投资体制改革管理

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[摘要]本文回顾、分析和研究了我国投资体制改革所走过的历程，认为我国投资体制改革的总目标是充分的市场化，具体内容包括：（1）赋予企业独立的法人地位，使其成为真正的投融资主体；（2）政府从一般性投资领域中退出，在绝大多数投资领域严格按市场经济规律办事，公平竞争，一视同仁；（3）支持银行独立审贷；（4）大力发展资本市场；（5）全力推进社会投资；（6）建立健全服务体系；（7）积极稳步推进利率市场化改革；（8）政府加强宏观调控；（9）调整政府投资方向。

[关键词]投资体制市场化

党的十六大报告提出要“深化财政、税收、金融和投融资体制改革”，“优化金融资源配置”。投资体制如何改革？只要我们重新审视投资体制改革的轨迹，深刻反省投资体制改革存在的问题，认真理清投资体制改革的思路，我们就会发现，投融资作为资源配置的一种方式，必须以市场为基础，市场化是投资体制改革的必由之路。

一、投资体制改革经历了计划经济和改革开放两个时期，在探索中向市场化逐步前进

我国的投资体制伴随着经济体制改革完善而不断发展。先后经历了计划经济和改革开放的两个时期、八个阶段：

第一阶段是从1949年到1957年，是建国初期投资主体多元化与“一五”计划时期中央集权加强时期。建国初期，我国经济生活中存在着大量的民族资本、个体工商业、手工劳动者、没收的外国资本，形成了所有制结构、经济成分多样化的格局，从而决定了投资主体多元化局面。投资资金来源中，国家财政拨款、公私合股出资、赎买资金、银行借贷均占不少比例。1956年生产资料的社会主义改造完成以后及“一五”计划的最后完成，政府投资成为最主要的投资主体，高度集中的计划投资体制也逐渐形成。

第二阶段是从1958年到1960年，是在“”背景下中央与地方分权的投资体制时期。为克服第一阶段时期投资体制中存在的高度统一集中的弊端，调动地方政府的积极性，中央采取扩大地方投资审批权、投资计划的编制权及管理权，实行基本建设投资资金包干制，裁撤中国人民建设银行并将其并入财政部等措施，动摇了前一段时期形成的投资体制。但是，“”使中国经济生活秩序被打乱，被调动了积极性的地方政府成了追求高标准、大规模、低效益的盲目投资、重复投资的“先锋队”，致使国民收入在1959年到1969年之间下降35%，一个有希望的新的投资制度亦遭夭折。

第三阶段是从1961年到1965年的国民经济调整时期。1961年，中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针。中央以调整为中心，力图搞好综合平衡，加强了对新建、改建大中型项目的计划审批权，削减地方财政投资拨款权，改由中央财政专项拨款，调整投资力度，改革投资结构。然而，此项投资体制的调整是基于国民经济的恢复和社会稳定的需要，借助于具有强制力的行政命令实施的，因而未能从根本上改善投资体制的运行机制，反而重新回到高度集中统一的计划投资体制。

第四阶段是从1966年到1978年的“”时期。“”时期我国投资经济体制及其运行机制被严重破坏。为摆脱这种局面，国家采取了一系列措施，如再次下放基本建设投资计划的审批权，投资包干的资金管理形式再次起用，建立基建施工指挥部和工资制度，扩大地方、企业的投资分配权限等。然而，政治运动或强行干预，并未使相应的投资管理体制形成，反而最终导致全国投资总规模失控、投资结构极不合理、投资无效益的局面。

