国际反倾销管理

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GATT自1948年生效至1995年1月1日被WTO所取代，其间经历了八轮多边谈判，使得关税大幅度降低，传统非关税壁垒的作用日益受限，极大地促进了国际贸易的发展。然而，19世纪70年代中期以来，由于国际经济发展的不平衡，行业层次上的国际竞争加剧，世界经济尤其是发达国家经济增长放慢并间有危机的出现，贸易保护主义重新抬头。

反倾销是历经GATT八轮谈判而被保留下来的合法的贸易保护手段，加之反倾销申诉的便利性、技术上的灵活性、裁决上的较大主观性及其易胜性，使得各国对于反倾销这一贸易保护措施过于青睐。合理使用反倾销手段对于防止不正当竞争，维护国际贸易的正常运行是必要的。但现实情况是，很多国家尤其是发达国家一直在滥用着这一“合法”的保护手段。

据外经贸部统计，自1979年欧共体对我国提起第一例反倾销调查案以来，截止到2002年10月，我国出口产品遭受国外反倾销立案调查的数量已达501起，对我国出口产品发起反倾销调查的国家或地区达33个，涉及我国出口产品4000余种，累计影响我国出口金额约160亿美元。

反倾销本身存在着诸多的不公平性，尤其是对于我们这样一个尚处于向市场经济过渡期的社会主义国家而言。充分认识反倾销的不公平性，是WTO本轮谈判中对国际反倾销法提出修改建议的基础，具有重要的理论和现实意义。本文将就这一问题进行探讨。

1.现行反倾销法本身的非中立性

法律作为诉讼裁决的依据，对诉讼双方当事人来说必须具有公正性或中立性。但作为反倾销诉讼裁决依据的反倾销法本身却不是中立的，带有明显的偏袒和保护本国生产者的歧视特征。作为现行国际反倾销制度的最新准则，WTO反倾销协议是由1948年GATT第六条逐步发展演变而来的，但后者的原始草案是由美国政府以其1921年的反倾销法为基础提出的，而美国1921年反倾销法的出台背景是：1920年美国经济陷入衰退，粮价大跌，1921年失业率达到12%，有505家银行倒闭，达到了美国南北战争以后的历史最高点。

在这一背景下出台的反倾销法无疑是应国内产业急需保护的要求而产生的，具有典型的保护主义色彩。虽然历经多轮谈判，WTO反倾销法对出口国和进口国的相关产业仍然区别对待，各国反倾销法条文的宽松又赋予主管当局以很大的自由裁量权，极易得出倾销成立的结论。这对于出口国产业来说显然是不公平的。

2.反倾销诉讼中当事人诉讼地位的不平等

反倾销调查的申请虽然是由进口国同类产品生产者向本国主管当局提出的，但在具体操作中，申请一经提出并获得批准，反倾销主管当局就立即取得了裁决者的地位，从而诉讼也就转化成了进口方政府针对出口企业的行为。同类产品范围的界定、调查抽样方法的选取、出口价格与正常价值的调整与比较、市场经济地位的认定、被确定为非市场经济时替代国的选取、诉讼期限的延长与否等等几乎全部由进口国主管当局自行决定，而出口企业所在国的政府只能作为有利害关系的当事人提供证据，或在对判决不满时提出争端解决要求。

可见，反倾销诉讼从一开始就注定是一场力量悬殊的不公平较量。反倾销调查的时限性又使得出口方企业没有足够的时间收集资料和有利证据予以反驳和申辩，只能处于极其不利的被动地位。

3.损害调查中非倾销因素的排除

WTO反倾销协议及各国反倾销法都明文规定，在确定倾销与损害间的因果关系时，当局应对所拥有的全部相关证据进行审查，同时亦应审查除倾销以外的其他已知因素，以确定这些非倾销因素是否也同时对国内产业造成危害，由非倾销因素对国内产业造成的损害，不得归咎于倾销进口产品。按照规定，至少应考虑下列诸因素：以非倾销价格销售的进口产品的数量和价格；国内需求的减少或国内消费方式的变化；外国与国内生产商之间的竞争；贸易限制措施的作用；国内工业的技术革新；出口实绩和国内工业生产能力的变化等。

然而，对上述非倾销因素审查与否及审查的程度如何，几乎完全取决于进口国反倾销调查当局，当局出于保护国内工业的考虑往往对某些因素不做调查，或者调查时浅尝辄止，而把由非倾销因素引起的损害不公平地归咎于进口产品。

另外，在损害调查时，反倾销法没有规定采选数据的标准，这也很容易造成当局以自由裁量为理由的武断和专横。

4.进口产品大量增加的标准有失公正

在考察进口倾销产品数量的增长时，不论美国的反倾销法，还是WTO反倾销协议，都是既考察进口倾销产品数量的绝对增加，又考察其相对增加，认为“不论其在进口成员的生产或消费方面是绝对的或是相对的”，都视为进口大量增加，这显然更有利于损害存在的判定。

