏性作用，以致于过高地估计了外商直接投资对我国就业的贡献，甚至出现了要把外商直接投资作为解决我国就业问题的主渠道的设想。那么应如何看待外商直接投资对我国就业的影响呢？

首先要肯定外商直接投资对我国就业的创造效应。改革开放20多年来，外商直接投资对我国的就业产生了一定的积极影响，特别是外商投资的劳动密集型产业对我国就业做出了更大的贡献，这是不可否认的。我们在肯定这种积极作用的同时，要正确看待其就业创造效应的积极影响，不能高估，否则必然会形成误导，并产生严重的后果。第一，正确看待官方公布的在外商投资企业的我国从业人数。从外商直接投资企业的我国从业人数的就业存量（总量）来看，据商务部有关官员称，到2003年在中国运营的外资企业达22万家，就业人员超过2350万人。但又有官员称，中国的外商直接投资存量被大大高估，因为我国利用外商直接投资存量中没有剔除外商投资企业终止运营和撤资等情况。那么终止运营和撤资的外商投资企业的我国从业人数依然包括在就业存量之中，因此在外商投资企业的我国从业人数存量就有可能被高估。另外，在这个就业存量中，包不包括上面我们提到的合资和合作企业的从业人数，如果包括，那么这个就业存量就更被大大高估了。如果这种高估存在的话，那么把外商直接投资作为解决我国就业问题的主渠道（因为从目前的情况来看，国有经济单位和城镇集体经济单位不仅没有吸纳就业的能力，反而不断向外排放失业人员，同时私营企业、个体经济单位由于发展中所面临的困难，如融资困难，限制了其生产能力的提高，因而所能提供的就业机会有限，但有潜力；而外商直接投资企业似乎略好一些）是非常危险的。第二，正确看待外商直接投资的间接就业创造效应。从理论上讲，间接就业创造效应是存在的，但在实践中并不一定是必然的。在我国的外商投资项目，一是集中在见效快、效益高的一些项目上，二是集中在高技术领域。无论是投资在哪个项目上，这些投资在国内的产业关联度都较低。因为外商投资，特别是跨国公司的投资，由于处于全球战略和利润共享的考虑，机器设备及原材料的采购、服务提供等绝大多数是在跨国公司内部进行的，因此对我国的相关产业的拉动作用是有限的，所创造的间接就业机会也是极其有限的。外商直接投资的间接就业创造效应并没有我们想象的那么大。

其次要正视外商直接投资对我国就业产生的负面影响。在充分肯定外商直接投资对我国就业做出了积极贡献的同时，我们还必须清醒地认识到外商直接投资对我国就业所产生的负面影响。指出这种负面影响，并不是对其积极影响的否定，相反，缺乏外商直接投资对我国就业的负面影响的深刻认识，只会对我国引进利用外商直接投资产生不利的影响。

尽管由于我国统计上的缺陷，无法通过一定的数据来说明外商直接投资并购我国企业释放出了多少失业人口，也无法通过一定的数据来说明由于外商直接投资的竞争，国内企业减少了多少就业人员以及国内企业停产或倒闭排挤出了多少失业人口，但是这种释放和排挤一定是存在的，而且其数量也是较大的。根据官方统计，到2001年底国有单位的职工人数从2000年底的8100万人减少到7640万人，2002年上半年又减少了120万人。2001年城镇集体企业的职工人数减少了210万，2002年上半年又减少了30万。到目前为止，国有经济单位和城镇集体经济单位的从业人员减少了6000多万。尽管这6000多万从业人口的减少不能完全说是由外商并购我国企业以及外商对我国企业的挤压所造成的，但是我们至少可以说其中有一半可能是由外商并购我国企业以及外商对我国企业的挤压所造成的。如果这种说法成立的话，它也远远大于目前在外资企业从业人数的2350万人（这个数字还可能存在被高估的情况）。因此我们不能低估外商直接投资对我国就业产生的这种负面影响，必须正视这种情况。

