外资政策调整经济发展
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(一)韩国的外资优惠政策
90年代中期特别是亚洲金融危机之后,韩国政府开始改变以往限制外资流入的政策,采取积极措施鼓励外商投资。首先是大幅度放宽行业准入和各种限制性规定,其内容:一是放开准入行业,在所有1058个行业中,仅有近海渔业、沿岸渔业、广播电台、电视台等4个行业禁止外资进入,其他全部放开。二是放开关于外方持股比例的限制,1030个行业允许外方100%持股,只有24个行业有不同程度的比例限制。三是取消过去对外资企业持有土地用途和面积的限制。四是放宽关于外国投资者投资资金下限的要求,目前的规定是投资资金不得少于5000万韩元(约5万美元)和投资比重不得低于10%。
其次是实施外商投资的鼓励和优惠政策。1995年4月韩国开始实施新的《引进外资法》,将电子信息、电气机械设备制造、精密机械、新材料、生物工程、航空、运输、环境能源领域、社会基础设施等行业列为鼓励行业,此后在1998年11月又进行了补充。目前总共有533个行业被确定为鼓励外商投资领域。对于这533个行业,主要实施了以下优惠政策:一是对企业所得税实行最初7年免征,以后3年减半征收的“七免三减”政策;二是对投资用机械设备免征进口关税、特别消费税和附加值税;三是对投资企业进口提供通关便利。
(二)泰国的外资优惠政策及其特点
按照泰国政府2000年3月公布的《外国人事业法》,所有行业都允许外资进入,只是在43个行业外方持股比重或外方投资占投资总额的比重不得超过50%。其中绝对禁止的行业有9个,需要经过内阁会议同意并由商务部长批准的行业有13个,需要经过外国人事业委员会同意并由商业登记局批准的有21个行业。绝对禁止外方持股超过50%的领域包括报纸、广播电台、电视台、农业、果树园、渔业、药草采集、文物交易拍卖、佛像和僧钵的制造和贩卖、土地交易等。
按照泰国的产业分类,鼓励外资进入的行业有126个,第一类是26个农业和农产品加工行业;第二类是18个采掘业;第三类是16个轻工业行业;第四类是22个机械、运输设备和金属制品等行业;第五类是电子、电气机械零部件行业;第六类是15个化学、造纸、塑料等制造业;第七类是20个服务和公共事业行业。对鼓励类行业的优惠程度根据投资地区有所不同。所有外资企业可以享受的优惠政策包括:从盈利之日起的3~8年内免征企业所得税,如果在免征期内发生亏损可以从优惠期结束后的税前利润额中扣除。其次,还根据不同地区对外资企业给予不同的机械、原料进口关税减免优惠政策。
(三)日本的外资企业鼓励政策
不仅发展中国家通过优惠政策鼓励外商投资,一些发达国家也开始在这方面进行尝试,日本就是一个典型的例子。日本从80年代中期实行资本项目自由兑换以来,基本取消了对外商投资的限制。但是由于其国内企业之间所特有的序列纽带关系,以及人工成本高昂等因素的影响,外资进入相对困难。90年代以来,长期的经济萧条使得日本政府开始大幅度调整经济政策,希望通过吸收更多的外国资本给日本经济带来活力,尤其是许多深受人才外流困扰的地方政府也准备通过积极吸收包括外资在内的投资者来本地投资,采取了许多积极措施,1998年日本政府出台了一项鼓励外商投资的政策,决定对157个行业的外商投资企业提供信贷担保,担保范围包括固定资产投资、流动资金贷款,最高担保额可以达到企业全部资产的95%。此外,为了完善面向外资企业的服务体系,日本还在政府设置的企业信息服务机构“日本贸易振兴会”建立了专门的咨询窗口和网络。