总的来讲，建国后我国的投资体制虽然经过了反复的变动，但最终仍然未能跳出计划经济体制的藩篱。其共同特点是：（1）投资主体的单一性。国家作为主导的投资主体，挤占了其他经济所有制构成中的所有权主体的投资主体地位。投资决策权、实施管理权、调控监控权、效益审核权均由中央集中统一部署、审批，企业成为政府的附属机构。（2）投资资金的单一化。中央财政拨款成为基本建设资金的唯一来源。（3）投资管理组织、机构、制度的统一性。投资计划的编制、投资资金的预决算都集中在中央统一管理，地方政府只能依据中央计划而编制相应的计划。（4）专业银行监控力度扩大化。1952年，交通银行开始负责监督和管理国家对基本建设单位的拨款，强化监控力度，扩大监控范围。1954年中国人民银行成立，于是承担起对基本建设资金拨款和监督的职能，银行的职能不断扩大，这些因素都阻碍着更多的投资者成为投资主体。

改革开放后投资体制在适应社会主义市场经济进程中逐步得到完善。党的十一届三中全会以后，我国的经济建设步入了崭新的改革开放的历史发展时期。在农村改革逐步向城市渗透的经济体制的改革过程中，投资体制及其运行机制也伴随着经济体制改革的步伐而逐步完善，使得我国的投资融资体制在涉及宏观、微观、市场等诸多方面进行了有益的探索。投资体制改革也经历了以下4个阶段：

第一阶段是1979年到1984年。这一阶段首先推出了“拨改贷”的改革，即由国有单位投资完全靠财政拨款、无偿使用方式改为主要靠银行贷款、有偿使用方式；在设计、施工企业管理体制、建设单位责任制等方面进行了初步的改革，并开征国家能源重点建设基金和建筑税。

第二阶段是1984年到1988年。这一阶段开始触及投资决策与管理中的计划与市场问题。先后在扩大地方和企业的投资项目决策审批权限、确立基本建设程序、推行设计、施工招标投标和工程总承包制度、扩大建筑材料和设备供应的市场调节范围等方面，进行了一系列改革。这一系列政策、方针的出台，致使投资领域打破了政府作为单一投资主体的格局，三资企业、乡镇企业、国有企业分别承担起投资主体的决策权和责任权。

第三阶段是1988年到1992年。这一阶段，以国务院《关于投资管理体制的近期改革方案》为标志，第一次对投资体制提出了比较系统的改革思路。实行了以建立基本建设基金制度（即为了保证重点建设有稳定的资金来源，将财政预算内用于基建的资金和部分专项资金作为国家投资基金，在财政列收列支，专款专用，周转使用）和成立政府投资公司为主要内容的改革措施。这一个阶段的许多政策、措施，开始从根本上突破原有的许多投资体制上因社会制度性质的限制，开始运用经济杠杆、市场中介、价格调控来建立新的投融资体制，并取得了丰硕成果。

第四阶段是1992年至今。邓小平发表南方重要讲话和党的“十四大”确定以建立社会主义市场经济体制为改革目标，为深化投资体制改革进一步指明了方向。这一阶段提出了把投资项目区分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目，并按此划分政府与企业各自的投资责任的思路，推出了项目法人责任制、资本金制度、工程监理制等改革措施，发展了证券市场，成立了政策性银行，对国有金融机构进行了商业化改革，取消了固定资产贷款的指令性计划和规模控制。随着社会主义市场经济进一步完善和发展，资源配置的市场化已成为趋势，社会主义的投资体制也必将更加科学规范有效。

二、投资体制改革已取得了初步成效，但仍有许多问题亟待解决

经过20多年的改革，我国的投资体制发生了巨大变化，主要表现在以下5个方面：

1.投资体制多元化

以市场经济为目标的投资体制改革已基本形成，从根本上改变了改革前我国投资体制单一化的局面，形成了目前中央和各级地方政府投资主体、各类企业投资主体以及国内外私人投资主体等的多元化格局。

