区域经济布局
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一、我国目前经济发展阶段的基本特点
经过传统计划体制时期和改革开放以来两个阶段的持续努力,中国经济目前已经越过了罗斯托所说的工业化“起飞”阶段,进入了所谓“向成熟推进”的发展阶段。如果国际上和平与发展的总趋势不发生逆转,国内改革开放的政策得以继续保持,这一发展阶段将至少持续到本世纪的中叶。在这50年的时间里,中国的农业产值将下降到GDP的10%左右,农村人口将下降到全部人口的1/3左右。由于出口依然是经济增长的主要动力之一,制造业的产值不会明显低于服务业的产值,并且继续扮演着着经济增长领头羊的角色。新增就业的产业分布则与此有所不同,越来越多的新增就业机会将不出现在制造业,而是出现在城市里各种新兴的第三产业(广义的服务业)。
从另外的角度考察上述发展阶段,可以称之为从劳动密集型产业为主,向技术密集型产业为主过渡的经济增长阶段。虽然现代意义上的“工业化”,就是一个资本、技术不断替代劳动力的过程;但是“后发展”国家在“起飞”阶段,都是从劳动密集型的制造业开始起步,依靠的是劳动力的低成本优势。问题在于:要使全体居民分享经济增长的成果,劳动力的成本就必然会逐渐提高。“向成熟推进”阶段的一个重要特征,就是随着人民生活水平的提高,经济的持续增长和产品国际竞争力的提高,不能再依赖低廉的劳动力价格,而要靠劳动力质量的提高。随着劳动者素质和知识水平的提高,技术密集型产业将逐渐替代劳动密集型产业,成为经济增长的主要动力。
伴随着现代产业的蓬勃发展,“向成熟推进”阶段的另一个特点是城市化的加速和城市化率的提高。在今后的50年内,不管我们愿意与否,将有一半左右(5亿)的农村人口陆续变为城市居民;中国东部地区将出现几百个百万人口以上的大城市,以及若干个容纳上亿人口的密集都市带(圈)。每一个都市带(圈)都有自己相对完整的产业链和金融中心,但它们的市场边界都是开放的。不仅带动着周边地区的发展,而且与世界各国保持着广泛的贸易往来。城市的基础设施建设和住宅建设要消耗大量的钢材、木材、玻璃和水泥,中国能源、原材料的消耗量将达到创记录的水平,成为世界市场上的最大买主。中国的需求将决定世界能源、原材料市场的价格。
二、中国经济地理的总体特征
中国的面积与美国或欧洲差不多大,但可耕地面积只有人家的一半。其原因是中国拥有世界上的“第三极”——青藏高原。它决定了中国的地势西高东低,“一江春水向东流”;它将东亚季风的作用限制于中国东部地区,导致了夏季雨热集中,年降水量从东南向西北递减。其北侧(河西走廊)则形成了常年的西风带,使得西北地区的蒸发量远大于降水量,生态环境十分脆弱;并造就了其东侧的黄土高原。工业化以来,尽管人类拥有的技术手段越来越先进,却改变不了这样一个事实:淡水资源的多少,依然是一个地区的人口和产业发展规模的决定因素。
中国古老的农业文明起源于黄河流域,但是随着人口的不断增长,经济中心逐渐向南迁移。其根本原因,是北方的降水量限制了该地区的农作物产量,从而限制了北部中国的人口规模。青藏高原和西部地区严酷的自然环境,则将该地区少数民族的人口,长期限制在极低的数量级上。明清以后,由于美洲高产作物(玉米、薯类)的引入,中国东部的人口迅速增加,很快超过了国土的承载力。辽宁曾经是一个森林密集,水草丰富的地区。清朝开禁以后,大量中原移民流入东北,至今不过一百多年。随着人口的增加和现代产业的发展,目前辽宁已经是河川断流,风沙遍地,生态环境的恢复与重建十分困难。
本文之所以一开始要扯这么远,是因为历史上我们许多搞规划的同志无视以上这些基本常识。以至于一搞三线建设,就敢在缺煤少矿、氧气稀薄的西宁搞什么“五七”钢厂;一说开发西部,就踌躇满志地要把新疆变成中国的加里福尼亚;一提南水北调,就想引雅鲁藏布江之水把河西走廊变成鱼米之乡。在大量资金投入的情况下,即使违反经济地理常识,很多建设规划短期内都能够“大见成效”,但长远代价却留给了子孙后代。由于中国的人均资源占有量远远低于世界平均水平,我们已经没有多少自然资源和环境容量供挥霍了。