近年来,日本政府进一步提出了通过制度创新促进结构调整、振兴经济的方针,其中主要内容之一,就是允许地方政府建立各种形式的“经济结构改革特区”,并通过颁布专门法律在特区内实施特殊政策。其中包括了以吸收外资为主要目的的“经济特区”。例如在日本冲绳县设立的“特别自由贸易区”,在吸引外来投资方面实施了以下优惠政策:一是区内企业可以从事加工贸易、保税(关税和消费税)加工产品并出口,如果产品需要在国内市场销售,企业可以在按照零部件、或按照成品自由选择一种税率缴纳关税。二是对区内企业给予企业所得税、法人事业税、固定资产税、土地保有税等减免优惠待遇;其中关于企业所得税的减免政策规定:在开业后连续10年中企业所得税按照从企业所得中扣除35%之后的基数征收;照此计算,在前5年企业所得税率仅为22.9%,相当于法定所得税率(40.9%)的55.9%;后5年的所得税率平均为27.4%,相当于法定税率的67.0%。三是对制造业设备投资给予一定减税优惠,如可从企业所得基数中扣除相当于机械设备购入价值的15%、建筑物投入金额的8%;同时投资设备可享受特别折旧优惠。四是对区内企业吸收当地30岁以下年轻人就业给予特别补助和奖励,其中补助最长可享受两年,补助金额最高可达补助对象员工工资的1/3。五是区内企业还可以享受冲绳县的其他鼓励性政策优惠,如对制造业、公路货物运输、仓储、包装、批发商业、软件、信息处理服务、信息咨询服务、设计、自然科学研究等行业给予产地调查、清理和购置费用补贴等。该区从2001年建立以来,已经在吸收外来投资方面取得明显成就,其中包括来自德国、意大利、加拿大等国企业的投资。
除了以上三个国家之外,新加坡、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、越南和印度等国家都在继续实施、并不断增加鼓励外商投资的优惠政策和措施。
二、国际直接投资的新动向
第一,跨国购并仍然是国际直接投资的主导方式。统计表明,2001年世界直接投资的急剧减少,首先是跨国公司之间的购并大幅度下降所造成的,但是,由于跨国购并额的下降幅度与全部直接投资流入额的下降幅度相近,前者在后者中所占比重并没有降低,跨国购并仍然是最主要的投资方式。
第二,IT投资是引发国际直接投资波动的决定性因素。IT产业购并投资的快速增长曾经是90年代后半期国际直接投资的显着特点之一,2000年该行业购并增长对全部购并投资增长的贡献率达到72.8%。另一方面,在2001年跨国购并的下降额中,仅IT投资购并的下降额就占了55.5%(日本贸易振兴会《贸易投资白皮书》,2002年9月)。2002年起IT商品和服务开始进入缓慢复苏阶段,但是由于海湾战争的影响,国际着名机构(美国高技术调查公司IDC)已经将原来IT产业投资6%的增长预测值下调为3.7%(《中国经济时报》,2003年4月1日),据此估计,短期内IT相关的直接投资仍然难以出现较快增长。
第三,流向发展中国家的FDI比重有所提高。流入发展中国家的国际直接投资占全部直接投资的比重,1997年曾经达到41%,但以后逐年降低,2000年仅有17%。2001年,流入发展中国家的国际直接投资虽然也出现下降,但由于下降幅度明显低于发达国家,使得所占份额上升到28%。主要原因在于流向发展中国家的直接投资以绿地投资方式为主,而这种投资受发达国家资本市场波动的负面影响相对较小。
第四,发展中国家之间的引资竞争日趋激烈。主要表现为以下几点。一是出现两极分化倾向,2001~2002年,中国、菲律宾、印度等国家仍然保持了较大幅度增长,其中中国2002年的外商直接投资流入量已经上升到发展中国家流入总量的37%(根据世界银行《2003年全球发展金融》,2003年4月2日;另外,2001年中国吸收外来直接投资占发展中国家的比重是23%);其他发展中国家(地区)的下降幅度很大。二是墨西哥作为NAFTA(北美自由贸易区)成员同时又与EU(欧盟)建立FTA(自由贸易协会)关系的发展中国家,吸引直接投资方面成效突出,在连续几年增长的基础上2001年再增86.1%,占世界FDI总额的比重也由0.9%提高到3.6%,表明已经加入自由贸易区的发展中国家在吸收直接投资方面具有较强的竞争力。三是各国竞相采取更为开放和优惠的吸收外资政策,这一点尤其值得我们注意。
