劳务合作管理

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内容摘要:随着我国经济国际化程度的不断加深,对外劳务合作作为国际贸易的一个重要组成部分获得了迅速发展。但由于我国对外劳务合作起步较晚,相关法律法规相对滞后,管理体制不健全、输出的劳动力素质不高等,在一定程度上制约了该行业的进一步发展。为此,政府应当制定科学的对外劳务合作发展战略,加快对外劳务合作法制、管理体制建设;企业应该提高竞争力创新经营模式。与此同时,以英语和职业技术为核心,加强对外派劳务人员的职业培训;建立与健全对外劳务合作促进体系和保障制度。

关键词:对外劳务合作外派劳务人员问题对策

所谓国际劳务合作就是指国家间提供各种活劳动并取得外汇收入的经济活动,是国家间经济合作的重要表现形式。我国是一个劳动力资源丰富的大国,面对当前严峻的就业形势、繁重的就业任务,积极开展对外劳务合作、进一步拓展新的劳务合作领域、提升劳务合作水平,对于缓解国内就业压力、改善人民生活水平具有十分积极的意义。

我国对外劳务合作存在的主要问题

(一)国内方面

1.缺乏统一立法。从总体上看,我国至今尚未制定一部关于对外劳务的专门法律法规,并且没有专门的管理机构,对外劳务合作市场混乱。以我国最大的劳务输出市场新加坡为例,一些中外中介机构互相勾结、倒卖指标、加收费和保证金,甚至蓄意诈骗,导致大量劳务人员上当受骗或非法滞留。此外,我国的对外劳务合作关系由于主要是依靠行政手段和部门规章来调整,商务部、外交部、公安部等各执一头,使得管理中缺位和越位现象经常存在,这种多方共同管理的局面带来了管理工作秩序混乱、效率低下。一个劳务输出项目从申请到立项、政审、申办护照等所需办理的手续非常繁杂,往往需要几个月甚至更长的时间才能把劳务人员送往国外工作地点。

2.我国企业整体竞争力不强。首先,与国际先进管理水平相比,尤其是在利用网络资源方面,企业管理水平较低;劳务外派企业缺乏长期的规划,很少在海外设点,人力资本招募带有极大的盲目性、临时性。其次,对外劳务合作企业外派形式单一,承包公司普遍采用承包海外工程输出劳务。近年来,我国海外工程承包劳务项目占我国对外劳务合作项目的80%,而国际上除了工程承包方式以外,还有与雇主签约输出劳务、在国外兴办合资经营企业向海外派遣劳务人员等,由于派人的渠道比较单一,主要依靠国内或国外的中介,这就产生了一系列的中介费、管理费等,使劳务的成本缺乏竞争力。再次,企业开拓国际市场能力不足,市场份额少。截至2004年底,我国在外务工人员还不到60万人,仅占全球市场份额的0.7%,因3/4集中在东亚和东南亚,累计的劳务收入也不足300亿美元;而对发达国家等主要劳务市场的人员输出还不到10%。菲律宾作为最大的劳务输出国,其国内登记的海外劳工高达500多万,占国际劳务市场的7.5%。最后,导致对外劳务合作企业整体竞争力不强的原因还在于政府对于劳务合作重视和支持力度不够。在促进政策方面,缺乏像外资、外贸那样的减税、退税等支持政策,一定程度上影响了企业的积极性;在服务体系方面,至今尚未建立一个搜集并向经营公司和劳务人员有效传递国际劳务市场信息的网络平台;但相应的审批程序依然繁琐。