三、决定我国区域经济格局的基本因素
首先是前面所说的经济地理因素。幅员的辽阔和人口的密集,使得中国东部很多地区,都有可能形成相对独立的区域市场和产业群体。沿青藏高原东侧的横断山脉,经秦岭、太行山、燕山、辽西山地到大兴安岭可以划一道线。此线以东,除云贵高原外,大都是适合工农业发展的平原地区,产业选择的余地很大。山地和丘陵构成了天然的市场边界,河川则成为区域市场之间的自然纽带。此线以西,除大河流域附近的少数地区,只适合畜牧业的发展。尽管矿产资源十分丰富,城市位置和人口规模的选择余地却很小。环境地理条件、自然资源禀赋上的差别,不仅决定了不同地区城市人口密度和区域市场规模上的差异,而且强化了各个地区之间经济上的相互依赖。
中国历史上多次的人口向南迁移,使江南地区集聚了深厚的华夏文明遗存。其中包括细作农业技术、精湛的手工艺技能和勤俭、执着的经商传统。近代以来,西方入侵对中国经济、社会、政治等各方面的影响(例如鸦片战争后的五口通商);以及前述人口增长引发的闽粤百姓“下南洋”等;对于今天长江三角洲和珠江三角洲地区的经济发展,以及广东、福建两省的外向型经济发展,依然发挥着重要的作用。此外,传统计划体制时期的大规模工业建设,为中国东北和中部地区奠定了门类比较齐全的现代工业基础。时期的三线建设,则为中西部省份今天的工业发展,创造了技术和人才方面的条件。所有以上这些因素,决定了今天我国区域经济的基本格局。
改革开放以后,由于实行了多种形式的财政“分级包干”,放松了中央政府对经济生活的管制,调动了地方政府发展经济的积极性,沿海地区的区位优势也得到了充分的发挥。特别是加入了WTO以后,东部地区的经济越来越深地卷入了“国际大循环”,进一步拉大了与中西部地区之间的经济发展差距。另一方面,“包产到户”大大提高了农业的效率,农村劳动力过剩的问题逐渐显露出来。大量中西部的农村青年,源源不断地流入东部地区的沿海城市“打工”,使这些地区外向型经济的低成本优势得以长期保持,延缓了出口加工业向内陆地区的“梯度转移”。因此,中国已经从产业非均衡(重工业优先)的经济发展模式,转变为区域非均衡的经济发展模式。
四、我国区域非均衡发展模式的趋势和特点
上述区域非均衡的经济发展模式是否能够很快地发生变化,不以人的主观愿望为转移。与中国面积差不多大小的欧洲,从工业革命算起已经200多年,也没有能够完全消除地区(各国)之间的经济发展差距。我国的情况则更为特殊。西北部很多地区的生态环境十分脆弱,不适合人类密集居住,经济发展受到很大的限制。东南部不同区域之间的地理环境、历史文化背景、现展机遇上也存在很大的差别。这些因素都不会因为中央财政的地区性转移支付政策,以及中央政府承担中西部地区的基础设施建设责任,而发生任何实质上的改变。因此,在市场经济体制和外向型发展战略不变的前提下,中国不同地区之间在经济发展上的不平衡格局,还有可能进一步扩大。
在东部沿海地区,目前已经出现了一些跨行政区的、具有很多“增长极”的城市带(圈)。例如珠江三角洲地区,其“龙头”是香港,四周有深圳、广州、佛山、南海、东莞等“增长极”。又如长江三角洲地区,其“龙头”是上海,周围有宁波、杭州、苏州、无锡、常州等“增长极”。这些地区的主要特征是:在“国际大循环”的带动下,出现了一批以市场为纽带、上下游一体化、技术联系紧密的城市产业群体,吸收了大量的国内外资金,以及各种水平的外来劳动力。它们的产品销售网络和原材料、劳动力供应链,一直延伸到中西部地区和海外。这些地区现代产业的蓬勃发展,不仅迅速提高了本地区的城市化水平,同时也带动了周边地区的经济发展。
其他地区则没有这么幸运。由于经济地理、历史和现实因素的限制,各省(直辖市、自治区)也出现了一些具有“增长极”性质的城市,例如福建的厦门、山东的青岛、辽宁的大连等;也出现了一些具有国际影响力的大企业,例如海尔、长虹等。但它们的带动作用一般仅限于省内。一些原材料大省,例如黑龙江和山西,或者由于中央政策方面的原因,或者因为地区内部管理混乱,资源优势并没有转化为经济优势。计划体制及三线建设时期的明星城市,例如东北的哈尔滨、长春、沈阳,以及西安、成都、武汉、重庆等,由于中央直属企业多,历史遗留问题重,产业结构调整难度大。虽然与过去相比,经济也有了长足的进步,但与沿海城市的差距,在短期内还难以缩小。
