科技发展战略管理

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[摘要]2002年12个重大科技专项的启动，标志着我们在实践上开始摆脱多年来以跟踪模仿为主的科技发展战略，向以自主创新为特征的跨越式发展模式转变。2003年以来，按照“十六大”的要求，根据适度超前原则，科技部着手国家中长期科学技术发展规划的制订工作，中国科技发展战略的转变进一步国家意志化。对这一转变过程的基本动因进行分析，有助于我们对当前中国经济社会发展战略的若干争论有一清醒的判断。有助于增强政策设计的系统性和前瞻性。

进入21世纪以来，中国的科技发展战略开始发生转变。国民经济和社会发展“十五”规划与科技部随后制订的科技发展规划和高技术产业发展规划明确提出了实现技术跨越式发展的总体目标，强调要在“促进产业技术升级”和“提高科技持续创新能力”两个层面进行战略部署，在进一步发挥劳动密集型产业比较优势的同时逐步形成我国高技术产业的群体优势和新的比较优势。2002年12个重大科技专项的启动，标志着我们在实践上开始摆脱多年来以跟踪模仿为主的科技发展战略，向以自主创新为特征的跨越式发展模式转变。2003年以来，按照“十六大”的要求，根据适度超前原则，科技部着手国家中长期科学技术发展规划的制订工作，中国科技发展战略的转变进一步国家意志化。对这一转变过程的基本动因进行分析，有助于我们对当前中国经济社会发展战略的若干争论有一清醒的判断。

一、国际政治动因：技术威慑成为斗争焦点

民族国家科技发展战略的选择，既决定于本国经济发展水平和阶段，也受国际政治因素的影响与制约。20世纪末以来，现代高科技广泛运用于战争使得技术优势成为各种威慑力量中最具决定意义的因素。国际关系的强权背后是技术强势的支撑，科学技术水平是一个国家总体经济实力和政治实力的体现。今天的高科技已经成为影响国际政治军事格局的主要因素，技术上的领先是主权国家参与国际政治较量、扩大国际影响力的物质基础之一，技术威慑是比直接使用武力更为有效的威慑手段。一个国家只有拥有符合时代特征和社会生产力发展趋势的现代科技工业体系，才能依靠自己的力量追求实力和影响，获得国际政治中的战略主动权。在当代世界上的不稳定因素越来越多的情况下，对涉及国家安全和国家竞争力问题的那些科学技术的发展，中央政府必须从整个国家和民族利益出发，通过科技发展战略的制订来引导其发展。

从科技发展史来看，引进吸收和自主创新是一个民族与国家技术进步的两种主要途径。中华人民共和国成立后，由于外部环境的制约，自主创新和“科技追赶”成为我们政策设计的基本特征。20世纪70年代末以来，随着世界安全观念的变化，各国对经济利益的追求使得政治和军事因素不再是国家间关系的唯一主导者，、发达国家将制造业向国外转移导致中国科技发展战略发生了某些变化。“以市场换技术”战略的实施，使得我们在一段时间内忽视了自身的科技积累和自主创新，将外资导向型经济发展带来的技术引进作为中国科技发展的主要途径。应该说，这种战略部署是与全球化的历史趋势相一致的，有一定的合理性。但我们必须看到，高新技术和一个国家在世界上的政治地位密切相关，其发展已经不单纯是一项经济范畴的活动。作为国家政治战略意图的一种表现形式，西方发达国家不可能把真正的高新技术转让给中国。由于一些国家将中国崛起视为是对既定国际格局的挑战，正在试图对中国的发展进行压制，因此经常把技术特别是高端技术问题政治化。在这种情况下，我们不可能把技术合作和引进作为我国科技发展的长期战略方针。我们必须分清科技发展的国家目标和企业目标。在企业运行的微观层次，可以继续坚持比较优势的技术引进，但是在国家战略层面，必须坚持把技术的赶超和跨越作为重点，大力发展战略产业。

