非营利组织管理

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内容摘要:非营利组织的发展根植于市场经济和民主政治体制,欧美发达国家的市场经济有上百年的发展历史,其非营利组织在法律制度、资金筹集、与政府关系及内外部监督管理体制等方面的一些成熟经验值得我们在实践中结合自己的实际情况加以利用。

关键词:非营利组织发展启示

非营利组织的兴起

自20世纪80年代以来,非营利组织在全球范围内得到了迅猛的发展,诚如美国学者莱斯特•萨拉蒙所言:“我们正置身于一场全球性的‘结社革命’之中。历史将证明,这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是,出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织,他们不是致力于分配利润给股东或董事,而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”基于对41个国家的分析,萨拉蒙发现非营利组织的平均规模大约是:经济贡献占各国GDP的4.6%,就业人口占非农就业人口的5%、占服务就业人口的10%,相当于公共部门就业人口的27%。而在一些发达国家,如荷兰、爱尔兰等国家,非营利部门经济贡献占到其GDP、就业人口占非农就业人口的10%以上。

我国的非营利组织正在发展之中。近年来,伴随我国政治体制改革的深入,政府从“全能政府”转向“有限政府”,为非营利组织的发展提供了广阔的体制空间。非营利组织,一方面可以有效弥补作为第一部门的国家体系缺乏效率的缺陷,并且能很好地承接那些“有限政府”交给社会的职能;另一方面,还可以克服作为市场体系缺乏公平的弊端,进而解决市场的自利问题。

非营利组织的发展根植于市场经济和民主政治体制,欧美发达国家的市场经济有上百年的发展历史,其非营利组织的发展中有一些较为共通的东西和成熟的经验,是值得我们去学习和借鉴的。

国外非营利组织发展的经验

(一)完善的法律制度框架

国际上对非营利组织管理的法律框架有不同的模式。在美国,根据联邦税法501C3,在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面,从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织,获得税收优惠。除此以外,并没有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动,多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。英国非营利组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善,它们被称为“志愿部门”,比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄,其历史可以上溯到几个世纪以前,英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》,是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利行为的法规。另外,有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律,用以促进这类组织的发展和规范其活动,如日本的《非营利组织法》,南非的《特定非营利活动促进法》,德国的《结社法》,匈牙利的《公益组织法》,捷克的《公益法人法》等等,侧重点各不一样,但其作用地位均是予以公民自组织更大的法律生存空间,明确非营利组织的法人地位,将之纳入适当的法人制度体系,以确保非营利组织的自主性、自治性。

(二)多渠道筹集资金

国外非营利组织的资金来源主要有三个渠道:民间捐赠、服务收费和政府补贴。民间捐赠,包括来自个人、基金会和企业的捐款,这是非营利组织独特的收入来源,也是它们与公共部门及私人营利机构相区别的标志之一。在发达国家,民间捐赠比例最高的是美国,占到19%。其余国家则更为有限,英、德、法、日分别仅占12%、4%、7%、1%。服务收费是非营利组织获得资金的极其重要来源。在美、意、日等国,来自会费、收费活动和商业经营的收入所占的比例都在一半以上,构成了非营利组织总收入的最大部分。在美国,近年来的一个新趋势是非营利部门日益变得商业化起来。政府补贴,包括直接拨款、合约和补偿。在一些欧洲发达国家,非营利组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。如德国非营利组织收入的68%来自政府,法国则占到60%。在美国,政府除了给非营利组织以直接的资助外,还通过所得税豁免、私人和企业非营利捐款的减税等对非营利组织提供间接资助。较为充裕的资金来源,在一定程度上确保非营利组织有能力实现其救助的功能、民主参与及民主管理的功能、科学文化的创新功能、可持续发展的功能及弥补政府与市场失灵的功能。

(三)与政府形成伙伴关系

在理念上,非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性,同时又能形成良好的合作关系。在德国,有六大协会已经与政府建立了正式的合作关系,政府有义务就主要的社会发展问题同它们协商。这样,非营利组织就可以参与到政策的制定过程,与政府的沟通就有了制度上的保障。在英国,政府和非营利组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》。协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中,政府的责任主要包括:承认和支持志愿及社会部门的独立性;以参与、明确、透明的原则提供资助,并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见;对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见;促进互惠的工作关系;政府和志愿及社会部门一起建立评估系统;每年对协议的实施情况进行评估。相应地,志愿及社会部门的责任包括:保持高度的治理与责任;遵守法律和相应规范;在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商;促进互惠的工作关系;同政府一起对协议的实施情况进行评估。布莱尔首相在协议首页的致辞中对协议提出了高度赞赏:“本协议将为英国各级政府和志愿及社会部门之间的关系提供指导。……对于建立公平和包容性社会的共同目标意义重大。”

此外,还存在政府对非营利部门的资金支持问题。根据许多国家的实践,政府采购,尤其是公开招标的方式,是一种既能有效提供必要的财政支持,同时又不至于过多干涉非营利组织内部事务的机制。

