民间投资主体管理

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[摘要]改革开放以来，我国高度集中的国家单一投资主体格局逐渐被打破，形成了包括中央、地方、企业和个人的多元化投资主体结构。但新的格局中最重要的投资主体依然是责、权、利不对称的政府机构。而非经济组织，导致原有的高度集中投资体制下的弊病难以真正克服，无法适应社会主义市场经济建设以及加入WTO后新形势发展的需要。为解决投资体制中存在的诸多矛盾，建议：重塑投资主体格局；培育风险与收益相对称的民间投资主体；为民间投资创造良好的体制和法律环境；拓宽民间投资的融资渠道；加强对民间投资政策信息引导和服务。

[关键词]投资主体民间投资格局对策

一、投资主体格局演变及权力、利益、责任机制的不对称

改革开放以来，我国在投资体制改革方面进行了大量的探索，拨改贷、投资包干、实行可行性分析制度、招投标制、成立国家投资公司以及改革行政审批制度等措施不断推出，不但打破了高度集中的国家单一投资体制，形成了包括中央、地方、企业和个人的多元化投资结构，而且促使利益相对独立的各投资主体能够从自身的利益角度关心自己的投资，这对促进投资效益的提高，促进投资市场逐步形成发挥了重大的作用。但是，改革所形成的现存投资主体格局的最显著特征，是作为行政机构的政府依然是最重要的投资主体。如2001年，政府投资占社会投资总额的71.55%，以集体和个体经济为代表的民间投资所占的比例仅为28.45%.这显然无法适应建立和完善社会主义市场经济的要求。按照社会主义市场经济的要求，投资市场的主体和基本单元应该是具有独立利益并能承担相应风险的各类经济组织。拥有投资决策权，并具有独立化利益的、以各级政府、各部门为代表的投资主体，并不能对投资项目的筹划、投资运营、资金回收的全过程负责，因此不可能相应地承担起投资失误的责任和风险。投资主体的权力、利益和风险的不对称，使传统高度集中的投资体制的弊病难以真正克服，投资效益低下、投资结构失调、低水平重复建设，大量修建“形象工程”、“政绩工程”，巨大的损失浪费等问题依然大量存在。

二、民间投资主体平等待遇要求以及政府投资主体面临的约束

尽管WTO成员国之间尚未就投资问题达成一致意见，但WTO规则已经在多个方面对我国投资体制产生重大影响。一是国民待遇原则要求国内各经济实体之间实行平等原则。国民待遇原则是WTO的基本规则，简单地从约束的内容来看，只是要求成员国之间处于平等的地位，对成员国内部各经济实体之间的关系并无直接约束力。但是具体实践中，对外实行国民待遇平等，必然要求内部不同经济实体之间实行待遇平等原则，否则就缺乏对外平等待遇的基准。因此，民间投资者应享有与政府投资者的同等待遇。二是《反补贴协议》限制了政府投资的领域和方式。《反补贴协议》将政府对企业的赠款、贷款、投资、贷款担保以及投资减免税都纳入了考察范围，对国内投资特别是政府投资管理体制都有相当的影响。《反补贴协议》将补贴界定为一成员方政府或相关机构对某些企业提供财政支持以及对价格或收入的支持，并使之从中“受益”或得到好处。与投资相关的支持具体形式包括：无偿拨款，以股本形式进行投资，提供贷款，提供贷款贴息，为贷款担保，实行投资抵扣，政府委托某一机构注入资金。凡此种种，都被归类为禁止性补贴。当前，我国许多政府投资行为，如通过国有投资公司投资、授权投资结构、各种政策性银行的经营行为都可归入上述禁止性补贴。鉴于WTO规则、规定、协议均具有法律效力，是我国政府必须履行的义务，必然会对我国政府投资格局产生影响，政府投资行为将不得不从某些领域退出，由此产生的空白必须由其他投资主体来填补。

三、新形势下的抉择———积极培育民间投资主体

推进社会主义市场经济建设要求人们做出选择，以解决当前投资体制中存在的诸多矛盾。加入WTO后的形势发展，使选择成为迫在眉睫的任务。但是，投资体制的改革步履维艰，其原因既有计划经济在投资体制中根深蒂固的因素，也有投资对经济社会发展的全方位、巨大、深远影响所致。投资体制改革牵涉到各部门、各行业、各地区、各企事业的兴衰存亡。因此，人们能够做出的选择并不是很多。