五、区域经济布局问题上的几种不同思路
在市场经济体制下,要不要讨论区域经济的布局问题?一直存在争议。一种意见认为,只要发挥市场机制的基础作用,区域经济的布局问题可以在市场发育中自然解决。反对的意见则指出:市场机制是在一定的政治、法律框架下发挥作用的。如果政治、法律框架本身存在问题,市场机制发挥作用可能需要很长的时间,而且要付出巨大的代价。例如珠江三角洲已经建成了五大国际机场;而该区域的经济发展实际上只需要一到两个国际机场。同样的故事目前在长江三角洲继续重演。因此,讨论区域经济布局问题的实质,就是要扫除政治、法律等各方面的障碍,根据区域经济发展的长远需要,对城市基础设施进行统一规划,减少不必要的重复建设和浪费。
在具体的区域经济规划问题上,也存在两种不同的倾向。一些同志认为,只有依靠各级地方政府,区域经济规划才能落到实处。因此,他们把主要精力放在为各级地方政府做经济发展规划上。反对的意见则认为,区域经济的范围是由经济地理、历史和市场等因素决定的,行政区划则主要由政治、法律因素决定;因此在多数情况下,二者的边界并不一致。例如珠江三角洲和长江三角洲都包括三个以上的行政区域。区域经济规划的重点,不是代替地方政府做规划,而是将地方政府的规划纳入中央宏观调控的视野之中;从区域经济发展的大局出发,避免各自规划中以邻为壑的做法,建立起跨行政区的利益协调机制,以便在长期发展中做到“荣誉共享,利益均沾”。
在讨论区域经济的发展战略时,重要的分歧出现在区域经济的范围问题上。例如珠三角地区、长三角地区,它们与周边地区并没有一个明确的地理界限。一种意见认为区域经济的范围划得宽一点为好,可以更好地调动大家的积极性,免得将周边地区的一些城市“边缘化”。反对的意见则认为开始时还是划得窄一些为好,可以重点解决那些已经形成了紧密经济联系的城市之间的矛盾,形成明确的地区发展战略,有利于该地区“增长极”的成长。在全球化条件下,市场本身没有边界。各个城市的比较优势是历史上客观形成的。不存在谁被“边缘化”的问题。周边地区城市只要扬长避短、主动服务、甘当配角,就可以在区域经济发展中找到自己正确的位置。
六、以环境生态为基础的区域人口流动战略
本届政府提出了“五个统筹”的新发展观。区域经济发展不平衡的问题提上了政府的议事日程。但是区域经济均衡发展的标准是什么?政府如何来解决区域经济发展不平衡的问题?需要展开进一步的讨论。
在政治领导人心中,地区发展差距不仅体现在标志性的市容风貌上,而且也体现为经济总量上的差别。东部一个县级市的GDP总量,就相当于西部一个省(自治区)。从总量角度考虑缩小地区差距问题,西部地区的经济增长速度就必须大大超过东部地区。这实际上是做不到的。对各地区的居民来说,地区发展不平衡则主要体现在收入和生活水平差距上。这主要取决于人均GDP上的差距。从人均角度考虑问题,则缩小地区差距问题可以从两方面入手:一是逐步增大西部地区的GDP总量,二是适当减少西部地区的人口,拼速度就不是必要条件了。问题是究竟该用哪个标准呢?其实这和国际上衡量一个国家是发展中国家,还是发达国家的问题类似,只能以人均GDP作为标准。
可能有人会说,西部地区的人口密度本来就大大低于东部地区,怎么可以继续减少西部地区的人口呢?这就牵涉到一个人居环境的生态科学问题。根据1997年《联合国防治荒漠化公约》缔约国会议的结论,干旱区(降水量与蒸发量之比0.05~0.25)的人口密度每平方公里不应超过7人,半干旱区(降水量与蒸发量之比为0.25~0.45)人口密度每平方公里不应超过20人。按此标准,我国西部很多地区的人口都已大大超过了该地区的环境承载量。很多同志只考虑西部有大量闲置的土地,以为只要引来水或利用地下水就可以再造亿万顷良田。但建国以来的多次西部移民实验都以失败告终。即使是西部一些重要的科研、矿业基地,也因为忽视了生态问题而难以为继。
