政府经济发展管理

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摘要：十一届三中全会以来，我国的经济改革已经取得了举世瞩目的成就。但是，改革中还存在着许多深层次的矛盾和问题，如国企改革、金融体制改革、社会保障体制改革中存在的问题，这些问题已经严重影响了整个经济体制改革的进一步深化。由于改革的推动者和实施者均是政府，改革的进行总是受着政府行为的影响。所以，研究政府行为，对解决改革中的许多深层次问题、促进改革的深化有着重要的意义。本文首先对深圳经济发展中的政府行为进行了概述，接着对深圳市在所有制结构调整中的行为进行了分析，最后对深圳政府行为的发展方向提出了建议。

关键词：经济发展；政府行为；结构调整

一、深圳经济发展中的政府行为概述

（一）政府对经济的促进作用

1979年2月国务院发出文件，要求当时的宝安县要在若干年内“建设成为具有相当水平的工农业相结合的出口商品生产基地，建设成为吸收港澳游客的游览区，建设成为新型的边境城市”，接着，又批准把宝安县改为深圳市。在中央这种政策精神的指导下，当时的特区在经济上的基本特征可以概括为四点：（1）特区的经济发展主要依靠吸收和利用外资，产品主要是出口。特区的经济是在社会主义国家领导下，以中外合资、合作经营企业和外商独资企业为主，多种经济并存的综合体。（2）特区的经济活动，要充分发挥市场的调节作用。（3）对前来投资的外商，在税收、出入境等方面给以特殊的优惠和照顾。（4）经济特区实行不同于内地的管理体制，有更大的自主权。

这些特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的经济管理体制给深圳的经济注入了前所未有的活力：全国各地的人才也开始注意到这块改革开放的热土，奔向深圳，建设者的积极性更是空前高涨，以令国人瞩目的“深圳速度”创造了一个又一个的经济奇迹……所以，深圳从一开始就是党的十一届三中全会路线的产物，是我国政府实行改革和对外开放政策的产物。其后的二十多年，深圳政府和人民在党的指引下，继续艰苦耕耘，终于创造了非凡的成就。

国民经济持续快速健康发展，国内生产总值由1979年的1.96亿元增加到2006年的5684.39亿元，年均增长28.8%，三次产业结构由1979年的37.0:20.5:42.5调整为2006年的0.1:53.2:46.7。

深圳改革开放二十年，初步实现了经济增长方式和经济体制的转变，较好地发挥了经济体制改革的“试验场”作用，对外开放的“窗口”作用，对内地的示范、辐射、带动作用和对保持香港繁荣稳定的促进作用。

（二）政府对经济的阻碍作用

虽然政府对深圳经济带来了极大的促进作用，但由于某些政府官员的私利和政府在干预经济生活时本身所固有的一些缺点，使其对经济在某种程度上仍然存在一定的阻碍作用，主要表现在：

1、寻租、腐败和不正之风依然存在

市场化进程中出现的权利货币化给一些谋求私人利益的官员提供了机会，尽管深圳市政府加大了打击的力度，但各种各样的贪污腐败案件仍然不断发生。如深圳市教育基金会办公室主任兼市教育局体育卫生研究会会长陈家均挪用教育基金100万元给他人使用长期未还，将教育基金3500万元存入36金融证券机构收取利差190万元并连同另外300万元教育基金一起作为市教育局个人集资款利息进行私分的案件。国有企业改制、改革中出现的国有资产流失及少数人违法、违纪的问题，包括在改制中隐瞒、转移、藏匿企业财物和资产的案件，虚假注资、非法侵占国有股权的案件，企业改组、出售、资产评估中与中介机构串通作假侵吞国有资产的案件，不负责任乱投资、乱担保的案件，故意给外商和私人企业让利，损害国家利益的案件等等。深圳市黄金台科技创业村在改制中把价值数亿元的土地使用权，作价1000万元入账，摊销后又将账面价值递减为400多万元，造成国有资产流失便是一个典型的具体例子。

