交易成本垄断产业改革

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编者按：本论文主要从规制制度与规制改革；治理结构与规制改革等进行讲述，包括了设置规制制度受特定国家制度禀赋的限制、政府做出可置信的规制承诺至关重要、如果网络型公用事业要在私有制下成功运营，就需要有一套可信的规制系统、支持激进改革的观点主要考虑到改革的逆转问题等，具体资料请见：

研究自然垄断产业规制改革，零交易成本框架存在片面性，需要引入正交易成本方法作补充。本文在正交易成本框架下考察自然垄断产业规制改革。

一、规制制度与规制改革

企业是生产成本与交易成本的统一。交易成本的变化影响企业总成本曲线，进而影响企业的供给决策。在自然垄断产业领域，由于存在网络外部性、资产专用性、规模经济与范围经济性，在位企业与新进入者相比，可以通过先动优势、掠夺性定价等策略手段取得竞争优势。在以民营化与市场化为特征的规制改革中，新进入者在与在位优势企业的竞争中，担负更大的谈判、信息、合作等交易成本。所有企业都担负预期规制政策的信息成本。交易成本的增加，增大了企业提供服务的交易困难，影响了产业绩效。在规制改革中，建立适宜的规制制度是至关重要的。规制制度的功能体现在两个方面，一方面，规制机构通过设置进入、价格等项规制措施，降低企业之间进行市场交易的交易成本；另一方面，作为行政部门的规制机构通过设置可置信承诺（crediblecom-mitment），降低企业与行政机构之间的交易成本，促进规制改革顺利进行，提高产业绩效。

列维和斯彼勒（Levy＆Spiller，1994）用交易成本方法考察了制度安排如何与规制程序相互作用，影响电信产业绩效。由于自然垄断产业往往需要进行大规模专用性耐用资产投资，而政府势力强大，因而民营化企业容易遭受对其准租金实施行政征用（expropriation）的损害。不确定性增加了规制改革的交易成本，影响投资决策。在此情况下，政府设置可置信的承诺对国有制成功转换至关重要。他们认为三项制度变量：独立司法、民主立法及强行政能力，能够影响政府设置可置信承诺的状况。首先，独立司法能够约束行政性相机抉择，这样可置信的规制承诺更易做出。其次，建立特殊法律及议会对约束行政性相机抉择进行监督的立法，能够做出可置信承诺。最后，具有很强行政能力的国家能够形成具有灵活性的特殊规则，建立好规制体系；能够限制行政武断行为以吸引投资、促进效率。

在自然垄断产业规制改革中，国家的行政能力与其规制制度水平应该相适应。具独立司法、立法及强行政能力的国家最有可能对民营化规制改革提供可置信承诺。具有弱行政能力的国家，复杂的政策制定由于高规制成本而无效率，而简单的规则却能提高效率。在缺乏民主立法与议会监督的国家，政府与潜在购买者签订契约，限制行政性相机抉择，保护私有化。对那些不具有独立司法的国家，政府可通过与私人企业联合来提供可置信承诺。

设置规制制度受特定国家制度禀赋的限制。按照诺思等人的观点，一个国家的制度禀赋有五个要素：立法和行政制度、司法制度、习俗和其他非正式的但被广泛公认的规范、社会中标志竞争的社会利益和它们之间平衡的符号、国家行政能力。当国家制度禀赋同其规制制度之间相适应时，受规制产业的绩效将得到提升。

对于自然垄断产业的产权改革，政府做出可置信的规制承诺至关重要。关于如何做出可置信的承诺，威廉姆森（2002）在讨论经济人之间的“双边治理”（bilateralgovernance）时，强调“抵押品”（hostages）对确保可置信承诺的必要性。由于契约不完全，诸如信息不对称和机会主义，双边契约关系在不可预期的偶然事件中难以维持，抵押品的交换因而可以提高双方实施契约的激励。当双方彼此向对方交出抵押品，认识到抵押品可能被征用的风险，他们就不太可能在不测事件中采取机会主义行为。当以抵押品作为担保时，关系就变成自我实施的了。

政府与公民或企业间的双边治理实际上也是一种双边契约关系。可置信规制承诺的做出，对于这种契约的良好实施十分重要。戈德堡（Goldberg，1976）将规制看做一种“被规制企业（可能不止一个）与规制者之间隐性的集体契约”，他强调了这种契约对企业投资长期专业化资本设备从而提供特殊服务的权力以及消费者被服务的权力的保护。因此，对沉淀性投资的保护为这些规制目标提供了合理性。不仅如此，对契约效果的监督和防止契约的中断，导致规制者一方面要对契约效果进行监督，还要通过诸如成本基础定价等手段对契约进行管理。