例如，A国从B国进口某一倾销产品，第一年进口4000件，A国国内的消费总量为200000件，由于进口量不足国内消费总量的3%，被忽略不计。假如第二年A国仍然是从B国进口4000件该产品，但由于国内消费萎缩，总消费量变为120000件。那么，按照当前的反倾销法，虽然进口产品的绝对数量没有变化，但由于第二年A国国内需求萎缩，进口产品的数量超过了国内消费总量的3%，进口产品就被认为是大量增加了，并对进口国产业造成了损害。进口国本身消费数量的缩减引起的后果，却要由出口国来承担，显然有失公正。

5.累积评估

WTO反倾销协议规定，进口国反倾销调查当局可以对来自不同国家的同一进口产品所造成的损害进行累积评估。累积评估的条件，一是来自每个国家进口产品的倾销幅度超过了2%的最低标准，且来自每个国家的进口数量是不可忽视的。二是依照进口产品之间的竞争情况和进口产品与相同国内产品之间的竞争情况，对进口影响的累积评估是适宜的。

但累积评估的方法表明，来自一个国家的进口产品可能对进口国产业不构成损害，但把几个国家的进口产品加起来总体考虑时，其损害的严重影响则不可低估。累积评估的方法在某种程度上放宽了损害的标准，大大增加了做出损害存在裁决的可能性。这对于刚刚进入进口国市场的后起小国往往会造成致命的打击。

6.替代国制度

关贸总协定附件九第1款第2条规定：“应当承认，对全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物，在为第1条之目的决定可比价格时，可能存在特殊的困难，在这种情况下，进口缔约国可能发现有必要考虑这种可能性：与这种国家的国内价格作严格的比较不一定经常合适。”

欧美等发达国家依据以上规定，对包括中国在内的社会主义国家产品的进口规定了替代国制度。中国一直是替代国制度的最大受害国之一。虽然欧盟于1998修改了其反倾销法，把中国和俄罗斯从非市场经济国家名单中排除出去，但这并不意味着中国已自动获得了市场经济资格。在中国的市场经济问题上，欧盟采取了新的方式，一是以个案审查方式确定某个生产商是否具有市场经济资格；二是对中国企业实行更为具体的差别对待（分别税率）的标准。

欧盟对中国企业申请市场经济资格规定了5个条件：

一是有足够证据表明企业有权根据市场供求情况决定价格，成本、投入等不受国家明显干预，主要原料的成本价格能反映其市场价值；

二是企业有一套完全符合国际财会标准并能在所有情况下使用的基本财务记录；

三是企业的生产成本与金融状况，尤其在资产折旧、报废、易货贸易、以资抵债等问题上，不受前非市场经济体制的重大歪曲；

四是确保受破产法和资产法的约束，以保证法律上的确定性及企业经营的稳定性。

五是汇率随市场汇率的变化而变化。

同时，就中国企业申请享受差别对待（分别税率）欧盟还制定了极其严格的8条标准：

（1）股票的大多数应由真正私营公司掌握，或者重要的岗位上没有政府官员，有关公司受外国投资者控制将被视为其独立性的一个相关指标；

（2）公司设施建筑所占用地应从国家租赁或购买，且条件应同市场经济国家的相似（如正当的租赁合同）；

（3）公司有权雇佣或解雇雇员并确定其工资；

（4）总体上公司应对其原材料供应及投入有完全的控制；

（5）应在正当合同的基础上保证设备的供应；

（6）有证据表明外汇可以汇出，且可以回收投入的资本（只适用于外商投资企业，如合资企业）；

（7）出口价格应自由确定，出口销售由设在涉案国家以外的相关方负责，这一事实将成为决定性因素；

（8）应保证进行商业活动的自由，尤其在以下几个方面：

一是在国内市场销售方面不应存在限制；

二是不能在正当的合同条款之外收回经营权；

三是公司应根据其出口市场的传统需求，自由确定其出口产品的数量。

美国反倾销法在确定市场经济地位时，通常要考虑以下因素：货币的可兑换程度；工资由劳资双方协商确定的程度；建立合资企业和外国投资的允许程度；政府对生产资料的拥有或控制的程度；政府对资源分配、产品价格和产量的控制程度；商务部认为适当的其他因素。（仍然沿用《1988年综合贸易与竞争法》）。

如此苛刻的条件，即使是欧美的某些企业也未必符合全部要求，这是一种典型的歧视。当涉诉企业不能达到其所谓的标准时，等待它的将是随意性很强的替代国制度。即选择一个与受诉国经济发展水平相同的第三国的价格作为替代价格。而采用替代价格的弊端是显而易见的。

首先，现实中经济发展水平完全相同的两个国家是不存在的，因此也难找出某个国家的合适的替代国，对于中国来说，更是如此。中国作为最大的发展中国家，人口密度极高，具有无可比拟的劳动力成本优势，加之在动力、原材料等方面的价格优势，任何国家充当中国的替代国都必将大大高估其成本，因此是极不合理、极不公平的。如在确定中国输欧彩电是否存在倾销时，欧盟将新加坡定为替代国，而新加坡劳动力成本是中国的20倍，选择这样的国家作为替代国，必然会得出中国彩电倾销的结论。