1.重新集权，恢复传统的单一国家投资体制

这种设想显然是背离了我国社会主义市场经济建设的总体趋势，而且经济体制改革所产生的利益格局和市场机制作用具有强大的不可逆性。

2.维持目前的局面，规范政府部门的投资行为

这种设想的理由主要是改变现有格局，减少政府投资行为，容易产生诸多矛盾，导致经济增长速度下降，银行不良债权上升，失业问题严重，社会问题突出。这种设想并不可行。其一，维持目前局面显然是不符合WTO规则及有关协议的要求，难以履行具有国际法律效力的有关承诺；其二，维持当前格局，将使我国经济自主增长机能出现障碍的问题积重难返。1998年，开始实行的积极财政政策，对有效遏制经济下滑，保持持续经济增长发挥了重大的作用，但是，也暴露出经济增长对政府投资的依赖、自主增长机能出现障碍等问题，突出表现在政府投资对GDP拉动效应日益降低，内需没有真正启动，也没带动民间投资增长。

3.政府部门退出投资领域，由市场中的各类经济组织充当投资主体

这种设想是投资体制改革发展的方向，也是投资体制改革的最终目标。但是，一方面，它忽视了促进经济长期增长和实现产业结构合理化任务构成了投资体制改革模式选择的约束条件；另一方面，忽视了发展中的大国政府承担一定的投资职能对于促进经济增长和优化产业结构具有不可替代的作用。而且，尽管民间投资主体经过长足的发展，逐渐成为经济发展的重要力量，发挥越来越积极的作用，但是由于自身局限和融资体制等条件的制约，民间资本独立取代政府成为主要投资主体尚有许多现实障碍需要克服。如果不考虑具体情况，不考虑民间投资主体的能力，政府部门立即退出投资领域，不仅不可能收到良好的效果，反而会恶化产业结构失衡和投资规模的动荡。

因此，正确地选择应该是逐步实现民间投资主体作为投资市场的主体和基本单元的发展方向，同时正确认识现实约束条件，积极培育民间投资主体，以逐渐填补政府投资主体淡出的空间，实现民间投资格局的重组。

四、重塑投资主体格局预期效果以及民间投资主体行为的影响因素分析

培育民间投资主体，树立民间投资主体在投资市场中的地位，重组投资主体格局能否收到预期的效果，关键是看民间投资能否具有合理的投资行为。合理的投资行为包括：（1）较强的自我积累倾向，特别是边际积累倾向；（2）能够从效益成本曲线和风险———收益对比的角度调节投资规模；（3）能够采取优化的规模结构、时间结构，关心长期和远程投资。

目前，影响民间投资主体行为合理性的因素主要包括两部分。

1.民间投资主体自身的局限

作为民间投资的主体多脱胎于个体、私营经济，在实现了资本短时间内的原始积累后，管理体制相对落后，在投资项目选择上具有极大的盲目性、短视性，很少能从长远利益以及投资均衡的角度确定投资方向和投资规模，这将成为民间投资主体发展的主要障碍。

2.民间投资主体外部环境亟待改善

（1）现行的金融体制压制了民间投资主体的投资行为。现代金融机构的重要职能就是利用其遍布全国的分支机构，将相对闲散资金集中起来，然后运用相应的选择机制将资金配置到需求度最大的经济活动中去，其中，长期资金的聚集构成了固定资产的来源。但是，尽管我国商业银行不断表达“跟近市场、贴近客户”的服务愿望，其面向的市场却是人为地分割了的，面向中小企业的金融机构缺乏，规模小、资金实力弱的民营企业贷款困难，压制了中小企业的投资行为。

（2）市场准入政策抑制了民营企业的投资欲望。当前，我国正处于计划经济体制已经打破，市场经济尚未完全建立的转轨时期，计划经济的权利扩张和市场经济利益冲动结合形成了中国特有的行政垄断经营。目前，我国的主要基础设施和公共服务部门几乎都被政策性垄断所控制，如电力、通讯、铁路、民航、邮政等利益集团常以国家的名义进行经济资源的分割和占有，阻止民间资本的进入。另外在许多行业，尽管国家没有明文规定限制民间资本的流入，但在具体实践过程中，都存在诸多的限制，这极大地压缩了民间资本的生存空间，使民间投资的欲望受到了压抑。

（3）繁杂的负担挫伤了民间投资的积极性。现存税收体制下，涉及民间投资的各种税费不尽规范，而且，由于存在错综复杂的部门利益、地方利益，甚至个别官员的以权谋私，对民间投资企业乱摊派、乱收费、乱集资花样翻新，这不仅导致民间投资回报率低，而且挫伤民间投资的积极性。