史普博（1999）认为，将规制视为行政性契约（administeredcontracts）的观点，没有必要建立在规制者以消费者的人身份行事的基础上。规制者可能寻求实现某些长远的目标，既要考虑生产者的利润，又要考虑消费者的偏好。问题的关键在于如何实现固定投资的风险弱化与契约下创造有优良绩效的积极性二者间的最优关系。

将威廉姆森抵押品理论应用于政府及其公民间的双边治理，政府必须给公民以抵押品来做出可置信的承诺。诺思和威格斯特（North＆Weingast，1989）认为政策制定者可以由两种途径实现可置信承诺：一是设置“负责任的行为”的先例，承诺一系列他们将坚持的规则；二是被强制遵守一系列规则，不能允许偏离来扰乱承诺。他们认为宪法和法律对政府做出可置信承诺至关重要，因为它们限制了政府对产业的随意干预。否则，当政府遭遇财政赤字时，就可能出现不负责任的行为。

因此，如果网络型公用事业要在私有制下成功运营，就需要有一套可信的规制系统，这样企业才会相信规制者允许它们在过去的投资上获得合理的回报率。如果规制者违背给企业以合理回报率的承诺需要付出很高的代价，或者通过法律来约束违约行为，那么规制可信性就提高了。纽伯里（2002）认为，对于像电信这样服务于快速发展并且是奢侈品市场的技术创新企业来说，比起像电力这样发展迟缓并且是大众市场的技术成熟型企业，前者违背规制契约的成本较高。利润变化越大，越难维持规制可信性，因此把收益与成本紧密相连的规制系统不太容易被规制机会主义钻空子，但这种规制系统对降低成本提供的激励是不足的。

贝克斯等人（Backx，Carney＆Gedailovic，2002）的研究也表明，在民营化计划中，特别是在政府可以通过规制或政策来干预和影响企业后续绩效的情况下，由于民营化后政府的机会主义导致较差绩效会降低未来资产出售的利益，作为资产出售者的政府，做出可信性承诺对于实现资产的真实价值是重要的。例如，西班牙企业民营化后较差的绩效要求国家对以后资产出售大打折扣，在某些情况下提供了特许“财政返还”（money－back）。

有效产权改革还涉及到产权改革的最优路径，主要包括产权改革的速度和顺序问题。沃尔斯顿（2003）的研究表明，民营化之前确立规制机构和相关规制体制，将在很大程度上提高投资者购买公司时意愿支付的价格，实际上代表了对产权改革支持的增强。卡茨和欧文（Katz＆Owen，1993）使用动态最优化方法，围绕产权改革的速度研究转轨的最优路径，认为在经济转轨初期，实施激进式的私有化改革并非政府的最优选择。阿根亚和布兰查德（Aghion＆Blanchard，1994）强调私有部门新增就业岗位对成功实施产权改革的重要意义，并且分析了失业对于私有部门发展的正负两方面作用。

支持激进改革的观点主要考虑到改革的逆转问题。其理由在于，快速改革能够建立起路径依赖，实施的政策因而难以逆转。大量的重组形成了重构行为的规模经济性，避免了零碎的、耗时漫长的改革行为所导致的高规制成本。并且，由于快速改革帮助新政策获得可信性，阻止了特殊利益集团反对改革的联合抵制行为，有助于规制改革的成功实施。

但更多的研究倾向于支持渐进改革的积极意义。其理由在于，快速私有化对非逆转政策效应并非必要。国有化的政策逆转更可能发生在休克疗法并不能将私人投资吸引至私有化临界值之上的情况下（Laban＆Wolf，1993）。由于重构的路径依赖，改革计划的成功实施在早期减少了改革的不确定性，建立起政策可信性，有助于后期更艰苦的改革计划得以实施（Dewatripont＆Roland，1995）。斯蒂格利茨（2003）介绍了支持渐进改革的两个理由：一是政府承诺不扭转改革的方向，并在比较有希望成功的领域进行改革，在合理预期的影响下，投资者会考虑政策的举措，并在成功实践的带领下参与改革。二是在转轨过程中，渐进改革有助于学习，避免了激进改革容易引发的“信息超载”（informationoverload）和信息损失问题，从而有助于改革成功。

