穷人收入增长政策

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编者按：本论文主要从支持穷人收入增长的理论；经济增长、收入分配与贫困减少；税收政策与支持穷人收入增长的关系；支持穷人收入增长的税收政策选择等进行讲述，包括了经济增长不能自动惠及穷人、改善分配状况.经济增长只是贫困减少的必要条件、税负公平是税收政策的一项基本原则，不仅仅指税负的绝对公平等，具体资料请见：

发展中国家经济发展的实践表明，经济增长并不能自动地惠及穷人，经济增长过程中有可能伴随穷人生活水平下降。世界银行2004年的分析报告指出，在2001～2003年间，中国经济以每年接近10%的速度增长，但13亿人口中最贫穷的10%人群实际收入却下降了24%。本文将从完善税收政策角度探讨支持穷人收入增长的税收政策。

一、支持穷人收入增长的理论

经济增长是减少贫困的最根本力量，随着经济的增长，贫困人口的收入在逐步增加，从而绝对贫困人口数量减少。但是，经济增长的减贫效应很大程度上取决于一个国家初始的平等水平以及随着经济增长平等状况的变化。穷人是否分享了经济增长的好处、在多大程度上分享了经济增长的好处.即“支持穷人的增长”（Pro－poorGrowth）是一个值得深入研究的问题。“Pro－poorGrowth”的定义目前还没有一致的结论，主要有以下几种论述：一是减贫率。如果经济增长减少了贫困，这种经济增长就是支持穷人的增长。这种说法仅仅关注经济增长与贫困减少的关系，并认为只要经济增长过程中穷人的收入不是停滞不前或下降，这种增长就是支持穷人的增长，这是对PPG（Pro－poorGrowth）最广泛的定义（cord等，2004），但该定义缺乏足够的说服力，因为增长总会带来贫困减少。此时，PPG这个术语就没有太大的意义，更重要的是它忽略了与之紧密联系的不公平因素。二是显著减贫。即只有使贫困以一个显著速度降低的增长才能被称作PPG，而“显著”很难被界定，也不能从分析中得出（UN，2000；OECD，2001）。三是以穷人收入的正增长来衡量。以穷人的实际收入增长来度量PPG而不论这种增长是否可以达到减贫状态。比如Ravillion和chen用穷人平均收入增长来测算PPG（Ravillion和chen，2003）。四是穷人的增长超过平均增长水平。该定义认为，只要穷人的收入增长水平超过了平均收入增长或富人收入增长水平就可以被称为PPG（Ravillion和chen，2000；Klasen，2003）。五是弹性分析法，如果增长与贫困之间的弹性很大，即减贫率与人均增长率间的比率很高时，PPG就可以实现。如果弹性值高于一个既定的临界值，这样的增长就是支持穷人的增长。六是偏袒穷人的增长，即假如无论采用何种测量方法定义出的穷人收入增长都高于在个人收入分配不变条件下的穷人收入增长，那么就存在PPG。按此逻辑，减贫效应可分解为增长效应和分配效应（Kakwani和Pemia，2000；Pemia，2003）。

二、经济增长、收入分配与贫困减少

Kraay（2004）认为支持穷人的增长有三种可能的来源：一是高的收入增长率；贫困改变对收入增长有一个高的灵敏反应度：伴随收入增长有一个具体的贫困减少模式。Kraay的研究结果表明，在短期内，贫困的减少在70%的程度上取决于平均收入的增长.而从中期到长期，这个比重占到了97%。这足以显示经济增长对贫困减少的决定性作用。Ravallion（2004）从另一个角度对这一问题进行了研究，特别引入了不公平因素。他在研究贫困的收入增长弹性和初始的不平等水平两者关系的模型时得出，如果考虑初始的不平等状况，一个相对较平等的国家，收入每增长1个百分点，贫困减少4.3个百分点；而在一个高度的不平等国家，贫困只减少了0.6个百分点。因此，Ravallion（2004）得出结论，如果不公平的程度伴随着经济增长而下降，那么经济增长将是一个减少贫困、支持穷人收入增长的有力工具。

