城镇经济社会发展管理

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提要:半个世纪来,随着全球经济、贸易、信息业的发展，城市与城市之间、城市与区域之间的联系越来越紧密，城镇体系研究方兴未艾，本文就不同时期城镇体系规划的特点和当前城镇体系规划中一些应注意的问题作一些综述。指出我国城镇体系规划一定要符合社会经济发展的需要，与国际接轨。

当前，全世界进入了生产力高度发达的信息时代，进入了全球经济的新时代，城市作为社会主体，它的地位、作用和空间形态也出现了明显的变化。今天，城市和区域的关系更加紧密，城市在区域中的中心地位更加突出，城市的区域作用范围更加扩大，城市之间的互动互存关系比以往任何时期更加密切。可以说，今天，世界上任何城市的发展都或多或少，直接间接地地与地区、国家乃至世界的发展联系在一起；和上下左右、内外、近远的城市进行着密不可分的相互作用，因此研究城市与区域、研究城镇体系，推动城镇之间的有机协调与共同发展有着十分重要的现实意义，也是社会经济发展的客观需要。

一、城镇体系与城镇体系规划

城镇体系是在一定地域范围内，以中心城市为核心，由一系列不同规模、不同职能、相互联系的城镇所组成的有机整体，它是社会经济发展的一种现象，城镇体系研究是认识区域城镇发展特点的重要手段和方法，区域城镇体系是与其社会经济发展背景相适应的。

城镇体系规划是政府行为，是国家或一定区域政府引导和协调区域城镇合理发展与布局规划；考虑到城乡发展的连续性，称为区域城乡空间发展与布局规划将更为准确。

就政府行为而方，区域规划的本质特征是多个发展上相互影响密切的行政单元通过制定共同的协调发展目标、发展政策和发展公约，实现协调发展的过程。

从组织形式上讲，这种协调可以是由上而下的，也可以是由下而上的，但本质特征都是协调的。

由于体制的影响长期以来中央政府的投资成为区域开发资本的主要不源，因此规划比较注重如何计划所确定的建设项目。对发展所包涵的其它更广泛的内容研究不充分，对协调的重要性认识不足。

二、不同时期城镇体系规划的特点

城镇体系研究和城镇体系规划兴起于70年代末、80年代初，局限于当时的体制和经济发展理论和方法，城镇体系规划的根本目的就是要使国家的资本得到均衡配置。因此，城镇体系规划的着眼点就在于确定城市的性质和规模。所谓性质就是可以配置何种产业和间门，所谓规模就是可以发展到多大的规模。随阒中国的经济的对外开放，经济体制得到不断地改革与发展，中国的城镇体系研究和城镇体系规划也在不断的发展和变化之中。

1.70年代末、80年代初，以为落实国家和地方政府重点建设项目为主要目的；

2.进入80年代中期以后，随着改革开发力度的加大，市场机制对经济和社会发展作用越来越明显，城镇的发展方向出现了多元化的趋势，城镇体系规划逐渐与城市总体规划结合，成为研究和确定城市性质的重要手段和依据；但当时，规划还带有限制资源、资本“计划外”流动的企图；

3.90年代以来，随着社会经济的发展，市场经济体制逐步确立，酱多元化倾向促使人们正确地认识城镇与区域发展的客观联系和城镇发展建设的客观条件，城镇体系规划开始重视城镇发展条件评价，开始研究城镇发展多重机会。

但是，十多年来城镇体系规划中一个根本性的问题是忽视了对区域整体发展效益与利益的研究。这是由计划经济体制和在这种体制的长期作用下形成的发展观念所决定的。

三、当前开展城镇体系规划要注意的问题

1.要适应转变政府职能的需要

政府在发展市场经济中的中心职能就是强化宏观调控，创造良好的经济社会发展环境。城镇体系规划要为政府引导区域城镇发展提供宏观调控的依据和手段，它的主要任务是：

（1）规划要以区域为整体，着重研究发何完善区域经济发展环境，确定区域城镇发展战略。要把确定引导城镇体系完善与发展的各项政策和措施作为规划的重点和核心内容。

（2）要在维护公平竞争的前提下，对区域开发活动的空间布局和时序进行引导，协调和控制对区域整体发展不利的开发活动。通过合理、妥善的组织，实现区域基础设施享，降低区域开发成本。

（3）要适应改革投资体制4需要，引导投资活动符合国家产业政策，促进国家对重大基础设施的投资体制的需要，引导投资活动符合国家产业政策，促进国家对重大基础设施的投资取得更大的经济和社会效益，并保障社会公益性项目的建设，促进经济社会的协调发展。