2.投资决策多层次

由过去主要为中央政府进行项目决策的单一层次，发展为中央政府、地方政府、企业部门、企业和个人等多层次项目决策。

3.投资方式多样化

由过去只有政府拨款建设一种方式，发展为合资、合作、股份合作、项目融资（BOT、TOT等）、承包、租赁等多种方式。

4.投资来源多渠道

现已形成财政拨款、专项基金、国内银行贷款、投资主体自有资金、发行债券、国外贷款、外商直接投资等多种多样的资金来源渠道。

5.管理方式间接化

国家在投资管理中逐步用指导性计划取代指令性计划，运用产业政策、税收、价格和利率等间接调控手段调节投资方向和各类投资主体的投资行为。越来越多地依靠发挥市场机制作用和运用经济杠杆而不是行政命令去调节资本要素的配置；在项目建设的全过程引入市场竞争机制。

我国投资体制改革虽然已经取得了一定进展，许多制度性、时空性的传统观念被打破。但由于国有企业改革、国有资产经营管理体制改革、金融体制改革等尚未解决许多深层次的问题，市场体系的发育还很不充分，政府职能转变也还不到位，有关法律法规也不健全，现行投资体制仍然不能适应发展社会主义市场经济的要求。突出表现在：政企尚未完全分开，政府投资包揽过多，企业作为最主要的投资主体还缺乏充分的投资决策权，对非国有投资主体投资领域限制过多，国有资本的产权关系不够明晰，出资人不到位，激励和约束机制不健全，投资决策主体与投资责任主体不一致；直接融资和间接融资都还存在许多体制、机制性障碍，融资渠道和融资方式还有待进一步拓宽；投资的结构性矛盾日益突出，固定资产投资存在着总量膨胀和周期性波动的问题；投资宏观管理体系不完善，参与投资调控的有关部门和各种调控手段协调配合的机制尚不健全，对投资项目的管理基本上还是沿用计划经济时代的行政审批制，未能形成多向性、立体化的改革思路；投资的宏观效益低下，投资体制中存在的深层次矛盾，如投资机制、投资经济责任机制等未能真正触及；投资的管理中仍然存在着过多运用直接手段，而对间接手段使用不多；投资中介服务机构发展滞后且不规范，尚未形成公开、公平、有序的竞争局面。从根本上解决这些问题，不仅需要对投资体制进一步作深层次的改革，而且有赖于相关的各方面改革措施真正到位。

三、以市场化为目标，进一步深化投资体制改革

进一步深化投资体制改革要从我国社会主义的基本国情出发，按照逐步完善社会主义市场经济体制的要求，在坚持和完善以公有制为主体、多种经济成份共同发展的基本经济制度的基础上，分清政府和社会投资主体各自的投资责任，使企业成为社会再生产最主要的投资主体。在国家宏观调控下，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，做到“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。但是，投资体制改革涉及的范围广，从改进对大型投资项目的管理到深化微观经济中投资及融资的市场化改革；从投融资渠道看，涉及政府财政投资、企业投资、银行贷款、证券直接融资、社会投资和外资等方面。推进投资体制改革，要着重于加强和规范政府投资的管理，扩大企业投资决策权，规范企业投资行为，发挥市场机制作用；综合利用经济、法律、行政手段，加强对投资的监管。我国投资体制改革的目标模式，必须是在社会主义市场经济体制前提下的投融资体制。中国生产力状况的现实性，社会主义制度的根本性，市场经济运行的规律性，是我国投资体制的三大本质特征。因此，我国投资体制改革的目标模式总的讲要按照“企业自主决策、银行自主审贷、政府调控监管”的原则。具体内容包括以下几个方面：

1.在坚持公有制为主体、多种经济成分共同发展方针的前提下，赋予企业独立的法人地位，使之真正成为独立决策、自主经营、自负盈亏、自我约束与发展的投融资主体

运用市场调节，强化投融资风险责任承担机制，按政企分开原则确立政府投资主体的责任，实施项目资本金制度、项目法人责任制度，建立决策责任制度。

2.任何投资主体必须在严格遵循市场经济基本规则的条件下从事投资活动

政府投资从一般竞争性领域中退出，主要负责与提供“社会公共产品和服务”相关领域的投资，以及某些具有先导性、示范性的高新技术产业化投资。鼓励企业自主决策，使企业成为最主要的投融资主体，除极少数必须由国家垄断经营的行业外，绝大多数投资领域对国有企业和非国有企业在市场准入上一视同仁，公平竞争。凡是不需要政府投资的项目，均应在国家有关法律法规约束和产业政策指导下，由投资主体（主要是企业投资主体）自主决策，并对从项目、资金筹措、建设实施、生产经营、投资回报、债务偿还到资产的保值增值实行全过程负责，强化企业法人的投资风险责任约束机制。