三、我国在引资竞争中面临的主要压力
长期的经济增长潜力和巨大市场规模以及大量存在的廉价劳动力是我国在吸收外资方面的明显优势,这也是2001~2002年我国吸收FDI能够实现恢复性增长的主要原因,但是,由于许多国家竞相调整外资政策,向外国投资者提供更多优惠,各国之间的引资竞争日趋激烈,再加上我国目前在市场体制、投资环境和知识产权保护方面存在的诸多问题,今后吸收外资的总体形势不容盲目乐观。
(一)政策优势正在逐步消失
改革开放初期,我国的经济主体结构单一、市场化程度很低,投资环境与国际水平相差甚远,为了加快经济发展进程,采取了积极有效利用外商直接投资的经济发展战略,并向外资企业提供了各种政策优惠。但是随着我国经济体制改革的逐步深入和市场化程度的不断提高,多元化的经济主体结构已经初步形成,投资环境也得到了明显改善。外商投资企业长期享有的部分超国民待遇陆续取消,目前仅在投资设备进口、加工贸易管理和企业所得税方面保留了一些区别于内资企业的优惠政策。但实际上这些政策与韩国、东南亚国家相比已经没有什么优势
,在优惠期限、行业准入限制等方面甚至处于劣势。
(二)流入我国的直接投资增长存在不确定性
90年代的经验表明,我国吸收外国直接投资的增长趋势与国际直接投资增长趋势并不完全一致,多数年份出现反向变化,即在国际直接投资快速增长时期流入我国的外商直接投资增长明显回落;而在国际直接投资萧条时期我国吸收的直接投资会出现强劲增长。这种特点说明二者之间、特别是我国与美国等主要资本流入国之间在吸收国际资本方面存在一定替代关系。2002年中国吸收外资首次超过美国位居世界第一位,并不能说明我国的引资竞争力已经超过美国,主要是由于“911”和美国股市疲软、企业信誉危机等因素的影响,带有很大的偶然性。短期来看,美国资本市场的低迷仍然要持续一段时期,这有利于我国吸收外资的增长,但是随着美国等世界主要国家经济复苏、资本市场再度出现繁荣,同样有可能导致流入我国直接投资的减少。英国经济学人资讯社(EIU)4月1日发表的报告认为,中期内美国仍为全球FDI的主要目的地,在2004~2007年期间将占世界FDI总量的1/4,对此,我们必须有清醒的认识。(三)在建立自由贸易区方面相对滞后
随着区域经济一体化趋势的不断加快,各种层次的自由贸易区纷纷建立,世界经济格局出现了很大变化。自由贸易区的建立,有利于促进区域内成员之间的相互投资,同时能够吸引区域外企业为了达到零关税进入自由贸易区市场的目的到区域内进行投资。因此,作为重要自由贸易区成员的发展中国家在吸引外资方面更具有竞争力,墨西哥就是一个典型例子(墨西哥是NAFTA成员,并且与EU签署了自由贸易协定,因此,在墨西哥投资的企业,其产品可以零关税进入两大市场)。目前在东亚范围内各种形式的自由贸易区开始出现,日本、韩国之间已经在建立自由贸易区方面取得进展(2002年7月日本和韩国正式启动了由政府官员、学者和企业代表共同参与的日韩FTA研究计划,预计2004年完成研究报告,2005年启动政府谈判),而且都在积极准备与东盟国家建立自由贸易区。这将十分有利于韩国和东南亚国家吸收更多外国投资,对我国吸收外资会带来一定分流压力。
(四)投资环境还存在很大差距
调查显示,尽管我国已经在完善基础设施等“硬件”环境方面取得明显效果,但是诸如政策制定缺乏透明性、变动频繁,各地政策执行不尽统一、具有随意性,政府工作效率低、缺乏服务意识,市场监管不力、出口退税困难重重等外商关于“软”环境方面的批评依然强烈。此外,从企业税赋来看,一方面,我国的企业社会保障支出相对于薪酬的比例高于韩国、印度和东南亚各国;企业所得税率(法定税率)仅低于印度2.7个百分点,高于韩国、东南亚国家5~10个百分点;个人所得税最高税率仅低于越南5个百分点,高于韩国、印度和东南亚国家5~20个百分点(参见日本贸易振兴会《亚洲的投资环境比较》2002年5月)。由此可见,在没有政策优惠的条件下,外资企业税赋成本明显高于主要竞争对手。另一方面,我国目前存在的法定税赋之外的“乱收费”现象对外资企业投资环境的危害更为严重。