2.建立整体规划的观念，不能就体系论体系

（1）在传统的计划经济体制下，国家投资是区域开发的最基本投资不源。计划部门通过“五年计划”和年度计划按行业和部门分配建设投资。由于这样的计划和投资体制，形成了部门发展和地区发展之间的矛盾（即所谓“条块分割”），导致产业发展与区域发展的不协调。同样的原因，区域规划也是按部门进行的。部门规划不可避免的要强调部门利益，而区域发展的整体利益、长远利益一旦被部门利益所替代，可持续发展就无人谈起。

（2）社会主义市场经济体制与传统计划经济体制比较，有一个根本性的变化，就是所有权和经营权的分离。这为协调部门利益奠定了基础。但是，还必须强调树立“整体规划”的概念，开展以区域整体发展为主体的区域规划，并建立必要的机制，保障区域可持续发展。

（3）城镇体系规划是以城镇（居民点）为主体的综合性区域规划，要全方位地研究影响城市化的各项因素。城镇体系规划以城镇体系的等级规模结构、职能结构和空间结构现状及发展趋势分析为基础，但绝不仅仅是规划城镇体系。要加强市场经济条件下的城市化和城镇发展机制的研究。

（4）在从计划经济向市场经济的转变中，最重要的转变是在市场经济条件下，生产要素（劳动力、资本和土地）受市场的支配而自由流动。因此，规划要加强对生产要素流动规划律，以及各项要素对城市化与城市发展作用关系的分析和研究。

（5）制订综合性的规划，必须具备全局观念；实施综合性的规划，必须借助各部门的力量。

3.注重强化协调的手段和措施

资本多元化导致利益主体的多元化。规划不仅要维护投资者的利益，更重要的是要维护公众利益、区域整体利益和长远利益。因此，必须要强调协调。

区域规划的本质特点是超越行政区划，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展，协调发展是它的核心任务。

·协调的目的：发挥城市的中心作用带动区域发展。

·协调的重点：区域与城市发展的协调和城市与城市发展的协调。

·协调的内容：包括对开发内容的协调、空间的协调和开发时续的协调。

不同的地域层次、不同的功能空间协调的问题手段不同。要以区域发展差异分析的为基础，把握协调的必要性和可能性时，还要注重对实施机制和调控手段的研究，不仅要研究如何高效地安排建设，更重要的是要研究如何有效地实施控制。

要把区域城镇发展布局与区域土域土地利用紧密地结合起来，不仅要对开发活动在空间和时间上作出合理的安排，而且要从维护域经济社会持续发展的目的出发，综合考虑长远发展和环境保护的需要，在空间和时间上对不合理的开发活动进行限制。要把对区域土地开发利用活动的控制，作为间接调调控区域开发和产业布局的重要手段，从而使城镇体系规划具有可操作性。

4.要加强区域城镇发展条件分析和综合评价

进行区域城镇发展条件分析和综合评价的目的是，明确区域发展的有利条件和制约因素，发现问题，提出对策既不能局限于行政区域，更不能应区域论区域。

5.要提高规划的弱性和可依据性

要开展多目标、多方案研究。这里所说的多方案，是指与区域发展战略研究相结合的多重发展目标引导下的多方案。这些方案应并行地纳入规划成成果，以利于政府实施对区域发展与建设的动态管理。

6.要特别重视城市规划下策研究，建立健全区域规划的实施管理机制

区域规划要针对政府权力有限性的特点，把握住各级规划要解决的根本问题。规划不仅要研究规划方案，而且要研究调控的标准和政策。规划的成果也要趋向系统化，既有规定性的，也有指导性的；既有约束公众的，也有约束政府部门的。

实施区域规划，必须有相应的协调和仲裁机构，必须有相应的行政机制和法律依据。也就是说，不仅要使编制跨行政区域的规划成为可能，更重要的是要使实施规划得到保障。

7.充分重视科学技术进步，特别是交通、信息传播技术以及能源开发技术的发展，对城市产业结构、居民生活方式、城市布局和区域城镇空间结构的影响。

结语：随着中国经刘发展的国际化，中国城镇体系必然要与世界城镇体系接轨，因此要济生对世界城镇体系特点与发展趋势的研究，要建立有利于促进我国对外开放和参与国际经济循环的城镇的体系。

参考书目：

1.《城镇体系规划讲义》，南京大学城市规划院1996.5

2.周一星，区域城镇体系规划就避免就区域论区域《城市规划》1996.2