开放式保护政策管理

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一、日本开放式保证政策的运用

开放式保护政策，是一国政府在保证国内市场总体对外开放的大环境下，根据本国的利益和总体发展目标的需要，以维护本国消费者利益这样一些非商业性的动机作为理由，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以阻止外国竞争者抢占国内市场为目的，在不断开放国内大市场的同时实现对特定领域的局部性保护。与传统的贸易保护主义不同，这种保护顺应了全球经济一体化的发展趋势，因而具有很大的隐蔽性。在运用开放式保护政策上，日本政府根据本国的国情，主要采取了以下一些对策。

（一）走政府主导型发展之路，实行“产、官、学”一体化

从20世纪50年代开始，日本基本上遵循欧美的自由市场模式，但即使如此日本政府一直没有放松对宏观经济的主导作用。日本战后经济发展的一个重要特征就是在尊重西方自由经济理念的基础上，充分发挥政府的宏观调控能力，实行全民经济战。鉴于在实现贸易自由化之初，日本仍然是一个工业基础薄弱的农业国这样一种现实，日本政府认为，落后国家的新兴产业不可能像欧美国家一样，完全依赖市场调节和企业的不断积累来完成，在强大的跨国公司面前，单纯个别企业的“自助努力”总是有限度的，政府有必要加强对整个经济的宏观调节，把有限的社会资源集中到一些有限的领域。为此，政府对经济发展采取了一系列协调、干预措施来指导国民经济各个部门的市场活动，将全国的经济发展、资源配置纳入到政府的经济发展计划中去。为此，政府根据不同时期的经济发展水平，制定了一系列发展计划，如60年代的国民收入倍增计划，70年代的日本列岛改造计划等。为了从组织上保证这些计划的实施，日本政府设立了几乎包括所有战略产业的“政策审议会”，政策审议会的成员由政府、企业界、学术界共同组成，审议会根据国家的发展计划分头制订未来的战略产业、具体的实施方案、拟采取的政策等，并将形成的共识向社会公布，从而使“产、官、学”之间在国家的共同利益问题上达成一种共识。在这种共识的基础上，政府通过间接金融、财政投融资和行政指导等手段对全国资源进行统一调配，然后将其集中到一些重点企业中去。为了协调政府的行动，大学和科研部门则集中力量加强应用性的研究，研究的成果都转让给企业。政府指导下的“产、官、学”一体化对实现日本经济的整体振兴和“某些产业”的发展起到了极大的推动作用。正因为如此，时至今日，日本的一些大企业在全球经济一体化竞争中仍然念念不忘“产、官、学”一体化的作用。

（二）在与GATT转轨的前提下，建立灵活多样的关税制度

在加入GATT后不久，日本政府经过认真的权衡，决定开放市场，走贸易自由化之路，为此，日本政府在1960年正式公布了《贸易自由化大纲》，该《大纲》在强调关税改革必须顺应贸易自由化发展潮流的同时，特别强调了关税在防止国外商品冲击上的重要作用。为此，日本从1961年开始对原有的关税体系进行了彻底、全面的改革。首先，为了和GATT税则体系协调一致，便于进行国际比较和贸易统计，日本大胆地改变了原有的进口税体系，采用了国际通用的税则分类。其次，建立了“瀑布式”的关税结构。对原材料及初级产品征收非常低或者零的名义关税，随着加工过程越来越深，名义关税的税率也越来越高；对国内没有生产或者供应不足的商品实行低关税，而对国内有供给能力且与国外存在竞争的商品实行高关税；对将来有发展前途的产品实行高关税，而对其所需要的原材料则实行低关税；另外，为了灵活、有效地发挥关税的保护机能，日本政府在不断降低关税的同时，根据国内产业的市场竞争状况，建立了一套包括紧急关税、调整关税、临时关税、混合关税、报复性关税等在内在特殊关税制度，以弥补一般关税在保护国内产业上的不足之处，如紧急关税制度规定，当大量廉价的商品涌入国内市场，并对国内同类产业造成严重危害时，日本将采取临时紧急关税措施予以保护。通过这种灵活多样的关税制度，有效地保护了国内产业结构的升级与提高，强化了深加工产业的国际竞争力。