在综合国力竞争日益激烈的当代世界，维护生存权和发展权不受侵害是一国政府的两项基本职能，也是民族国家的根本利益所在。目前我国的科技能力尚不足以承担起保障国民经济、社会发展和国家安全的历史重任，“技术瓶颈”是我国经济社会长期发展的重要制约因素。为了中华民族的复兴，从世界发展大势和我国现代化建设全局的角度来看，在科技发展上摆脱过去的跟踪模仿向自主创新转变，是我们必须确立的战略思维，经济利益和安全利益的统一应该成为技术选择的出发点。未来一段时期内，中国的外部环境不可能有过去20多年那样好，战略机遇期同时也是安全上的高风险期。我们必须从可持续发展和国家综合安全利益出发，主动进行科技发展战略的调整，提高国家战略能力，预防和应对可能出现的危机、冲突或者战争。21世纪是战略技术和战略产业竞争的世纪，自主创新是维护国家主权和安全的最佳选择。没有自己的战略技术和战略产业，中国要在世界竞争格局中获得相对优势地位是不可能的。我们逐渐成型的新科技发展战略之所以强调要着重研究解决事关国家中长期发展和安全的战略性和前沿性高技术问题，在一些关系国家经济命脉和安全的高技术领域，提高自主创新能力，并在若干重要领域和关键产业实现技术发展阶段的跨越，就是基于这样的考虑。

二、国内经济动因：经济增长模式转变

过去20多年中国的发展是以数量扩张为特征的“数量型增长”，经济增长明显超前于科技进步。在比较优势战略指导下，虽然技术引进对中国经济增长发挥了巨大作用，但是中国自主科技进步进程缓慢，统计意义上的中国产业竞争力的知高并不等同于中国企业竞争力的同步提升。新世纪开始后，由于科技和信恩化的飞速发展，我国已经进入到不进行经济结构调整就不能促进经济发展的时期。在全球化所导致的南北贫富差距拉大的情况下，在经济增长与人口、资源、环境的矛盾日益突出的今天，单纯依靠消耗自然资源和发挥廉价劳动力的比较优势来积累资本、换取技术、发展经济的做法已经落后于时代。只有提高经济发展的科技含量，增强中国自主产业的发展潜力，实现经济增长方式由“数量型增长”向“质量型增长”的转换，我们才能在世界上立于不败之地。21世纪前10年是我国现代化建设的关键时期，也是我国科技创新能力需要实现历史性跨越的阶段。这一时期自主科技发展状况如何，直接决定了中国能否在21世纪中期实现民族复兴的伟大目标。这是我国科技发展战略转型的一个主要原因。

党的“十六大”提出了到2020年建设全面小康社会的经济社会发展目标。国内生产总值到2020年比2000年“翻两番”这个目标不仅是经济数量增长的概念，更是生产力水平和国际竞争力大幅度提高的综合体现，是经济和社会发展质的提升。作为从属于国家经济社会总体发展战略的科技发展战略必须为这一目标的实现服务。现在，我国科技竞争力与发达国家相比还有很大差距。为了实现科技发展“三步走”战略设想，争取到2020年前后科学技术整体水平达到发达国家中等水平的中期目标，形成强大的自主创新能力，在高新技术领域占有一席之地，形成支撑我国核心竞争力的知识创新和技术创新基础，必须完成科技发展由跟踪为主向自主创新为主的战略转变。正因为如此，我们根据适度超前的原则，从2003年开始了中长期科技发展规划的制订工作。经济全球化和地区经济一体化使我们可以在更大范围内、更高的层次上充分利用国际、国内两种科技资源、科技人才和科技市场，但是“全面开放、跨越发展”应该是我们在确定科技发展战略和政策时必须坚持始终的基本思路。

中国全方位地参与国际分工体系这一历史变化加快了中国工业化的进程。但是，改革开放以来我国工业化的发展主要表现为一种“外来型工业化”。一方面工业化所需关键技术大多来自国外，另一方面东部和中西部经济联系不紧密，沿海地区的技术引进没有起到拉动内地经济增长的作用。为了改变这种局面，我们提出了走新型工业化道路，即从世界经济、科技、社会发展的大趋势出发，结合中国的实际，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。新型工业化是以科学技术为先导的高科技含量的经济，强调科学技术的自主创新和拥有自主知识产权。这一变化意味着，我们的科技发展必须考虑可持续性，努力改变中国经济发展过于依赖外资和国外技术的局面。中国经济发展的关键问题是国内技术发展。新型工业化成效如何，主要看经济增长的质量和效益是否提高。新型工业化道路的“普适性”：“科技是牵头的方面”应该落实到我们工作的方方面面。正因为如此，科技部在2003年工作要点中强调，“制定科学和技术长远发展规划”是实现科技发展战略向自主创新转变，大幅度提高科技创新能力、国际竞争力、对经济社会发展支撑力的重大措施，必须以原始创新为主，引进和创新相结合，实现我国技术和经济的跨越式发展，努力使中国成为技术创新型国家。