2、种种管制带来的效率损失

比如说，各种最低注册资本金的限制，在对企业进行管理的同时，也限制了许多私营小企业的发展；最低工资制的规定，在对弱势人群进行保护的同时，也使许多不熟练工人失去了就业的机会；各种行业准入限制，在保护了国有企业的同时，也保护了低效率生产的存在；资本市场发育的滞后，在保证了某些企业的融资需求的同时，也限制了某些更有效率的企业的融资需求……然而，管制带来的效率损失并不能完全归咎于深圳市政府。因为诸多管制的存在是由我国经济改革的“渐进性”特征所决定的，许多管制的消除还有待市场化改革的进一步发展。

二、深圳市在所有制结构调整中的行为

（一）“三资”企业迅速崛起中的政府行为

“三资”企业的诞生与我国政府希望引进外资、外来先进技术有关。起初国家希望通过合资、合作的方式不但能引进发展所急需的资金，还能学习国外先进的技术和管理，等合作期满时，收归国有，还可以起到培养管理人才、壮大国有经济的作用。所以，国家改革开放的初衷和社会主义的企业性质决定了吸引外资以合资、合作以及“三来一补”这种国家资本主义性质的企业为主、以外商独资这种私营性质的企业为辅的方式，为此，国家采取了大量的扶持合资、合作企业的优惠政策，包括税收、帮助其获得银行贷款，甚至上市融资等，而外商独资企业享受到的优惠较合资、合作企业少，因而深圳的“三资”企业很快形成了以合资、合作和“三来一补”为主的结构。然而这种合资、合作方式由于激励作用的扭曲，而使其后的发展逐步失去了控制走向了政策初衷的反面。

20世纪九十年代中后期，政府也逐渐认识到中外合资合作以及“三来一补”企业的缺陷，提出大力发展外商独资企业的政策，外商独资企业也从这个时候起增长速度有所加快。

（二）国有企业改革中的政府行为

1、经济性层面改革中政府责任的减少

经济性层面改革中政府责任的减少主要体现在企业资金来源由预算内资金转变为主要依靠民间资金以及企业剩余索取权由国家转向企业成员。

（1）国有企业资金来源的变化

深圳从建立特区以来，国有部门的固定资产投资来源主要有五类。其中，预算内资金的比重从1979年的60.34%，到1986年后降为2.84%，1989年后，大多数年份为零，在国有部门的资金来源中居倒数第一位。外资变动很大，1990年前有好几年跃居第一、二位，1990年后退至倒数第二位的地步。国内贷款从1982年起在30%—20%之间波动，在国有部门的资金来源中基本保持第二位。国有部门最主要的资金来源是企业自筹，其比重从1986年起超过40%，在1998年高达58%。这说明，财政预算内资金对深圳国企的作用在逐渐淡出，国企资金主要来源于企业自筹和银行贷款。

（2）深圳国企收益索取权归属的变化

计划经济体制实行“统收统支”的制度，企业在收益的分配和处置上无任何自主权。这意味着政府是国有企业的剩余索取者，它既享有国有企业的全部赢余，也承担着国有企业的财务风险。建立特区以来，国有企业从利润留成制、利改税、承包制再到后来的分税制，经历了一系列收益分配制度上的改革。这些改革虽各有侧重，但有一个共同的制度取向，即在扩大企业收益自主权的同时，使国有企业的剩余索取权从政府转向企业成员

2、行政性层面的管制依然很强

然而，“放权让利”是一种不彻底的产权改革，因为它没有使国有企业的预算约束严格起来，更没有实现政企分离。这主要是因为，经济性层面的管制虽然放松，但行政性层面的管制依然很强。建立特区以来的改革只淡化了政府作为资本所有者对企业的经济性控制和责任，却迟迟没有触动政府作为社会行政管理者对企业的行政性控制和保护。即使是在90年代末，多数国有企业在资本产权关系上已经与政府没有多少关联，但多数国有企业的主要经营者依然要由政府主管部门或上级党组织来任免。仅此一点就足以决定国有企业难以成为纯商业化的经营组织。