（三）适应贸易自由化的产业体制，扶持大企业集团的发展

面对全球经济一体化、贸易自由化的挑战，日本政府认为，要参与全球化的竞争，仅靠教以千计的中小企业是不够的，必须有一些能够在国际舞台上开展竞争的“航空母舰”企业。面对国内企业规模小、资金实力不足，竞争过度的情况，日本对产业组织结构进行了大规模的改组，其重点是企业的合并和改组，实现资本集中和建立规模经济体制。在“经济合理性”的原则下，政府通过立法的形式使产业组织政策落到实处，如《电子工业化》、《石油工业化》等。在政府强有力的政策推动下，成千上万的中小企业纳入到大垄断组织的“系列”中，转化为大企业的“卫星工厂”、“共存工厂”，大企业集团的整体规模也随之迅速壮大，成为日本经济迅速崛起的新兴力量。为了避免大企业简单地吞并或排挤中小企业，政府鼓励企业集团根据生产销售关系等经营方面的需要，以母子公司制的形式结成纵向联合，在此基础上，政府还从以下几个方面支援中小企业尽快地适应自由化的产业体制：第一，制订《中小企业基本法》，从法律上来保证中小企业的健康发展；第二，促使大企业提供设备，派技术人员甚至管理人员，以提高中小企业的技术和管理水平；第三，政府设立专门的机构和资金扶助中小企业。在这些措施的扶持下，索尼、松下、本田等一大批新兴企业集团迅速崛起，通过竞争发展成为具有国际竞争力的跨国企业，而中小企业也在为大企业提供服务中不断发展壮大。

（四）积极稳妥地推进贸易自由化

战后的日本面临的是一个开放的竞争环境，在这样的环境中，不断地对外开放，使本国经济融入到世界经济体系中去是一国经济得以发展的前提条件。在推进贸易自由化的过程中，日本即没有故意放慢自由化的进程，也没有急于求成，片面地追求贸易自由化，而是根据本国的国情，在充分考虑国情、国力的基础上，按照轻重缓急稳步地推进贸易与资本自由化的进程。考虑到日本原材料短缺，大都依赖进口的国情，日本于1961年首先开放了进口原材料市场，使自由化的比率由1959年的26%一下提高到62%，紧接着又于1962年开始逐步开放了具有国际竞争力的食品加工、纺织、轻工机械等产业市场，使贸易自由化率在1964年达到了93%，最后才逐步开放具有发展前途的电子、汽车、石油化工等部分战略性产业市场，而对于需要保护并且与安全保障有关的产业则采取了长期保护的措施。这种“丢卒保车”的渐进贸易化战略，优点很多，其最大的优点就是分散了贸易自由化的风险，推迟了战略性产业开放的时间表，从而使得国家能够在不断开放中保护国内有发展前途的战略性产业，在充分享受贸易自由化利益的同时，获取最大的整体经济利益。比如说，战后初期日本的汽车、电子计算机产业同欧美相比具有很大的差距，开放将有可能使日本的汽车和电子计算机企业被跨国公司吞并，在这种情况下，日本并没有简单地按照“静态国际比较优势”来开放国内市场，放弃民族汽车、电子计算机工业的发展，而是依据“动态国际分工”来扶植本国汽车、电子计算机产业，想方设法地推迟它们的贸易自由化时间表，直到它们具有国际竞争力为止。20世纪60年代初，汽车和电子计算机产业就没有列入实施自由化的部门，只是在配额上作了一些调整，直到1965年10月绝大部分商品都实现了贸易自由化后，日本政府才取消对成品小汽车的限制，但对汽车发动机的进口仍实行进口限额和一定的关税保护，到1971年日本才完全开放汽车产业的资本市场，而那时日本的汽车产业已经具有很强的国际竞争力，电子计算机产业则直到入关16年后的1972年才实行进出口的自由化。正是这种稳妥的贸易自由化政策，为日本汽车和电子计算机产业的成长壮大留出了时间和空间，从而推动了日后汽车和电子计算机工业的飞速发展，使日本一跃成为世界的“汽车王国”和“计算机王国”。