3.支持银行独立审贷

金融机构要强化风险责任意识，加强对投资主体的外部约束。政策性银行要贯彻国家产业政策，同时也要按资产负债比例进行管理，实现良性循环。商业银行要严格执行《商业银行法》和《贷款通则》，严格实行资产负债比例管理，增强风险意识，按照确保资金安全性、盈利性、流动性的原则自主选择贷款项目。

4.大力发展资本市场

在继续完善以银行融资为主的间接融资体系的同时，要积极培育和发展规范、透明、高效的资本市场，通过扩大债券、股票发行规模，逐步提高直接融资的比重，拓宽企业自主投融资渠道。

5.全力推进社会投资

进一步放宽投资领域，除竞争性项目外，鼓励和引导社会投资投向基础设施、教育、文化和卫生等公共事业项目。加强对社会投资的信息服务，提供技术、管理及培训等方面的帮助。

6.建立健全服务体系

主要是加快投资市场中介组织（包括设计、会计、审计、咨询、监理等）的企业化和市场化进程，规范其服务行为。各种投资中介组织要按照政企分开的原则与政府部门脱钩，打破行政性的行业垄断和地区分割，以其执业信誉和服务质量进行公开、公平、有序的竞争。对工程设计、咨询、施工和监理等一律实行招标投标，引进必要的国际竞争。通过加强对投资建设领域中介服务收费标准的监督管理，建立自律性行业协会，建立资信评定、分级制度等措施，实现各项中介服务规范化。

7.积极稳步推进利率市场化改革

利率市场化有利于金融市场更优化、更高效地配置各类金融资源，促进经济增长。要逐步建立以中央银行利率为基础，由市场供求决定商业性金融产品利率水平的利率体系，这是金融体制改革中的重要内容。利率市场化改革必须稳步推进，逐渐探索，而选择品种、时机和实施步骤非常重要。

8.政府加强宏观调控

政府主要通过制定发展规划和重大项目布局，综合运用经济政策、经济杠杆和经济法规，对投资总量和投资结构进行宏观调控。凡属国家法律法规和产业政策允许范围内，又不需要国家财政投资的建设项目，除极少数对国民经济和社会发展全局影响特别重大的项目外，均应逐步取消行政审批制，改为投资项目登记备案制。政府宏观调控部门通过及时投资项目信息，引导投资方向。

9.调整政府投资方向

当前社会需求严重不足，需要大量的资金投入。政府要改善投资环境，刺激民间投资，对民间投资做好引导。但是，加大政府投资的力度也是不可缺少的条件。这里的问题是政府该往哪里投？就目前而论，政府投资的方向主要有以下4点：（1）基础设施建设。基础设施的不足与落后一直是制约我国经济发展的瓶颈，投资方向包括能源、交通、通讯等领域。（2）技术创新投资。（3）生态建设和环境保护。（4）实施西部大开发。

我国的投资体制是随着我国社会主义市场经济的发展而逐步完善的。党的十六大提出了全面建设小康社会的发展目标，把我国的改革开放水平推向了一个新的、更高的平台。但是，投资体制改革涉及的问题复杂，还需要在实践中不断探索和总结，建立和完善与社会主义市场经济相适应的新型投资体制任重而道远。

参考文献：

1.中国国家战略问题报告[M].北京：中国社会科学出版社，2002.

2.领导干部宏观经济管理知识读本[M].北京：人民出版社，2001.