外资并购规制管理

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摘要:90年代以来,外资以并购的方式进入中国已成为外商对华直接投资的一种重要的趋势,它尤如一剑双刃,对中国经济带来双重的影响。如何设定规制外资并购行为的目标就成为目前亟待解决的一个理论和实践问题。该文就设定规制外资并购目标的出发点和背景、设定的理论基础以及规制目标的具体内容进行了分析和探讨。

一、设定规制目标的出发点及其背景

外资并购尤如一剑双刃,给我国社会经济带来正面和负面的双重影响,与我国利用外资的政策目标既有一致的地方,又有差异甚至冲突的地方,因而我们在设定规制外资并购目标时首先应当分析其一致性和差异性。这是我们设定规制目标的基本出发点。

并购双方利益的一致性具体表现在:(1)在市场开放这个问题上具有某些一致的地方。外方并购的主要目的是追求市场份额目标,这与中方实行开放市场的政策措施是一致的。为了提升我国企业的技术水平,我国还提出了“以市场换技术”的口号。(2)国际巨额游资需要寻求出路与我国经济发展中存在的资金短缺、资金需求量大之间具有一致性。(3)外商所具有的技术优势与中方引进先进技术的动因二者之间是互补的。(4)外商要求在华实行国民待遇与公平竞争的机会与我国逐步按照国际惯例办事的政策是一致的。

并购双方利益的冲突具体表现在:(1)外商的全球性的战略目标与我国利用外资的目标之间存在着冲突。我们应当看到,外商,尤其是跨国公司通过并购的方式进入我国市场,是其全球战略的组成部分。外资并购中国企业的最终目的就是最大限度地获取利润和占据中国市场。而我国吸引外资的目的是为了通过引进资金、引进先进的技术和管理经验,提升我国企业现有的技术水平,促进产业升级和增强竞争力,发展我国的民族工业。(2)外资并购所形成的行业垄断、特许权等市场份额的目标与我国建立有效竞争的市场秩序目标之间有直接的冲突。

设定规制目标的背景主要有:(1)体制背景。我国正在建立社会主义市场经济体制,目前还处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程之中,新旧体制之间出现了一个“体制差”。在这种体制背景下,我们在制定外资并购的规制目标时,既要从目前的现实状况出发,注意到体制过渡性的特点,着眼于解决我国近期内的外资并购的规制问题,与此同时,我们还要面向新的体制,要预测在新体制下如何规制外资并购行为的问题,并且要注意到外资并购政策的连续性和阶段性,从而使我国的外资并购政策能够保持长期的稳定性和一致性。(2)经济背景。其一,在新旧体制转轨时期,一部分企业的不规范行为损害了其他市场主体的合法权益,因此,企业行为有待规范。其二,从产业结构组织方面来看,我国除了行政性垄断部门外,大部分产业部门的结构过于分散。在这样的经济背景下设定我国规制外资并购行为的目标就必须从实际出发。(3)国际背景。从国际环境来看,随着我国经济的逐步开放和市场化程度的不断提高,我国经济与世界经济的联系越来越紧密,我国市场的国际化程度也越来越高,而且,我国目前正在争取加入世界贸易组织,对世界经济产生着越来越重大的影响。巨大的中国市场吸引着大量的国外投资者,目前外资大规模地并购我国企业就是一个明显的例证。因此,我们在设定外资并购的规制目标时,应当正视这一问题。

二、设定外资并购行为的理论基础

设定规制目标的前提是对外资并购行为的社会影响进行判断。在如何判断并购影响这个问题上,理论界存在着两种不同的观点:一种是肯定的观点,即认为并购活动是市场力量起作用的正常现象,并购机制提供了对经理的纪律约束机制,并促使配置的帕累托改进。另一种是否定的观点,即认为并购活动会导致竞争减弱、效率下降和金融混乱。以这两种不同的观点作为依据,将会导致选择不同的理论作为设定规制目标的基础,但是二者的共同点则是都选择了产业组织理论作为其设定目标的理论基础。

产业组织(IndustrialOrganization,简称IO)理论是运用微观经济理论分析厂商和市场及其相互关系的应用经济理论。该理论具体研究产业内厂商相互间竞争与垄断关系,它既鼓励市场竞争,又要避免过度竞争带来的低效率。目前该理论已成为现代经济学最活跃的一支,成为政府进行宏观经济管理的重要理论基础,也为政府制定市场竞争与组织管理的法律规范及政策措施提供了理论依据。