（三）民营企业发展中的政府行为

从深圳的实践来看，政府对民营企业的重视出现在九十年代中后期，这种重视表现为两个方面：

1、帮助解决融资问题

制约民营企业发展的主要问题在于融资，深圳市中小企业户数超过16万，抽样调查显示70％以上的企业有融资需求，“融资难”一直以来是深圳及全国民营中小企业发展的“瓶颈”。如果政府能帮助解决融资问题，民营企业的发展就能得到很大的促进。在这方面，政府主要采用了两个措施：

第一，建立政府信用担保机构。信用担保机构有助于企业从银行贷款。深圳的信用担保机构从2000年开始发展，截至2003年底，共有信用担保机构22家，总注册资本约28亿元。其中，政府出资设立的仅2家，注册资本占总额的11％左右。政府推出了“小巨人”企业和“优强中小企业”计划，将一批发展前景好、竞争力较强的中小企业和民营企业列入计划，提供给各担保机构作为优先扶持对象。经过4年的发展，共为1207户企业担保1510笔，担保总额为63.23亿元，其中，80％以上为民营企业的融资项目。促进了一批“小巨人”和优强中小企业的快速成长。

第二，成立创业投资资本，为具有高成长性的高科技民营中小企业提供资金。深圳市政府自1997年以来，推动了创业投资体系的创建工作。创业投资资本从2000年开始发放，截止2003年12月31日，累计投资项目近500项，累计投资金额50亿元，先后投入过金蝶软件、大族激光、科兴生物、金正科技、迈瑞医疗、朗科科技等民营科技企业。

2、税收优惠

九十年代后期，政府出台了一系列鼓励海外留学人员等技术人才创业投资的税收优惠政策，另外还给予高科技企业、先进技术企业和软件企业等特别的税收优惠，深圳的税收优惠政策并不区分企业的所有制形式，主要在于创造一个内外资企业平等竞争的税收环境，而不是民营比其他类型更优惠的条件。然而从目前的税收政策来看，这种平等的条件也还没有完全实现，外商投资企业仍然比内资企业更为优惠。

三、深圳政府行为的发展方向

要想增强经济发展的后劲，走上可持续发展之路，首先要做的便是使政府当前的工作重点实现一个大的转变。

（一）扶持民营企业，提升经济质量

（1）建设信用担保体系，为银行给中小民营企业贷款创造条件。深圳的信用担保体系还非常落后和发展不足。银行不愿给中小民营企业贷款有很大的原因是缺乏可靠的信用担保，贷给国有企业，可以找政府，贷给私营企业，找谁呢？目前中央正在着手建立的企业信用评级体系是一个非常好的工作，但是对中小民营企业的支持力度还应加强，如增大政府信用担保机构的资金额度，取消对民营企业贷款的限制和对国有企业的保护，鼓励银行向中小民营企业贷款等。

（2）增强基础研究，为民营企业的发展提供良好的科技力量。民营企业的科研开发力量仍显不足。深圳的科技成果转化率全国最高，科研机构主要分布在各个企业里，科研的方向主要是开发新产品，几乎开发出来就能很快被应用。但同时暴露出一个问题，那就是基础研究的不足。由于基础研究具有开发周期长、应用率低、见效慢等特点，企业一般不愿意投资。这就需要政府发挥作用。所以，深圳政府应改变这种状况，加大对基础研究的投入，增强企业科技开发的后劲。

（3）取消各种准入限制，灵活民营企业的进入退出机制。民营企业的进入门槛过高，这里即包括准入限制，又包括一些最低注册资本金的规定。政府对许多行业规定了很高的最低注册资本金，如投资公司最低注册资本金1000万，制造业最低注册资本金100万等，实质上开办这些公司根本就不需要这么多的启动资本金。另外，政府对民营企业的其他限制也很多。在银行贷款、土地供给、经营领域的准入等方面，民营企业受到不公平的待遇的情况依然存在；对民营企业在劳动用工、人事档案管理、人员进出境等方面的政策还难以完全落实到位。所以，应尽快给予民营企业以真正的国民待遇。