三、世界经济动因：贸易保护主义和知识产权争端加剧

随着全球化进程的加速，世界经济发展已经由资源驱动、资本驱动向创新驱动过渡，同时促进经济增长的各种生产要素由过去单纯的纵向流动转向同时共存。这一变化意味着作为一个国家的科技发展战略没有必要严格遵照梯度转移的渐进式模式，而完全可以利用信息技术进步提供的有利条件实现本国科技的跨越式发展。在今天的国际经济格局中，一个国家或者地区在国际分工中地位的提升主要表现为产业链条或者产品工序所处地位及增殖能力的提升上，发达国家更为注重科技研发，依靠知识产权来增加物质财富总量而把制造业等转向发展中国家，从而形成一种新的依附关系：技术上的依附。这使得落后国家的财富总量尽管与过去相比有所增加，但是却无法缩小与发达国家的整体差距。尽管我们不能因为加工制造环节的附加值低而否认参与新型国际分工的、承接发达国家加工制造环节转移的经济合理性，但却不能放弃对技术先进性的更高追求。跨国公司把制造部门转入发展中国家，其出发点是对利润获取的考虑。在这种格局中，东道国的产业发展由跨国公司而不是由本国决定，发展中国家除了提供廉价劳动力，很难涉足核心技术，生产规模的扩张并不能促进产业结构的同步升级和优化，很难谈得上真正的发展。我们提出全面落实人才、专利和技术标准三大战略，切实推进重大科技专项工作，就是从这种认识出发的。

现在，我国有关政府部门已经提出了2020年中国高新技术产品出口力争达到4500亿美元的目标。但我们不得不面临这样一种现实，那就是我国经济发展的外部环境与过去相比已经有了很大变化。首先，入世后中外知识产权纠纷不断。自2002年6C联盟向中国DVD生产企业征收专利费以来，类似事件不断增多，从而增加了中国企业的成本压力。这一现象要求国家应该从战略高度考虑制定相关的宏观指导政策，引导企业从追求短期效益转向通过增加创新能力谋求长期效益的轨道上来。其次，国外针对中国的技术壁垒和反倾销问题更为严重。

1996年至今，中国已经连续7年成为世界反倾销头号目标国，2003年前三季度国外对我国反倾销保障措施立案共计42起，涉及金额10．7亿美元；调查表明，2002年我国71％的出口企业、39％的出口产品受到国外技术壁垒的限制，损失达到170亿美元，均高于我国加入世贸组织前。不掌握专利和技术标准的危害性可见一斑。强势增长与弱势竞争力并存这一过程持续的时间越长，中国经济发展的可持续性就越弱，国际政治经济格局变动对中国未来的发展影响就越大，中国自主选择的空间就越小。另外，外资导向型的经济发展模式使外国资本在中国获得巨大利益的同时挤压了中国企业发展的空间，中国企业的生存环境日益恶劣。如果国家不适时调整科技发展战略，中国企业的“走出去”战略就是一句空话。

全球化背景下区域合作加强的同时贸易保护主义盛行的事实说明，当今的世界市场并不是完全竞争的世界市场，政府依然在各国经济活动中发挥重要作用。因为技术壁垒和反倾销的运用都是借助政府力量，其应对显然不能仅仅在企业的层面上进行，同样必须动用国家资源。我们不能以自由贸易和静态比较利益来指导中国产业的发展，应该通过高新技术的发展创造动态的比较利益。中国的科技发展必须坚持市场机制与政府组织协调相结合的原则，国家要掌握关键部门关键技术和行业技术标准。事实上，尽管20多年来我国一直坚持的是市场导向的发展战略，但是政府作用始终是我国经济增长内在决定性因素。根据国家信息中心在中国加入WTO一年后对国内24个中央和地方权威经济研究单位的经济学家进行的问卷调查，近七成的专家认为政府行为是经济增长的主因。强化政府在科技进步中的战略决策能力和宏观调控能力，是世界各国的共同选择。发挥政府作用，保持战略技术及产业领域的相对完整性和独立性，同样也是我国科技发展的必由之路。在这里，我们要特别注意利用WTO规则中的“国家安全”例外原则，在公开、透明的原则下合理合法地保护国内产业。不然，依靠企业自身与在技术和资本上都十分强大的跨国公司竞争，中国科技进步的前景不容乐观。