其次，替代国的选择随意性过强，缺乏可预见性。替代国的选择只有在进口国厂商提起反倾销申诉，当局认为出口国生产商不符合市场经济条件时才会出现，因此出口商或出口国生产商在被控倾销之前，甚至在立案过程中都无法预知究竟把价格定于何种水平才能免遭起诉，这显然是不公平的。立法的基本要求之一就是法律条文的透明性和可预见性，即行为人能准确地知道其行为的后果。替代国制度以无法预见、无所适从的法律让人遵守，并受其约束，是极不合理的。

第三，替代国价格确定的不透明性。以保密为借口，进口国主管当局从替代国获得的资料将不会透露给出口国的生产厂家，因此，生产商或出口商无法核实依靠这些资料得出的正常价值的真实性和可行性，更不知道倾销幅度是怎样计算出来的；而且，进口国采用替代国价格时往往不做必要的调整，在本来就不公平的基础上人为地加大正常价值，使得被控倾销的生产商出口商被动地去接受进口国主管当局确定的替代国价格，去接受反倾销制裁，显然是极不公平的。

第四，对于我国生产商尤其不公平的是，当被诉倾销的国内生产商申请到个案裁决，且部分生产商获得市场经济地位时，对于没有得到市场经济地位的中国企业，仍然要用替代国来确定这些企业产品的正常价值。亦即即使有中国企业得到了市场经济地位，该企业也不能用作其他中国企业的参照，这显然是毫无道理的。

7.忽视消费者利益

反倾销似乎一直是进口国生产商、进口国主管当局与出口国生产商之间的游戏，与消费者毫无干系，在反倾销法中，也很少提及消费者的权利。消费者一般无权过问反倾销调查，也无权取得有关资料。但是消费者的福利却直接受到反倾销措施的影响，这种影响有时甚至是长期的。

如1990年根据大西洋鲑鱼贸易联盟的书面指控，美国对自挪威进口的新鲜鲑鱼征收了23.8%的反倾销税。征税后国内生产每年约增加70-100万美元，生产者利润随之增加70-80万美元，国家关税收入每年增加870-1090万美元。但由于市场上鲑鱼价格的提高，消费每年的净损失达1810-1850万美元。这样，实际美国社会净福利每年将下降690-720万美元。（转引自《反倾销对相关国家经济及对外贸易的影响》，易佳琳）

可见，反倾销尽管能在一定程度上起到保护国内特定商品生产者的目的，但它是以牺牲国内消费者的利益为代价的，并且在很多情况下会引起社会福利的净损失。这对于进口国国内的消费者而言无疑是不公平的。

欧洲消费者组织曾经提出要求取得反倾销调查中的材料，但欧洲法院却认为反倾销程序并不直接针对消费者及其组织，因此，不予准许。即使在GATT1994年的反倾销法中，也只是规定“当局应向受调查产品的工业用户提供机会，如果该产品通常是由零售渠道出售的，还要向有代表性的消费者组织提供机会，让他们提供关于倾销、损害以及因果关系的有关调查的任何资料。”但是，消费者却无权获取资料，无权要求中期评审和日落复审（sunsetreview）

8.争端解决机制中专家小组裁决权的被剥夺

如果进出口双方都是WTO成员，且出口国对进口国向其输出的产品征收最终反倾销税的裁决不满意且磋商失败时，前者即可提请WTO争端解决机构进行裁决。但WTO反倾销协议规定：在评估该事项的事实时，专家小组应确定主管机关对事实的确定是否适当，对事实的评估是否是无偏见和客观的。如果事实的确定是适当的，且评估是无偏见和客观的，即使专家小组可能得出不同的结论，该评估也不得被推翻（参见WTO反倾销协议第17.6（ii））。也就是说，WTO专家小组不得自行搜集证据，另行得出不同的结论。或者说专家小组最多只能对进口国当局的最终裁决结果作出是非判断，而不得随便得出别的结论。这既是WTO争端解决机构角色的尴尬，又是贸易保护主义和大国强权在国际经济组织中的典型反映，显然不利于出口国。而之所以要这样规定，个中原因恰恰是长期以来发达国家一直是反倾销法较为完善的国家，也是发起反倾销最多的国家。这对于经济实力和反倾销立法都较为滞后的广大发展中国家来说显然是不公平的。

以上从八个方面对反倾销的不公平性作了分析，通过分析我们不难发现，现行的WTO以及各国的反倾销法律都有待完善，如何改革现行的国际反倾销法，是各国尤其是广大的发展中国家所普遍关心的问题，也是WTO本轮多边谈判的矛盾集中点之一，希望上述分析能为反倾销法的改革提供理论上的支持。