（二）消除地方保护主义，建立公平竞争的环境

目前深圳正在研究CEPA机遇下是珠三角合作好，还是泛珠三角合作好，评判的标准在于谁对深圳更有利。虽然扩大了区域合作的范围，但仍然没有从形成全国统一大市场的角度去考虑，仍然带有一定的地方保护主义色彩，这种以“块块经济”为特征的市场，各种生产要素不能自由流动，将对经济的发展形成阻碍。

另外，深圳市场还存在着竞争不公平，对外资和内资企业的待遇不平等问题。政府尚需在如下方面做出努力：培育和发展市场体系，包括商品流通市场、金融市场、劳动力市场、技术市场和信息市场等；建立公平竞争的“游戏规则”，反对不正当竞争，取消对不同所有制企业的差别性政策，实行国内企业和外资企业同等待遇，保护公平竞争和平等竞争，维持市场交易秩序；促进开发与统一的大市场，严禁个地区和部门对要素流动的种种人为限制，打破地区封锁，加速生产要素价格市场化，推动流通领域的现代化。同时，加强各种法规体系的建设，如反垄断法、破产法等，加强对消费者的保护和市场秩序的整顿等。

（三）优化税收环境，促进私人投资

宽松的税收环境主要包括两个方面：一是税收负担较轻，也就是税收占GDP的比重不高；另一个是纳税人办理正常的纳税事项程序简单，省时、省钱、省力。从宏观税负看，深圳的税负水平一直在上升，已经从最低时期的10%左右上升到2003年的33.7%，上升速度之快，上升幅度之高，令人难以置信。从深圳经济分产业看，前期税负较低的工业特别是电子信息业恰好是现阶段发展最快的。而前期税负较高的第三产业特别是金融业现在发展较缓。目前深圳实际平均税负不但两倍于香港，也高于上海和全国平均水平，所以，目前深圳的税收环境是不能令人乐观的。另外，深圳是一个有着富裕财政收入的城市，财政收入总规模仅次于人口规模巨大的北京、上海、广州之后，人均财政收入全国第一，加上财政供养人口极少，深圳财政在全国是少有的宽松。所以，如果政府利用好这种宽松的环境，减轻税负，“放水养鱼，藏富于民”，从促进私人投资的增加来促进经济的增长也许是比政府直接投资更好的思路。

（四）转变国有资产管理方式，防止国有资产流失

（1）使出资人和管理者的职能分开，这不会对国有企业的效率改进起到实质性的作用。

（2）国有企业的股份制改造。股份制改造后，企业里既有国有股，又有其他企业的法人股，还可能有私人股，国有企业固有的产权不清，激励机制扭曲的问题并没有得到解决，甚至还可能造成国有资产的进一步流失。比如说，一个企业里既有国有股又有私人股，私人股东可利用其权利和机会将国有资产费用化或转移成他自身的资产，这样的例子在中外合资企业里早已是举不胜举，对国家和私人的合作企业也不会有什么例外。

（3）对国有上市公司的重组。重组并没有从根本上解决国有企业固有的弊端，还反而增加了一大笔资金继续注入这个低效率的企业，使更大的浪费有了可能。

（4）对国有企业的转让。目前深圳市市场环境不完善，在这种市场环境下，国有企业的出售只能加剧国有资产的流失，而不能按市场规则进行公平的出售。以1元钱的价格出售国有企业早已屡见不鲜。国有资产的出售应在中央政府的有序规划下进行，变卖的收入全部用来解决政府的财政危机，重点用来保障社会保障资金的足额到位。因此必须慎重对待国有企业的转让。

结束语

改革开放以来，深圳市取得了令世界瞩目的成绩，在前期的改革中，政府的行为决定着经济的发展方向，虽然市场经济体制不断完善，深圳市政府在经济发展中的政府行为还将发挥着重要作用。

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