（4）缺乏统一协调和系统的行政审批成为民间投资健康发展的束缚。传统的审批制度，审批时间长、手续繁琐、涉及部门多，加大了民间资本投入阻力。更有甚者，由于行业条块分割，有些民间投资存在投资审批主体虚置，致使民间投资无从启动。

（5）社会服务体系不健全影响民间投资效率。市场经济是以社会分工为基础的，新兴民间投资不可能也不应该重蹈国有企业“大而全”、“小而全”的覆辙，这就需要健全为民间投资提供项目、技术和信息服务以及维护民间投资者权益，规范民间投资活动的法律、审计、会计、担保、仲裁等社会服务体系。目前，这些社会服务体系远未建成，在一定程度上影响了民间投资效率。

五、营造民间投资良好环境以及培育民间投资主体的对策和措施

适应WTO规则要求，完善社会主义市场经济，实现我国新时期全面建设小康社会的宏伟目标，在很大程度取决于民间资本能否真正成为支撑经济发展的强翼，实现民间投资对经济的强力带动。为此，需要为民间投资创造良好的法制环境、体制环境、融资环境以及社会服务环境，清除启动民间投资存在的障碍，大力培育民间投资主体。

1.清除准入障碍，拓宽民间投资领域，为民间投资创建良好的法制环境

配合国有经济布局的战略性调整，适应加入WTO的新形势，进一步明确鼓励、允许民间资本进入的行业和领域，除关系国家安全和必须国家垄断的产业领域外，已经或准备对外商开放的领域，应同时向国内各类民间投资主体开放。从市场经济和国民经济整体发展的要求出发，补充、修改和细化相关的法律法规制度，大力清理各类投资法规和政府规章中不利于启动民间投资的有关规定，改革政府审批制度和政府投资管理方式，清除制约社会民间投资的各种限制和歧视性政策，支持民间投资按照国家规范化要求，以多种方式参与城市基础设施建设、高新技术产业、新兴服务业等具有发展潜力的领域。

2.改革投资管理体制，转变政府职能，为民间投资营造良好的体制环境

通过加快民间投资管理体制和行政审批制度改革，进一步简化审批手续，减少审批环节，提高审批效率，逐步改审批制为登记备案制。进一步调整税收政策，认真清理和规范涉及民间投资的各种税费，对将利润用于增量投资、进行扩大再生产的企业，给予退还当年所得税或按一定比率减免今后若干年所得税的奖励。调整有关政策，改变随机的主观干预，逐步建立一套全国性的不分所有制的企业发展管理规则，建立起程序化、科学化、规范化的管理模式。改变直接管理投资活动的方式，通过建立公共产品的合理价格、税收机制，引导民间投资的活动。

3.发展多层次的现代金融体系，拓宽民间投资的融资渠道

一要打破国有独资商业银行高度垄断的局面，规范发展地方性中小金融机构。在合理布局和适度竞争原则下，有步骤地开放民间资本参与城市信用社和城市商业银行的重组改造，发展中小金融机构；二要制定并完善鼓励民间投资的信贷政策。在银行内部设立民间投资企业服务的职能部门，建立民营企业贷款担保基金，解决贷款担保难的问题；推行民间企业信用等级评估办法，对效益好、资信等级高的民间投资企业，可试行包括授信贷款、开立信用证等管理制度；三要建立多层次的资本市场体系。要积极创造条件，建立产业投资基金和风险基金。尽快实现证券市场上市资格由审批制向核准制的转变，支持具备条件的民营企业，通过发行企业债券、股票上市融资。

4.建全社会服务体系，加强对民间投资政策信息引导和服务

加快建立和完善社会化服务体系，鼓励发展工商联、商会、行业协会、律师事务所、会计事务所、投资咨询中心、技术支援中心等中介机构，为民间投资者提供有关立项审批、股份制改造、户籍管理、法律保护、社会保障、科技专利申请、无形资产评估、科技信息沟通、专业技术职务评审等方面的政策信息，并给予政策、法律、技术、财会和市场信息等方面咨询服务；建立健全投融资政策信息制度，设立投资信息服务平台，定期向社会政策信息、投资信息、市场供求状况信息等，通过及时、准确、灵敏的信息，大力引导社会民间资金投资到产业政策鼓励发展的行业上来；加强产品和技术创新推广，引导民间投资者发现合适的投资方向和项目。

参考文献：

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4.张汉亚。立以现代企业制度为基础的“法人投资”制[J].经济研究，1994，（08）。