贫困减少取决于两个关键性的因素：经济增长与收入分配。经济增长与贫困减少的关系，共有五种情况：经济增长伴随着贫困减少；经济增长了，但贫困并没有减少；经济并没有增长，但是贫困却减少了；经济没有增长，贫困也没有减少：经济负增长导致贫困进一步加深。经济增长通过增加穷人的收入来减少贫困，不改变收入不均等状况的经济增长一定不会减少贫困，如果平均收入提高的同时，收入分配朝着有利于贫困人口的方向变化，贫困将会更大程度地减少。如果经济增长的同时，收入不均等状况在恶化，贫困可能不但不减少反而增多，这是因为一旦经济增长的正面效应小于不均等恶化的负面效应，贫困就会进一步加深。经济增长作为收入分配的基础，会引起收入分配的变动，主要有两种结果：一是收入分配状况逐步改善，包括减少贫困以及减少不平等状况；二是收入分配状况逐步恶化，即贫困人口剧增，贫富差距拉大，收入分配出现两极分化。研究表明经济增长带来的技术进步将会带来更高程度的不平等，换句话说它将通过不同的方式影响不同劳动群体的生产力，如新技术的引入会增加对技术人员的需求，那些无技术的劳动者就会失业，带来不平等；状况的加深。同时，收入分配对经济增长也有一定程度的促进或抑制作用。Alesina与Perotti（1996）的研究表明，高度不平等的社会将会激发那些处于社会底层的人从事正常市场活动之外的活动，如犯罪等有害社会稳定的活动.同时社会政治的不稳定以及未来的不确定，并不鼓励人们去积累财富。这从另～角度说明不公平状况的改善将会带来经济的增长，而不改善恶化的收入分配状况，不有效地减缓低收入人群的贫困状况.经济就不可能持续稳定地发展，支持穷人收入增长的目标也就无法实现。

总之.减贫效应取决于经济增长效应与收入分配效应之和。对有着不同初始水平的国家，政策制定的侧重点也会不同，对已经走上合理增长路径的国家来说，需要更多地关注收入再分配政策；对低增长的国家而言，在不减弱公平分配力度的情况下.需要把强调增长的政策放在优先位置。

三、税收政策与支持穷人收入增长的关系

经济增长不能自动惠及穷人、改善分配状况.经济增长只是贫困减少的必要条件.而非充分条件。减少贫困不仅仅是一种经济行为，需要依靠市场经济的发展来实现，也是一项政府行为.依赖于政府制定一系列支持穷人收入增长的政策。而税收与整个社会经济运行有着密切的内在联系，是政府进行宏观调控的重要工具，对微观经济和宏观经济都起着重要的调节作用。从国外的经验看，许多国家在促进欠发达地区发展、实现可持续发展、刺激经济增长以及收入公平分配等方面都成功地运用了税收手段，对推动经济和社会发展起到了重要作用。税收政策作为国家经济政策的重要组成部分，上涉国计，下及民生，是调节经济的重要杠杆。制定有效的公共税收政策，促进穷人分享经济增长的成果有利于社会可持续发展。

通过税收政策实现支持穷人增长主要有两个途径：一是通过税收政策对国家经济进行调控，实现经济结构的战略性调整和经济增长方式的转变，带来经济的进一步发展以支持穷人收入增长：二是通过税收政策打破现有不公平的收入分配格局，实现社会的公平公正.扶持弱势群体。现阶段我国初次分配注重效率比较成功，但再次分配注重公平却没有很好地实施，这也是造成我国当前收入差距不断扩大的一个主要原因。在进行税收政策调整和改革时，应遵循公平税负的原则，实现税负在不同地区、行业以及不同纳税主体之间合理配置，促进经济增长，调节收入分配，缩小收入差距，达到支持穷人收入增长的目的。

税负公平是税收政策的一项基本原则，不仅仅指税负的绝对公平，更重要的是相对公平，即征税要考虑纳税人的纳税能力，纳税能力大的多纳税，纳税能力小的少纳税。依据量能负担的公平原则，使得收入高、财富多的人拿出更多的所得，政府可利用从富人阶层再次分配获取的税收收入直接用于对低收入阶层的转移支付，以提高穷人的购买力，改善他们的经济地位和生存状态。税负公平也包括社会公平和经济公平，一方面要求对所有人一视同仁，贯彻国民待遇原则；另一方面对于客观存在的不公平因素，如资源禀赋的差异，则通过差别征税予以调节，以避免因起点不平等而造成“穷者愈穷，富者愈富”的局面。