从外商直接投资对我国就业的总体影响来讲，究竟是积极效应大，还是负面效应大，在统计数据不健全的情况下，我们难以从理论上做出一个定性的判断。但有学者对这一问题进行了尝试性的实证分析，得出了一个总体结论，即对国际直接投资和我国就业量之间关系作了回归分析，结果发现：国际直接投资对第一、二产业的就业起到了负面作用，而对第三产业起到了促进作用，而综合影响为负。也就是说，欧、美、日等发达地区和发达国家的直接投资对我国就业的影响是负面影响大于积极影响。也许这种分析具有某种缺陷，但也的确提出了一个重要问题：现在应该是我们正视和研究外商直接投资对我国就业所产生的负面影响的时候了。

四、调整优化外商直接投资政策：政府的选择

从国家有关统计资料来看，在改革开放初期，外商直接投资所产生的就业创造效应是比较明显的，但是随着经济结构的调整，外商直接投资所吸纳的我国从业人数的增幅却大体呈下降的态势。所以，外商直接投资对我国就业增加的影响只是一种短期效应。从长期来讲，今后在增加和扩大就业方面，最为重要的是重塑外商直接投资与内资之间的关系，确立外商直接投资与内资在增加和扩大就业中的地位与作用。要充分发挥外商直接投资促进内资积累、强化内资增加就业的功能，建立以外商直接投资带动就业为辅助，以内资拉动就业为主渠道的就业模式。这应该是政府的第一选择。政府的选择对我国今后几年缓解就业压力具有举足轻重和非常现实的意义。依据外商直接投资对我国就业的影响以及我国目前面临的巨大就业压力，建议搞好以下几点政策调整。

1.坚持以劳动密集型产业、技术密集型产业利用外资并重，以劳动密集型扩大就业，以资本、技术密集型优化就业结构的政策。近一段时期以来我国引资政策似乎出现了一个明显的变化，就是大力倡导引进西方发达国家的外商直接投资，特别是跨国公司的投资。在这一政策的支持下，尽管劳动密集型产业的外商直接投资仍然占较大比重，但是资本、技术密集型产业的外商直接投资快速增加。据统计，截至目前，世界500家最大的跨国公司中已有400家登陆中国。这些跨国公司的投资大多分布于资本、技术密集型行业。虽然跨国公司的资本和技术密集型产业的投资有利于我国经济结构的改善，但它所创造的就业岗位是有限的，而且对劳动者素质具有较高的要求。但这对于优化我国就业结构具有重要意义。从扩大就业角度来讲，今后我国应继续把劳动密集型产业以及第三产业作为利用外商直接投资的重要领域以及今后政府政策的重点。

2.鼓励和支持外商直接投资企业采购和使用国内企业生产的投资品，提高外商直接投资的利用率，扩大外商直接投资的间接就业创造效应，从而扩大就业规模。由于外商直接投资企业、特别是跨国公司企业的内部购买投资品的原则，大大降低了外商直接投资的利用率，对国内与之相关的产业的带动作用极为有限，未能提供相当的就业机会。针对此种情况，我国政府应采取相应措施鼓励和支持外商投资企业采购和使用国内企业生产的投资品，进而拉动国内相关产业的发展，扩大就业规模。

3.限制外商直接投资进入饱和市场，减轻对国内企业的竞争，以减少国内企业的失业排放量。限制外商直接投资进入国内已经饱和的市场及与国内企业具有明显竞争关系的领域，可以减轻对内资企业的竞争挤压，降低对内资企业增加就业的负面影响。一般而言，外商直接投资企业与国内企业相比具有明显的资本和技术优势，而且也具有较强的竞争优势。为了和外商投资企业相抗衡，国内企业不得不在资本和技术上进行追赶，从而不断使国内企业资本和技术深化的步伐加快。国内企业资本和技术的不断深化的必然结果就是不断向外释放失业人口。更为严重的是，在饱和的市场中，无力与外商直接投资企业竞争的国内企业不得不被迫退出市场，从而造成更多的失业人口。

4.真正落实国民待遇原则，充分发挥国内企业就业的主渠道作用。由于外商直接投资和内资所享有的不平等待遇，阻碍了外商直接投资企业与国内企业的公平竞争，使得国内企业只能采取不断减少就业人口的方式提高自己的竞争能力，这对于缓解我国就业压力有百害而无一利。因此我国应依据WTO等国际经济组织的有关规则，对外商直接投资尽快落实国民待遇原则，这样做的最大好处就是为国内企业提供公平的竞争机会，加速国内企业，特别是中小企业的资本形成和积累能力，从而发挥国内企业就业的主渠道作用，扩大对失业人口的吸纳能力。

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