(五)知识产权保护形势依然严峻
知识产权保护程度是投资环境的重要方面。长期以来,国内存在的侵权行为成为困扰外资企业的难题之一,许多企业为此付出了高昂成本。虽然政府加大了打击力度,但是效果不够明显,制假售假现象依然十分猖獗。根据日本贸易振兴会2002年一项针对在华日资企业所进行的问卷调查结果,回答说自身受到侵权的企业和认为中国国内的侵权行为具有进一步恶化趋势的企业比重都超过了50%。此外,近60%的企业对中国政府打假行动的实际效果表示不满意。由此可见,这种状况对外资企业的投资信心已经产生了很大影响。
(六)有利于购并投资的制度环境尚未形成
随着资本市场趋于稳定和经济复苏,购并形式的直接投资仍然会出现大幅度增长势头。尤其是IT制造业和金融、石油化工、机械设备等大型投资多数是按照购并方式运作的,墨西哥2001年吸收外资的高速增长主要就是来自美国城市银行集团大规模购并投资的贡献。但是我国的购并活动刚刚起步,相关法律制度尚未形成,并不具备大量吸收购并投资的制度与操作条件。这将大大降低我国吸收外资的竞争力。
四、取消外资企业优惠政策可能带来的负面影响
目前理论界和实际经济部门关于外资政策调整问题存在一些不同看法。一部分观点认为应该尽快调整外资企业的优惠政策,在实施内外统一的企业所得税税率的同时,取消外资企业设备进口免税政策。毫无疑问,构筑一个多元化的经济主体结构,实现各种所有制企业的公平竞争是中国经济体制改革的重要目标之一。随着投资环境的逐步完善和市场化程度的不断提高,取消目前外商投资企业所享有的优惠税率等“超国民待遇”也是一种必然。但是,在目前形势下如果取消外商投资企业的优惠政策,将会进一步加大我国在引资竞争中所面临的压力和困难,并给经济增长带来一些不利影响。
首先,取消优惠政策可能导致流入我国的外商直接投资增长趋缓,甚至出现下降。在我国原有的政策优势已经基本消失的情况下,取消对外商投资的税收优惠,意味着外商投资的成本、特别是其中的进口设备关税和海关代缴税税赋会明显上升,并改变投资者的收益预期。为了回避这些成本,跨国公司可能选择其他具备政策优惠和综合成本优势的国家进行投资。1996年4月我国一度取消了对外商投资设备进口征税的减免优惠,结果导致1996~1997年连续两年出现外商直接投资协议额的大幅度下降,流入东南亚国家的外资比重却明显上升。直到1998年重新恢复对鼓励类和允许类直接投资进口设备减免税政策之后,协议额的下降趋势才得到抑制。但已经对其间及以后实际到位资金增速的大幅度回落、甚至转为负增长产生了一定影响。
其次,外商直接投资增速回落或出现负增长,将对全社会投资增长、乃至经济增长产生一定负面影响。按照实际到位资金计算,目前外商投资企业投资在我国全社会投资中的比重超过10%,新增投资的减少或下降,都将对全社会投资增长产生直接的影响。以1999年为例,当年外商实际到位资金减少11%,仅此一项因素的影响,就使得全社会投资少增长了1.1个百分点,在当时通货紧缩趋势加剧、投资需求严重疲软(全社会投资增长仅达到5.1%)的背景下,对宏观经济稳定的影响很大。2002年我国能够在世界经济普遍萧条的背景下实现8%的较快经济增长,在很大程度上得益于外商直接投资的恢复性增长和外资企业出口的强劲增长。此外,目前主要来源于外商投资企业的涉外税收、外资企业工业增加值、外商投资企业出口在全国税收、工业增加值和出口总额中的比重也分别达到了19%、28%和52%左右的水平,因此,外商投资增长形势的变化会对这些经济总量产生相应影响。