（五）强化非关税壁垒，使有型的保护与无形的保护密切结合

加入GATT后，日本面临着巨大的市场开放压力，被迫不断地推进贸易自由化，关税也随之大幅度地缩小。为此，在不断降低关税的同时，为保护国内市场，日本加强了非关税壁垒，使其市场保护由以有形的关税壁垒保护为主转向了以无形的非关税壁垒保护为主，并且使两者密切配合、相互协调。在具体运用上，首先，运用GATT的有关条款，采取直接限制的办法来保护“幼稚产业”和国内不具备国际竞争力的产业。其次，在不违反GATT条款的前提下，采取了颁发进口许可证、提高技术安全标准、强化城市规划的约束功能、充分发挥行业协会的协调功能等措施，限制外国商品的进入。例如，日本的零售市场表面上对外国企业实行一定的开放，但由于《大规模零售店铺法》规定了超过一定面积以上的零售商店，必须就营业面积、营业时间等有关事宜与周边的零售商店达成一致协议，而从形成计划到正式开始营业往往要花上几年的时间，再加上流通领域销售体系复杂，从而使得外国企业很难进入日本市场。再例如，20世纪60年代后期，日本为了保护国内的电子计算机市场，制定了“国产品优先政策”，严格规定政府及其附属机构在选购电子计算机时必须优先使用国货。这些非关税壁垒，除了日本政府强制规定外，还有许多是以行业协会的协调、消费者的习惯等形式表面出来的。

二、从日本开放式保护政策中获取的启示

开放并不等于放弃保护，日本通过运用开放式保护政策，在对外开放的过程中巧妙地保护了国内市场，并取得了很大的成功。经过20多年的努力，日本从一个大型的农业国发展为世界最大的机电产品出口国，成为仅次于美国的世界第二大经济强化。尽管其经验具有一定的特殊性，直接照搬并不一定适合我国的国情，但其在不断开放中保护国内市场的做法，对我国入世后如何处理好对外开放和保护民族工业的关系具有一定的启示。

（一）在不断推进贸易自由化的同时，采取各种手段保护国内市场

随着全球经济一体的进展，世界经济一体化的进程也在加快，在这种背景下，一国经济要得到迅速的发展，就必须不断开放市场，使自己的经济发展成为世界经济的一部分。但是，由于发展中国家在传统的国际分工中，始终处于以生产初级产品为主的不利地位，不分青红皂白地一下子全面开放，与先发发达国家进行正面的竞争，其结果只能是导致发展中国家的“幼稚产业”过早衰退，从而失去进一步发展的机会。可以想像，如果在入关之初就开放了汽车市场，日本弱小的丰田、日产就很容易被持有强大资本的GM公司和福特公司所吞并，日本日后也就不可能成为世界汽车的王国。因此，在激烈的全球竞争中，我国要实现产业结构的升级换代，就必须在不断开放的同时，采取各种手段保护我国将来有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业。当然，这种保护并不是笼而统之地普遍保护，而是在符合"WTO"规则下有选择的保护。首先我们应该充分利用WTO规则允许发展中国家有较长的过渡期并对其“幼稚产业”采取保护的例外规定，在科学界定“幼稚产业”的基础上，对“幼稚产业”和战略性产业制定阶段性保护目标，使保护的重点与外界的客观条件及我国经济发展水平上处于连动状况。其实，在保护手段上力求多样化，在WTO允许的3-5年过渡期间内，加快现有保护政策的实施，并明确地告诉企业，若干年后要实现自由化，不再给予保护和扶持，以便使企业加倍努力，早日能与外国企业开展竞争；在过渡期以后，根据“幼稚产业”的市场竞争状况，灵活地运用关税及非关税手段，同时加强法律手段对国内产业的保护功能。如利用反倾销、紧急进口限制等手段来保护国内企业的正当利益，抑制外国商品对国内市场的破坏性冲击等。