(四)健全的内外部监督管理体制

从管理体制看,各国的法律结构不同,对非营利组织管理的侧重点不同,管理机构也不尽相同,但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。在美国,对非营利组织的管理以税收为重点,管理的法律框架亦以税法为基础。非营利组织需要向联邦税务局报告财务情况,如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格,则由税务局负责审查核准,同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。日本对非营利组织的管理职责分散在许多部门中,经济企划厅负责一般非营利组织的登记注册,文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册,对不同类型的非营利组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会是一个对非营利组织实行综合管理的机构,它是英国政府的一个特设机构,不隶属于任何其它机构,也独立于任何党派和政治权力而存在,向法院而不是政府部门负责。由它统一负责非营利组织的登记注册,并对年营业额大于1万英镑的非营利组织进行审查监督。

社会监督是一个不可替代的机制,对非营利组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织“公共责任”的追问。非营利组织接受社会的捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产,前提是做出非营利性宗旨的承诺,因而有责任向公众做出交待,向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。社会监督虽然是一种非正式监督机制,但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督,一旦被发现问题,则会受到严格的处罚,相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低,实行有效,社会效益好,起到正式监督机制所不能替代的作用。

对我国非营利组织发展的一些启示

20世纪80年代以来,伴随着经济体制改革和政府职能转变,我国的非营利组织得到了迅速的发展。但是,由于特殊的社会背景和制度文化,转型期我国的非营利组织从总体来看,自主性和自治性都不够充分,官办色彩较浓,在资金来源、组织结构、管理体制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足,严重制约了非营利组织的健康发展和功能发挥。国外非营利组织的发展为我们提供了一些启发和经验,值得我们在实践中结合自己的实际情况加以利用。

(一)营造一个适合的法律法规环境

国际经验表明,建立健全非营利组织的法律、法规体系,是促进非营利组织蓬勃发展的重要保障,也是有效管理非营利组织的有力措施。当前最为迫切的是,要在充分进行调查的基础上,根据新形势的要求,有针对性地修改完善已颁布的有关非营利组织管理的相关法规政策,立足社会主义初级阶段实际,根据发展我国非营利组织的需要,尽快制定颁布《中华人民共和国非营利组织法》,加强我国非营利组织管理。

(二)拓宽非营利部门筹资渠道

非营利部门的筹资在很大程度上取决于企业、公民的志愿性和社会经济发展水平。只有经济文化发展到一定水平,企业、公民才愿意捐资给非营利组织,因此,我国要加快非营利部门发展,最终还是依仗经济的进一步发展和社会主义公民意识的完善。非营利部门不以营利为目的,并不等于不可以营利,它应大力提供医疗、教育等事业的适当有偿服务,也该有自己的利润,只是其利润不能分配给组织里的个人,而应该属于组织,成为组织筹措资金的一部分,为完成组织的目标和使命而使用。另外,政府应对非营利组织的经营活动免税,以促进其发展。最后,非营利部门在相当程度上依赖政府的资助,非营利部门的自治性不应成为政府减少或拒绝资助的理由。

(三)理顺政府与非营利组织之间的关系

非营利组织应当明确自治、自立、自养的独立意识,明确其产生源于社会需要而不是政府需要,它是政府的“伙伴”而不是“”,它们之间是平等的法人关系。现阶段要做的是,优化“双重管理”体制,明确部门职责,形成合理分工。登记管理部门首先要把好准入关,严格审定非营利组织的章程和宗旨,建立健全各项管理制度;其次要加强对非营利组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督,严格审定非营利组织的营利使用。业务主管部门则应注重以下几个方面:强化预先审查,严格审定业务资质,确保非营利组织有能力开展活动;加强业务指导和沟通,引导非营利组织在政策制定和相互协调等方面充分发挥主动性、积极性和创造性,形成良好的互动;建立健全业务评估管理制度,促进业务管理专业化、规范化发展;加强与登记管理部门的沟通协调,形成联动管理机制。

(四)完善内外部监督机制

监督主体多元化,监管内容多样化,监管程序规范化,对非营利组织健康快速地发展有重要意义。首先,非营利组织要形成自我约束能力,建立健全自律机制。要强化章程约束机制,非营利组织的一切活动都要以章程为依据;要建立行为准则约束机制,维护非营利组织的社会信誉和地位;要加强内部管理,对内部财务收支、社会捐赠、服务收费使用等进行监督;强化自我评估意识和机制,建立详细的工作考核评估机制,树立社会形象,赢得社会信任和支持。其次,要不断完善社会监督机制。借鉴国际经验,培育一批专业评估机构,对非营利组织的活动进行评估,政府按照评估的结果,确定资助对象和标准;强化新闻媒体的舆论监督作用,规范非营利组织的行为;建立公众监督机制,允许和鼓励公民、特别是捐赠人对非营利组织的章程、组织机构、活动情况和财务管理等相关情况进行监督。