再次,通过吸收外资促进产业结构调整的政策效应可能减弱。引进先进技术、资本和管理知识,促进国内产业升级和结构调整是我国产业政策的一个重要内容。20年来吸收外资的实际经验表明,由于外商投资企业在资金、技术等方面的明显优势,对提升我国制造业整体的装备程度和技术水平发挥了举足轻重的作用。但是由于比较优势等内在因素的影响、跨国公司的投资相对集中在我国的劳动密集型行业或资本密集型行业的劳动密集型加工环节(如电子通讯设备的非核心技术部分的加工、装配环节),这样的结构性因素在一定程度上抵销了外商投资本身的资本和技术优势,使得外商企业投资对整体产业结构的提升效应有所减弱(赵晋平:“吸收外资的产业政策研究”《管理世界》2002年5期)。为了进一步提高吸收外资对资本和技术装备水平升级的影响,吸引外商向资本密集型行业和加工环节投资的产业政策导向具有十分重要的意义,为此需要保持有效的政策调控手段。从鼓励发展的资本密集型产业投资来看,投资设备和技术投入占有相当高的比重。因此,在国内缺乏足够替代能力和进口关税仍然较高的条件下,对这些鼓励类行业的投资设备进口免征关税及进口环节增值税和实施一定的企业所得税减免仍然是最为有效的政策手段之一。1997年我国取消新批外资企业设备进口税收优惠之后,外商投资项目平均规模比上年下降了18.5%,1998年重新恢复这项政策后,这一指标又很快上升了8.4%;此外,从产业结构的变化来看,1997年外商工业投资比重比上年下降了9个百分点,其中机械、交通运输设备、电气机械行业等资本密集型行业的合计比重由上年的9.6%下降到2.8%,1998年又出现不同程度的回升。这些变化反映了此项政策对外资项目的资本、技术水平以及产业结构的直接影响。
五、政策建议
(一)将建立内外资企业统一的政策体系确定为我国外资政策调整的中长期目标
从长期来看,随着市场化改革的深入和投资环境的不断完善,对于外商投资企业来说,我国目前存在的许多制度性成本因素将逐步消除,综合实力会真正成为各类企业之间竞争的决定性因素,在这种环境下,吸收外资将具备由政策鼓励向市场引导转变的条件,方能真正实现各类企业之间的公平竞争。
(二)现阶段,应当保持吸收外资鼓励性政策的连续性和稳定性
为了提高对跨国公司投资的吸引力,在世界各国的引资竞争中保持必要的优势,今后一个时期我国需要继续实施吸收外商投资的鼓励性政策,对面向国家鼓励行业或地区的外商投资给予减免投资设备关税、海关代缴增值税和企业所得税的优惠待遇。
(三)为实现长期政策调整目标作好过渡性安
为了防止过快的政策调整可能对经济增长产生的负面影响,对于中长期的政策调整目标,有必要作好过渡性安排。其基本方向是由按照企业身份确定的政策优惠逐步向按照鼓励内容确定的优惠政策转变。进口设备的减免税收政策应当与国家的产业政策相结合,对于面向鼓励行业投资的所有企业逐步给予优惠;企业所得税优惠政策则应当与地区政策相结合,如对于面向国家鼓励的中西部和其他特殊区域投资的所有企业逐步给予优惠等。
(四)对进入保税区、出口加工区等特殊区域的外商投资实行长期的鼓励性政策
由于进入保税区、出口加工区等特殊经济区域的外商投资企业,主要从事加工贸易,便于政府对其进行海关和税收监管,应当成为继续政策鼓励的主要内容之一。而对于向这些地区集中的企业除了长期给予投资设备、原材料等必要生产手段以免征关税、进口环节的海关代缴税等优惠之外,也可以在企业所得税或其他税收(包括地方性税收)优惠方面给予地方政府一定的灵活性。
(五)政策调整要注意对投资者收益预期的影响
企业投资行为的变化主要来自收益预期改变的影响。因此,在外资政策调整过程中应当避免对外国投资者收益预期可能产生的负面影响。政策调整的过渡时期,如果要缩小税收减免幅度或范围应当与相应幅度的关税下调或其他有利于企业降低成本的政策配合实施。此外,如果政府能够在清理和彻底解决“乱收费”问题、严格保护知识产权和规范市场交易行为等方面取得明显成效,也会为今后政策调整提供更大空间和可行性。今后相当长时期,政府应当始终将改善投资环境作为吸收外资工作的重中之重。