四、科技动因：科技短缺与科技起飞问题

世界经济发展的历史表明，在经济活动中存在一种“短缺效应”，即经济增长水平和速度是由最短缺的生产要素的数量和质量决定的。对发展中国家来说，科技短缺是种普遍的现象，是制约经济增长和国际竞争力提升的关键因素。改革开放以来我国科技发展取得了令人瞩目的成就，但高新技术研发基础仍然较为薄弱。从目前来看，我国的科技短缺主要表现在缺乏原始性创新能力上，即自主知识产权少，由此导致中国在一些关键领域内形成强烈的对外技术依赖。为了改变这种状况，2002年科技部印发了《关于进一步增强原始性创新能力的意见》，指出原始性创新是科技创新的主要源泉，是科技与经济获得重大发展和超越的前提，已成为决定国家间科技乃至经济竞争成败的一个重要条件，我们必须利用国民经济结构战略性调整和加入WTO的机遇，把增强原始性创新能力作为我国新时期科技发展战略的重要指导思想。为了加快实施专利战略，切实提高我国自主知识产权的总量，科技部又于2003年2月出台了《关于加强国家科技计划知识产权管理工作的规定》，以促进国家科技计划在高起点上创新，实现技术跨越式发展。

但是我国现在仍然有一些人认为，在比较优势基础上形成的产业分工体系是一种内生地促进产业升级和转换的机制。国内差距和国际差距的缩小是我国现代化进程的两大根本任务。尽快缩小与发达国家的差距意味着我们必须在与世界经济的联系中取得超过其他国家的利益。劳动密集型产业由于技术水平和附加值低，显然无助于这一目标的实现。更为重要的是，这种发展模式强化了对发达国家技术转移的依赖，使我们的科技开发能力呈惰性降低，无助于产业结构的升级。由于外部环境的不确定性和民族国家政策设计的自利性，中国的科技进步不能完全放在国外技术的“本土化”上，而应该考虑把“国产化”作为追求目标。开放市场和加入WTO并不意味着不能有国家意志和国家发展战略；融入全球经济体系，也不是被动地接受国际分工，而应主动地调整战略，实现产业升级，增强国家的竞争实力。我们不掌握关键核心技术的“本土化”，不可能给我们带来最大的收益。当然，我们要根据世界经济发展的新特点赋予“国产化”以新的内涵。

科技短缺的消失意味着实现技术的跨越式发展。在与发达国家存在较大技术差距的阶段，把技术引进、消化和吸收作为科技发展战略的主要内容无疑是正确的。但随着自身科技水平和经济实力的上升，我们有必要放弃跟踪和模仿的发展思路，通过自主创新使科技从经济发展的“外生变量”转变为“内生变量”。战略技术和核心技术是引进不来的，而且引进的目的也是为了在更高层次上自主创新，实现跨越。经费投入现在不再是制约我国科技竞争力的瓶颈，如何充分利用有限科技资源，使科技产出最大化已成为提升科技竞争力必须考虑的问题。根据国际经验，当一国的R＆D投入占GDP的比重达到1％后，其科技投入将会进入一个较快的增长期，即进入科技起飞阶段。2000年我国的R＆D投入首次达到GDP的1％，2002年R＆D投入总额1289．4亿美元，其占GDP的比重上升到1．23％，自1995年以来连续7年保持增长，并且企业投入大幅度上升，达到R＆D投入总额的6O％以上。在科技起飞进程已经开始的情况下，如果我们还固守跟踪模仿的技术发展战略，将丧失科技赶超和跨越的有利时机。

由跟踪模仿向自主创新的转变是新世纪中国科技发展战略的核心理念。这一转变的实质在于从国家战略层面上对市场和政府在科技发展中的作用进行重新界定，以摆脱比较优势的束缚，实现科学技术的跨越式发展。在经历了20多年市场化条件下的技术引进后，这一转变将确保我们在全球化进程中获得不断增长的物质利益。科学分析中国科技发展战略转变的动因，有助于营造支持技术自主创新的社会心理氛围，加速中华民族复兴的历史进程。