当然,像三峡工程那样的移民国家是搞不起的,也不符合一般的人口迁徙规律。一般条件下的移民规律不是举家迁徙,而是家中的年轻人从贫困地区向富裕地区流动,从农村区域向城市区域流动。东部地区的人均耕地确实很少,但随着城市化的加速,更多的工作机会将出现在东部的城市里。为了鼓励上述人口流动,国家应当承担起西部地区农村的普及义务教育责任,扫除外来务工人员在城市定居的障碍,为少数民族青年保持传统的文化、习惯创造必要的条件。为了西部资源的开发,也需要高素质人口的逆向流动,但要控制其规模小于西部流出的人口。因此,西部资源开发要采取劳动节约型技术,防止因技术落后导致的低素质劳动力向西部地区逆向流动。
七、正确选择现代化的城市化发展战略
农业过熟,城市化不足,在中国历史上是个老问题。那时的政策毛病出在历朝、历代皇帝的“重本抑末”上。改革开放以来,没有人再反对发展工商业了,但是在如何选择城市化道路问题上,却存在两种截然相反的意见。一些人希望中国能够避免西方国家工业化过程中的“大都市病”,设计出一条“离土不离乡”、以中小城镇为主的城市化发展道路。在中国层层承包的非集中化改革过程中,这种思路在乡镇基层干部中有广泛的市场。但是,这种思路不符合西方各国现代化的历史经验,也被我国改革开放以来的社会实践所否定。“包产到户”后解放出来的农村劳动力,毫不犹豫地流入东部大城市去找工作,完全不理会乡村学者们“离土不离乡”的“理性”呼唤。
中国是一个人均耕地不足的国家,城市化又不可能不占用耕地,问题是如何尽可能少占用。根据中小城市战略家们设计的标准,一个乡镇的城区规划面积为2至9平方公里。中国有5万左右个乡镇,如果其中的一半变成中小城镇,则至少要占用一个江苏省那么大面积的耕地。主张采取“都市化”发展战略的学者指出:只有大城市产生的聚集效应,才有可能减少耕地的占用。因地制宜、规划得当的都市化方案,至少比中小城镇方案节约一半左右的耕地。此外,在环境保护问题上与乡村学者的设想也不一样。工业废料和生活垃圾并不因城市规模小而少产生。大城市虽然污染集中,但由于污染治理设施同样存在规模经济问题,治理起来反而具有明显的优势。
现代工业文明的一个显着特点是生产的集约化。这一点决定了城市化的方向。中小城镇方案满足不了生产集约化的要求。只有大城市才能产生现代产业发展所必须的集聚效应,带动整个产业链以至整个地区的经济发展。都市化并不是要消灭中小城镇,而是根据区域经济发展的规律,帮助各个地区的“增长极”成长为大城市,并用快速交通线将大、中、小城市连接起来,形成联系紧密、分工明确的产业链和城市带。要防止西方历史上出现的大城市病,根本出路是在城市带的规划中,明确城市间的分工,同时对大城市实行功能分区。如果能在珠三角、长三角、成渝等地区形成若干个城市带或城市圈,聚集全国1/3左右的人口,中国的现代化问题就好办了。
八、城市化过程中的土地政策问题
长江三角洲和珠江三角洲曾经是中国最肥沃的农业主产区。随着城市化的加速,这里的耕地面积迅速减少,粮食也要依靠其他地区进口。尽管中央政府多次颁布保护基本农田的严厉措施,实际上也收效甚微。在一亩地种粮的年收益不过几百元,转为商业用地价值高达数十万元的情况下,政府行政命令的作用十分有限。况且,中国正处于快速城市化的阶段,完全禁止占用耕地是不可能的。因此,正确的做法是由中央政府出面,召集有关的省、市领导,成立经济区规划协调办公室,在细致调查研究的基础上,对整个三角洲进行全面的城市规划,协调省、市间的利益冲突,形成有约束力的法律文件。这样才有可能减少城市基础设施上的重复建设,尽可能少占用宝贵的耕地。
在城市化占用耕地过程中,一定要给予农民合理的补偿,使他们得以顺利地融入城市生活。在我国目前法律框架下,农村的土地属农民集体所有,国家在需要的时候可以征用,但过去规定的补偿标准太低了。但什么是合理的补偿标准,应当包括两方面内容:一是提供基本相同的居住条件,二是提供职业转换过程中所需的各种费用。忽略了其中任何一个方面,都是对农民利益的侵犯。有一种观点要求区分城市基础设施用地和商业用地,公用占地适用上述办法,商业用地让开发商与农民直接谈判,以便使农民得到更充分的补偿。但实际上,不仅土地性质的划分存在技术上的困难,而且由于二者信息上的不对称,以及政府放弃了自己的责任,农民的利益更得不到保证。