结构理论是指以梅森(Mason,EdwardsS)和贝恩(Bain,Joe)为代表的哈佛学派的结构理论。该理论对产业组织的研究、分析框架,通常是假定市场结构决定市场行为,市场行为再决定市场绩效。并且大多数的分析是直接从结构到效果,或从结构到行为、绩效的组合。结构理论通过对完全竞争和垄断这两种不同的市场结构的比较,发现垄断的市场结构会阻碍社会资源的最优配置,导致企业内部X低率的产生。一个产业的集中度与竞争程度成反比,如果少数几家企业占有了某个行业的大部分市场份额,那么,它们可能引起相互之间的合谋垄断行为。因此,为了矫正市场绩效的扭曲,产业组织政策的重点应放在市场结构上,这也是政府制定反垄断政策的依据所在,产业的市场集中率越高,政府采取反垄断措施的理由就越充分。

动态竞争理论以熊彼特为代表,其重要的贡献是对竞争过程采取了动态分析的方法。该理论认为,竞争不仅从时序上看是一个动态的过程,而且更重要的是从内部结构上看,是一个渐进的过程,是一个创新与技术进步的过程。竞争作为一个动态过程最重要的作用是推动创新与技术进步,而承担这一功能的主要角色是大规模生产的企业。在熊彼特看来,大企业由于创新和技术进步形成的垄断不是真正意义上的垄断,企业利润中包含的垄断盈利,是给成功者的奖金。该理论还认为,企业之间在管理效率方面的差异,并不会迅速地均等化,而会造成企业盈利水平持久的差异。由于存在企业的组织优势和其它效率优势,所以,企业之间的成本水平和产品质量会有显著的不同,成本低的企业可能会有高的市场份额。这样,高市场集中度将是更有效率的结果,而并非垄断力量造成的结果,是由竞争者之间效率水平的不同所造成的。因此,在规制并购行为时,有必要将在效率基础上产生的利润与垄断带来的利润区分开来。

结构理论与动态竞争理论是两种互相对立的观点,其主要差异在于,结构理论认为市场集中度是企业行为与绩效的原因,从而把市场集中度看作是规制并购行为的唯一重要的理由,高市场份额被看作是合谋行为的证据。而动态竞争理论则认为市场结构是企业的相对效率与效绩的结果,所以高市场份额仅仅反映了高市场效率。因而该理论关注的焦点集中在市场集中度的反垄断政策,将会惩罚那些最有效率的企业,从而降低整个经济的效率。结构理论曾在战后相当长的时期内成为美国政府制定竞争政策的依据。尽管结构理论的种种缺陷受到了芝加哥学派的批评并逐渐为后者所代替,但是,该理论所强调的经济研究方法和主张通过对市场结构、市场行为的干预调节来保证有效竞争的观点,仍然具有现实意义。它把现实竞争过程的各种现象通过市场结构、市场行为、市场绩效三大要素进行分门别类地归纳,并通过揭示三者之间的关系的分析框架为政府制定具体的竞争政策提供了理论基础和现实依据。

随着影响经济活动的主要因素的变化,以结构理论为基础的并购政策发生了重大的变化,在美国的1982、1984、1992年兼并准则的修改上就较为明显地反映了这一变化趋势。结构理论对混合并购,企业采取多角化的经营战略缺乏解释能力,因为混合并购并不影响单一产业的市场集中度。而由于国际间的竞争日趋激烈、技术的进步日新月异、金融手段的创新以及放松规制的浪潮使动态竞争理论在许多方面显现出它的优势。通过对上述两种理论的对比分析,我们认为,应当综合吸收上述两种理论的优点,确定以动态竞争理论为我们设定并购规制目标的理论基础,建立以公平和效率为核心的有效竞争的并购市场秩序。

三、规制外资并购行为目标的设定

一般来说,外资并购的规制目标是指通过对外资并购行为的规制和对市场竞争的维护。

所应当保护的利益和实现的功能。规制并购究竟是为了保护何种利益,达到何种目的,这是我们外资并购规制目标首先必须回答的前提问题。

纵观西方国家企业并购演变发展的历史,世界各国对并购行为的规制目标并没有形成一个统一的规制模式。但是,不同国家规制并购的共同目的是以规范企业并购行为,维护市场竞争,不同国家在这个共同目的之下所表现出来的所要保护的利益和实现的功能却各不相同,呈现出较大的差异。如有的规制目标是为了保护并购企业的经济自由,以维护政治民主的经济基础。有的规制目标则是为了经济效率本身,以确保并购机制发挥其资源高效配置的作用和对生产效率的促进作用。还有的规制目标是为了实现经济公正,协调并购各方的利益冲突,维持在并购过程中的利益平衡。

由于我国外资并购的规制目标也呈现出多样化的特征,因此,应当在设定总目标的前提下,分阶段地设定其规制目标:我国设定外资并购的规制目标时,总体目标是在公平和效率的基础上,调整我国利用外资的战略,在吸引外资的同时遏制其负面影响,建立起一个充分体现公平和效率的并购机制,实现对外资并购行为的有效规制,以维护有效竞争的市场结构,提高我国企业的国际竞争力。为了准确地把握外资并购的规制目标,有必要明确以下几个问题:

第一,关于我国利用外资的战略目标的调整及外资政策的制定问题。

自改革开放以来,我国利用外资取得了巨大的成就,在我国经济的高速增长中具有不可替代的作用。进入90年代以来,我国的经济增长方式与内部结构出现了前所未有的变化,国际上对中国经济增长普遍看好,大量的资本已经并正在准备涌入中国。因此,应当根据这些变化了的国内国际条件,及时地调整我国利用外资的战略目标,并制定相应的外资政策。调整外资战略及确定有关政策框架的重要前提是必须明确本国所处的经济发展阶段及其跨国资本流动的存在形态和基本特征,从而确定本国利用外资的战略目标。在调整我国利用外资的战略目标和制定外资政策时,我们应当反思我国利用外资工作中存在的问题和不

足,为我们寻找对策提供相应的依据。我国现行外资政策呈现出以优惠为导向的特点。目前我国的经济形势已经发生了变化,外资政策也应当作相应的调整,实行以下三个方面的转变:(1)由优惠型向平等型转变。(2)由地区型向产业型转变。(3)由数量型向质量型转变。

第二,关于外资并购负面效应的遏制问题。

外资并购的负面效应可以分为两种类型:一类是外生因素产生的负效应,即由资本的趋利性所驱动,通过外商的各种行为产生的,其主要表现为:我国一部分经济发展权被外商所控制;在市场份额上付出了代价;经济政策的效果受到了影响;外商转移利润;外商转嫁投资风险、转嫁污染环境的项目,以及侵害我国职工的合法权益等。另一类则是内生因素产生的负效应,即在我国引进外资的过程中,由于政策失误、管理不善等规制不力而造成的负效应,其主要表现为:国有资产流失严重;对国有企业的冲击较大等。因此,我们要注意遏制其负面效应,应牢记是中方利用外资而不能被外资所利用。为此,我们应当在外资并购中保护国有经济。由于我们一直把国有企业作为国有经济的象征,因此,我们可以通过对国有企业的分析来判断外资并购是否会削弱我国的国有经济,影响我国国有经济的主导地位。从远期来看,大量的国有资产被外资并购有可能削弱政府对经济的控制,有可能会危及我国的经济安全。此外,我们还应当在外资并购中注意保护我国民族工业。在外资并购的形势下如何加强对民族工业的保护是我们目前面临的一项重要的任务。在外资并购我国企业的过程中,一方面要按照市场经济的要求,内外资公平竞争;另一方面又要注意加强对民族工业的保护,防止在与国际接轨的过程中给民族工业带来损失。

在设定总体目标之后,还必须分阶段地设定规制外资并购的目标,它具体分为近期目标和远期目标。

近期规制目标:(1)防止外商利用目前我国并购市场不健全的情况,谋取暴利,造成国有资产流失,损害国家及国内企业的利益。为此,要加速我国国有企业经营机制和产权制度的改革,推动国内并购市场的发育和完善。与此同时,严格对外资并购的行政审批,以减少因目前并购市场不完善,法律不健全所导致的国有资产的流失。(2)促进全国统一市场的发育和完善。在建立社会主义市场经济体制的初期,我们面临的一个主要困难和障碍就是地方的行政性垄断十分严重,它阻碍着全国统一市场的发育和形成。因此,现阶段我们的主要任务是打破行政性垄断,消除一些人为形成的市场壁垒,为建立有效竞争的市场结构,构建全国统一的大市场创造体制条件。外资并购行为应当有利于促进全国统一市场的形成,有利于提高资源配置的效率,因此,我们在规制外资并购行为时应当充分注意到我国目前的现实,通过对外资并购行为实行有效的规制,来推进全国统一大市场的形成。为此,要消除因行政性垄断而人为设置的各个地方的市场边界,采取多种手段来实现这一规制目标。

远期规制目标是促进产业结构的优化,提高中国企业的国际竞争力。这一具体的规制目标是由我国的产业结构的现状和特点所决定的。我国目前产业结构的基本状况是产业结构过度分散的增长或企业的分散化趋势更为明显,在许多生产的集中程度本来就较低的工业行业中大量的小企业发展迅速,几乎在所有的工业行业中都有小企业的大量进入的情况。随着世界经济的一体化,国际间的竞争越来越明显,中国企业面临着巨大的国际竞争压力,中国企业要想在国际竞争中立于不败之地,就必须使我国的骨干大型企业有较多的经营选择和发展自由,优化产业结构,打破地区、行业的限制,提高资源配置的效率,从而提高国民经济的整体素质和国际竞争力。