3.我国劳务供给与国际劳务需求之间存在结构性矛盾。国际劳务市场近年来的一个显著趋势是,普通劳务逐步降低,中高级技术工人的比重不断攀升。据经合组织(OECD)的报告,OECD国家引入的受过高等教育的外籍工人比例已超过60%,而受过初级教育的外籍工人仅占10%左右。我国对外劳务输出的现状是,对外劳务输出主要以从事制造业、建筑业和农林牧渔业等非技术性工作的人员为主,占到75%,输出的高级劳务人才比例偏少。此外,我国潜在外派劳务人员主要是农村剩余劳动力和城镇下岗工人,他们普遍受教育程度低,技术能力不高,语言能力不强。这种状况导致我国在日益增长的国际高级劳务需求面前,屡屡错失良机。在计算机软件服务领域,我国所占市场份额仅为世界市场的1‰。由于发达国家引入以受过高等教育的外籍劳务人员为主,致使我国的对外劳务输出主要以发展中国家为主,并造成同质低价竞争现象。以毛里求斯为例,作为我国在非洲输出劳务最多的国家之一,多年来进入毛劳务市场的中国劳务合作公司多达30家,年外派劳务人数由1991年的641人增至2002年的11232人。但由于市场竞争等原因,劳务人员底薪也由上世纪90年代初的250美元下降到120美元,降幅达52%;我国劳务公司向厂方收取的管理费也由每人每月50—100美元降至25美元。

(二)发展对外劳务合作面临的国际环境

1.东道国政府在市场准入和入境管理等方面设置障碍。由于对外劳务合作涉及到一国的劳动力就业和社会秩序问题,劳务进口国出于保护国民就业和社会秩序等多方面的考虑,在数量或行业领域上均对普通劳务人员的引进施加了严格的限制。这种限制主要表现在以下四个方面:其市场对劳务人员引进订立较高的准入条件,例如英国对来自我国的护士,要求英语水平达到雅思6分或6.5分以上;对劳务的输入进行配额或数量限制,以色列、毛里求斯近年来大幅削减向我国劳务人员签发的工作签证,致使我国赴这两国工作的人数锐减;对劳务的入境进行严格管理,一些国家在向我国劳务人员签发工作签证时,不仅索要很高的签证费,而且还要求提供很多不合理的文件,如加拿大等国要求提供一定数额(人民币3万元以上)的银行存款证明。

2.东道国对我国劳务输出的歧视。以英国为例,尽管其每年接收约15000名的外籍护士,但直到2004年8月英国卫生部才将我国从不鼓励护士招聘的发展中国家名单中删除。此外,我国的劳务人员经常在海外受到歧视,被迫接受不公平待遇。如资格承认方面,由于我国在教育体制等方面并没有完全与国际接轨,在申请欧美发达国家的工作许可过程中,东道国普遍不承认我国的教育学历和职业资格,导致我国公民往往不能获得市场准入机会,即便是得到了工作签证,往往也只能高职低就。工资待遇方面的歧视也是普遍存在的,以研修生名义进入日本的我国劳务人员得到的实际报酬仅仅只有当地工资水平的1/3,有时甚至更低。

3.宗教信仰、风俗习惯、价值观念等方面的障碍。一些劳务输入国很注意对输入劳工在宗教信仰、风俗习惯、价值观念等方面的选择,如海湾国家一般愿输入信奉伊斯兰教的劳工。

加强对外劳务合作的对策

(一)在政府方面,制定科学的对外劳务合作发展战略

1.随着国际产业结构的日趋高级化,国际劳务合作也逐渐形成以中高层次的智力劳务输出为重点的多层次格局。各级政府要正确把握国际劳务市场发展趋势,采用国际标准或合约国的标准进行培训,严格考核把关,确保劳务人员的质量,按照国外岗位的技术需求,组织批量定向的技术培训,使劳务人员掌握新的技术,实现境外就业。同时,与国际职业教育体系和高等教育体系接轨,逐步扩大我国劳务人员中技术人员和高技术人员的比例,培养向西方发达国家输送所需的计算机、通讯、金融等专业的高技术人员。在市场开拓方面,大力开发非洲、拉美市场,恢复和重建中东市场,开拓欧美发达国家市场;进一步拓宽劳务输出渠道,鼓励符合条件的所有企业积极开展对外劳务合作。当前,我国政府应重点鼓励、支持有条件的集体、私营企业开展对外劳务输出业务。