四、支持穷人收入增长的税收政策选择

（一）加快所得税改革

1.实现综合所得税为主，分类所得税为辅的混合个人所得税模式。贫富悬殊往往是由劳动收入以外的其他收入造成的，将收入划分为劳动收入和非劳动收入两大项，采取分类综合计征，既可有效避免纳税人通过分解收入、多次扣除费用进行逃税，又能体现量能负担原则，实现个人所得税负的公平。在确定税前扣除额方面，对于普遍存在的工资薪金等劳动收入，分级不宜过多；对于并非普遍存在但却决定收入高低和贫富悬殊的非劳动所得，可采用级别较多的超额累进税率。调整超额累进税率，降低最高边际税率水平，减少累进的级距，扩大低税率的适用范围，体现对中低收入者的照顾，对高收入者的调节。税率级数的设定应根据基尼系数而定，级距的设计要有利于提高低收入者的收入水平，遏制收入差距的扩大。目前，我国个人所得税实行的是1600元的统一扣除标准，实行综合课税后，需要动态调整费用扣除额，根据每年的通货膨胀率和收入水平对扣除标准进行适当的调整，以保障纳税人的基本生活需要，还要考虑到地区间居民收入差距较大的事实，建议不同地区间的费用扣除额有所区别。

2.完善支持就业导向的企业所得税。对中小企业、第三产业、安置就业等利于解决就业问题的企业给予降低税率、税收减免、提高税收起征点、投资抵免、加速折旧等税收优惠政策，如对低利润率的劳动密集型行业实行低税率：对中小企业实行比普通税率低一定比例的优惠税率。另外，为解决中小企业融资难的问题，可考虑对向中小企业提供贷款的金融机构免征营业税；对购买中小企业公司债券的投资者适当降低所得税税率，提高社会投资的积极性：对于贫困地区创办的中小企业给予减免税扶持：利用税收优惠鼓励大学毕业生自主创业：对企业的福利捐助给予税前扣除的优惠等。

（二）完善财产税制

财产税主要指房产税，在房产税方面可考虑对不动产征收比例税或累进税。由于房屋的折算价值分配逐步向高收入个人倾斜，因而对城镇居民自用住房课征财产税（比例税率）在整体上将产生“累进”效应。对居住高档别墅者课以高税的同时对居住普通住房者减少征税甚至减免税费，是调节社会贫富差距的有效举措。在税收优惠上，目前主要采用减免税这一直接优惠方式，还可以考虑采用税收抵免、延期纳税、分类税率等间接优惠政策。总之，通过对房产征税，一方面可以有效调节富人的财产和收入，另一方面随着政府征税的增加，地方政府才有稳定的财源向低收入家庭提供更多的廉价房屋。

（三）开征社会保障税

由于贫富差距拉大，穷人的生存权得不到保障，现阶段开征社会保障税能在一定程度上缓解收入差距不断扩大的矛盾，为穷人构筑安全网。为促进全社会参加社会保障的积极性，应把企业缴纳社会保障税费的多少与税收减免优惠政策长期挂钩，把个人参加社会保障缴纳的税款多少与未来长期受益挂钩。确定税率时，应根据我国经济的发展水平、纳税人的负担能力等因素，实行累退税率。对个人收入规定一个限额，对收入中超过限额的部分不征收社会保障税。收入越多，缴纳的社会保障税在个人收入中所占的比重越小，这样的税率设计可以加大对低收入人群的保障力度。社会保障税收入以保险金、救济金等形式再分配给真正有需要的人，以保障最低收入者的生存需要。

（四）开征教育税

机会公平包括受教育机会的公平，教育水平低下不仅直接影响经济增长的速度，也会使贫困人口缺乏必要的生存竞争能力。开征教育税、促进劳动者素质的提高，是我国政府一项势在必行的任务。具体执行时，将教育费附加进行“费改税”，计税依据应确定为商品销售收入和营业收入，无论是内资企业、外资企业或个人，只要取得了销售收入或营业收入就需要缴纳教育税。对于教育税的税率，建议使用比例税率。域）