土地是一个国家的基本资源。在土地定价问题上,要防止两种不良倾向。一是为了吸引外资,很多地区采取“零地价”的方式相互竞争。二是由于投机因素的存在,一些沿海城市的地价炒得过高。对于实行零地价的地方政府,中央政府必须检查它们是否在征地时给了农民合理的补偿,禁止用侵犯农民利益的办法来招商引资。对投机因素过高的城市,要重视“影子价格”的作用。例如沿海很多城市的土地价格炒到了每亩几十万元,而当地填海造地的价格却不到10万元。完全可以多搞一些填海造地,尽可能少占用宝贵的农田。此外,在经济区的统一规划中,也会发生行政区域之间的利益矛盾,例如火电厂、污水处理厂的选址等,也需要根据经济原则,给予受损害方必要的经济补偿。
九、中央政府在区域经济布局合理化上的责任
中国是一个区域经济特征明显的大国,又是一个区域之间相互依赖的整体。因此,无论从跨行政区的利益协调角度,还是从自然资源的合理利用角度,中央政府都需要承担更多的责任,不能简单地认为区域经济发展是地方政府的事情。黄河流域就是一个很好的例子。黄河是孕育中华文明的母亲河,也是一条世界上最难治理的河流。上游修了阶梯状的水库以后,下游地区虽然避免了水灾,却又因黄河断流而饱受干旱之苦。因此,如何在防范水灾的基础上合理地利用黄河水就需要中央政府来统一规划和协调。特别是要防止在黄河上游的生态脆弱地区,利用水库来扩充农业和人口规模。否则不仅影响下游省份的经济发展,上游地区的经济发展也会因环境恶化而减速。
中国人口增长先于工业化,使得中国在现代化的初级阶段,就面临西方后工业社会才遇到的种种问题。为了缓解中国人口与资源之间的矛盾,除了更多地采取国际大循环的方式来利用国外资源外,更重要的是合理利用本国现有的资源。根据以上的分析,考虑中国的自然地理特征和整体发展的需要,就必须采取地区非均衡的发展战略,鼓励生态脆弱地区的人口向东部地区流动,根据江河流域特点进行国土规划和整治。所有这些,都需要中央政府明确承担起自己的责任。人的生存离不开淡水,中国最缺的就是淡水。14个沿海开放城市9个严重缺水。能不能在维持基本生态平衡的基础上,将更多的淡水留在陆地上合理使用,可能是中央政府国土规划部门的首要任务。
改革开放以来,大家在批评政府过多干预经济的同时,往往忽视了中央政府在经济发展中的作用和责任。例如既然将上海浦东机场定位为该地区的国际机场,苏锡常地区就没有必要再修新的国际机场,理应当将沪宁高速公路延伸至浦东机场。上海市如果不修,中央政府就应当命令它修,或者中央政府投资来修。再如首都钢铁厂的搬迁问题,不应让北京市去和各个省市谈判。根据国际上现代钢铁厂要建在深水港的原则,如果中央政府出面来协调选址,问题可能早就解决了。振兴东北老工业区的问题,也不是在省一级的层次能解决的。总之,区域经济的布局问题,无论是战略规划、利益协调还是组织实施,很大程度上都是中央政府的责任。忽视了这一点,整体发展就要付出沉重的代价。
内容摘要:中国的经济地理特征和目前经济发展阶段的基本特点,是决定区域经济格局的基本因素。改革开放以来,中国经济的发展模式已经从产业非均衡,转变为区域非均衡模式。由于人口流动因素的存在,区域不平衡格局还会进一步扩大。正确的战略选择,不是逆自然趋势而动,而是在淡水丰富的东部地区按照都市圈(带)的设想来推进城市化。因此,中央政府在区域经济发展问题上负有重要的协调、规划和组织实施的责任。
关键词:经济地理非均衡人口流动城市化
研究区域经济布局问题,首先要搞清楚中国经济地理的整体特征,以及不同区域之间的关系。其次要明确中国目前所处的经济发展阶段,以及该阶段所具有的产业发展特点。第三是找出经济发展与各个地区经济地理优势之间的关系,尊重客观规律,防止短期利益行为导致国家整体发展上的长期失衡。而要做到这一点,只靠地方政府的努力是远远不够的,中央政府必须承担起规划、协调和组织实施的责任。