（二）积极发挥政府的宏观调控职能，构造国家的竞争优势

我国正处在经济全球化、贸易自由化的浪潮之中，但经济全球化并没有否定政府的作用，恰恰相反，超越政府宏观调控的全球经济一体化对民族工业具有极大的破坏作用，东南亚及阿根廷的金融危机就是一个很好的例证。加入WTO以后，中国经济将进步融入到全球经济中去，一方面可以更多地享受全球分工带来的利益；另一方面，我国的经济也更容易受到来自国外的冲击，民族工业将面临着跨国企业的巨大挑战。在这种条件下，如果没有政府的扶持，全面开放市场引入国际竞争只会令民族工业成为跨国公司的囊中之物。这就要求政府部门正确处理好宏观调控与自由化的关系，放中有保，在推进贸易自由化、逐步放开国内市场的同时，从构造国家竞争优势入手，采取一些有力的措施来扶助民族工业的发展，在全国统一规划的基础上，对一些有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业予以重点扶持。当然，这种扶持并不是计划经济时代的简单干预，而是在符合国际规则的前提下，强化宏观调控职能，防范自由化带来的外部风险，为国内企业创造一个良好的竞争环境。

（三）适应贸易自由化的需要，建立大规模的生产体制

加入WTO后，我国的企业将在更大的范围内参与国际竞争，而这一切仅靠数以千计的中小企业是不可能担当的。随着贸易自由化的发展，规模经济在竞争中的作用越来越大，同技术进步的关系也越来越密切。一般说来，企业的规模越大，竞争力和技术创新能力就越强。正认为如此，跨国公司掌握着全球70%以上的技术转让，80%以上的新技术专利和90%的对外直接投资。我国要参与经济全球化，就必须培育出一大批在国际市场上具有竞争力的企业集团。近几年来，在各地政府和企业的共同推动下，我国的企业集团得到了迅速的发展，但由于我国的大多数企业集团都是在计划经济向市场经济转轨的环境下形成的，是在横向联合基础上发展起来的，我国的许多企业集团往往存在着内部连结纽带脆弱，内部治理机制虚化、行政治理内部化、整体竞争力较低的缺点。因此，政府今后应采取法律法规、财政税收优惠等市场化措施，鼓励中小企业通过股份制形式参与到现有的一批大中型企业中去，尽快促使我国的中小企业上规模、上水平。

（四）根据经济形势的变化，主动及时地调整国家的经济政策

开放式保护政策的一个重要特点是既要开放又可保护，而开放和保护之间是存在着矛盾关系的，这种关系往往伴随着经济的发展，具有逐渐激化的倾向。日本开放式保护政策是一种适应工业化赶超阶段经济发展要求的体制和战略，在市场初期，这种政策极大地推进了日本经济的发展，但是随着日本经济的日益强大，该体制运行的经济环境发生了很大的变化，其消极性的一面导致该模式越来越不适应时代的发展要求，陷入了制度性的疲劳。在日益发展的市场面前，由于政府过度的干预，企业自主性的发挥受到了很大的限制，市场经济的作用被大大削弱，导致日本型经济发展的封建性和不透明性，最终使日本企业错过了从传统产

业向知识经济过渡的机会，20世纪90年代也因此成了“失去的10年”。

“成也萧何，败也萧何”。日本的开放式保护政策在创造“日本经济神话”的同时，也使日本经济难以逃脱“输掉10年”的厄运。所以，我们在借鉴日本经验的同时，千万不要忘记它给世人留下的教训。面对贸易自由化的挑战，我们必须不断地根据形势变化，主动及时地调整我们的经济政策和发展模式。

【参考文献】

①宛歌：《中日企业集团公司治理的比较》，《中国企业报》，2002年5月31日。

②朱延君：《WTO新议题对西部大开发的挑战》，《国际商报》，2002年1月17日。

③赵江：《美国开放式金融保护主义》，《国际经济评论》，2002年第3期。

④刘重：《WTO会改变中国吗？》，天津社会科学出版社2001年版。

⑤朱宝宪译：《国际经济学》，清华大学出版社1998年版。