2.加快立法进程,完善相应的配套措施。准确界定经营公司和劳务人员法律关系的性质,依法保护劳务人员权益,提高依法管理对外劳务合作的水平,使对外劳务合作“有法可依,有章可循”。

3.理顺对外劳务合作管理体制,提高管理水平。减少政府对企业运作的直接干预,减轻经营公司的各种不合理负担,使劳务公司真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争实体。

4.加强对外沟通交涉,创造良好的对外劳务合作环境。我国作为WTO成员国,向海外输出劳务是我国应有的权利。因此,政府应以积极的态度担负起与各劳务输入国的协调工作,与各国签定政府协定,与主要国家建立联系和磋商机制,要求劳务输入国政府对我国劳务人员合法权益予以保护,并将此作为一项长远的战略方针来考虑。

5.建立以提供法律服务为主要内容的外派劳务人员服务体系。我国大部分外派劳务人员对外派劳务业务常识了解不够,是需要管理部门大力扶持的“弱势群体”。在这方面,可以学习和借鉴国外在劳务输出方面的成功经验。如菲律宾在其外交部下就设有旨在为海外菲人提供法律协助服务的机构(OLAMWA):它通过使用法律协助基金,向受困海外菲人和劳工提供法律服务,其支出包括聘请外国律师费代表海外劳工应诉、保释金、诉讼费及其他诉讼支出等。

(二)在企业方面,提高经营能力

首先,调整对外劳务合作企业的经营机制、管理机制和经营结构,把建立现代企业制度作为提高对外劳务合作企业国际竞争力的重要手段,组建一批具有国际竞争力的对外劳务合作企业。目前我国的对外劳务合作在很大程度上还是政府行为,从事对外劳务合作的企业还有不少并不是真正意义上的经济法人实体和市场竞争主体。这种体制无法真正适应世界服务贸易自由化的要求。其次,培养和引进语言能力强、通晓业务和管理、熟悉和掌握国际惯例的市场开拓人才,提升企业管理水平和管理能力。再次,创新业务模式,有针对性的拓展新的市场和业务。当前全球服务外包作为一种新的商务模式,发展势头十分猛烈,经营公司应加强探索服务业外包等新的对外劳务合作形式和利润增长点。针对单个企业而言,可以探索企业管理与互联网结合的新经济模式,利用网络资源降低劳务成本。整体上,可以通过资产重组的办法,建立区域性的经营集团,从而逐步提高我国对外劳务企业的整体竞争力。在市场方面,我国在西欧北美市场上所占份额较小,应努力开拓这一市场,输出其急需的高科技人员,如计算机操作人员、医护人员、高级海员等。

(三)以英语和职业技术为核心,加强对外派劳务人员的职业培训

在对外派劳务培训方面,一定要重视英语培训。发达国家是我国未来的劳务输出的重要市场,目前和一些以英语为母语的外国劳务相比,在英语方面我国外派劳务处于明显的劣势。语言障碍极大地限制我国对外劳务市场的拓展,导致海外独立工作和生活能力较差。如印度是一个以英语为母语的国家,采用西方的教育体制,其向世界输出的医护人员不仅英语好,而且受教育程度达到了发达国家所要求的大学本科四年。同样,菲律宾公民的英语水平也较高,这为它大量的海员、菲佣输出奠定了良好的基础。

此外,发展行业组织,代表行业利益,维护经营公司和外派劳务人员的合法权益;多方协调,提高行业组织的综合性,形成统一的劳务外派管理体系。外派劳务作为服务贸易中批量或单个的自然人流动,较之商品贸易涉及的政策领域多,因此行业组织更需要加强协调工作;探索新的手段和措施,规范市场经营秩序。近年来,承包商会针对重点国别、地区的市场,建立和完善有关协调管理办法等;建立国内外劳务市场动态数据库和信息中心,为外派企业提供信息服务。重视对国际劳务市场和我国对外劳务合作行业的分析研究,及时把握国际劳务市场和本行业的发展动态,推动对外劳务合作行业信息化建设。