自然垄断产业民营化规制改革的一个矛盾是在降低企业的交易成本与提高企业的生产效率之间存在矛盾。诸如特许垄断期、收益率规制等规制政策有助于降低企业交易成本，建立民营化可信性。但这些规制政策有可能导致企业对有效率生产的偏离。解决这一矛盾的一个办法是在规制改革的不同时期采取不同的规制政策。在规制改革初期，实施特许投标垄断期或收益率规制等政策，以节约政策可信性交易成本；而在后期，则通过引入市场竞争来缓解垄断生产的非效率（Chou，1999）。总之，只要改革的速度和顺序为投资者所认识到，规制政策具有足够的可信性，就可使企业的交易成本最小化，促进规制改革的成功实施。

二、治理结构与规制改革

以民营化和市场化为特征的自然垄断产业规制改革，尽管也存在产业治理结构未发生根本变化的条件下，单纯通过所有权转换实现规制改革的少数事例，但就一般情况而言，规制改革以一体化垄断的打破、竞争的引入为主要特征，产业治理结构在规制改革中发生了很大的变化。在规制改革中，治理结构的选择存在内在的矛盾。就节约交易成本而言，一体化垄断有助于建立承诺可信性，降低企业的预期信息成本，提高对企业价值的评价，从而有助于所有权的转换。但一体化垄断的缺点是激励性较低，对于企业的效率提高不利，这与以提高效率为主要目标的规制改革初衷背道而驰。而最具激励性的市场型治理结构，却与自然垄断产业的成本弱增性经济特征相冲突。

威廉姆森（Williamson，1979）首次提出“治理结构”（governancestructure）概念，并使用资产专用性（Assetspecificity）、交易的频率（Frequency）和不确定性（Uncertainty）这三个“维度”来确定交易的性质，进而按照交易的不同性质安排不同类型的治理结构。威廉姆森将交易的频率分为两类，资产专用性分为三类，相应地将治理结构分为市场治理、三方治理、双边或统一治理三大类。总的趋势是，某产业内企业之间交易的频率越高、资产专用性越强，则企业之间越应该实施双边或统一治理，反之亦然。

自然垄断产业既包括基础网络这种纯自然垄断型产业部门，又包括基于网络的各类运营商等非自然垄断型产业部门。对于基础网络部分，由于存在成本弱增性，客观上要求独家垄断经营。而对于各类运营商之间的关系，或者划分独立运营商的边界标准，则需要考虑运营商之间交易的性质。

实际上，威廉姆森上述理论的核心来源于科斯1937年的经典论文，但科斯的论文与威廉姆森的上述理论都只关注了交易成本，而没有涉及市场与企业中生产成本的差异对治理结构选择的影响，也即没有涉及不同治理结构的激励功能。

格特曼和全林（Ghertman＆Quelin，1995）在对电信规制与交易成本的研究中，对治理结构进行了更详细的构造，对交易进行了更严格的分类。就资产专用性、不确定性和频率导致的交易成本而言，一体化科层（IH）最低，受规制多方契约（RMC）最高。而就治理结构提供的激励强度而言，也是一体化科层最低，受规制多方契约最高，在从企业到市场的治理变化方向，激励功能由弱变强。由此可见，治理结构的选择在节约交易成本与节约生产成本之间存在内在的矛盾。

正是基于这种认识，威廉姆森进一步提出了“启发式模型”（aheuristicmodel），说明包括上述两种成本的总成本的比较如何影响治理结构的选择。在资产专用性较高时，如采取一体化治理结构，在企业内进行生产，总成本要低于市场交易，则应实行一体化治理，反之亦然。

就规制与治理结构而言，由于规制既是规制者与受规制企业间的一种契约安排，又是产业中契约各方进行契约活动的一种保护机制，从而可以将规制作为一种三方治理结构的仲裁机制。规制作为第三方仲裁机制，可以节约反复进行的双边治理所产生的谈判成本和强制性服从成本。由于规制应对的是众多相似的契约关系的治理，因而规制机构具有规制政策制定和规制行为实施的规模经济与范围经济性。并且，在某些仲裁中行使的规制会对其他仲裁产生外部性，从而契约关系的治理成本得到降低。因此，创建规制机构向全社会分散契约各方负担的额外的信息及实施成本，与企业进行自我谈判和自我实施所引起的总的治理成本相比是一种节约，从而导致了帕累托改进。

然而，规制选择在降低自然垄断产业服务生产中的各种交易成本方面，能力并不相同。每种规制选择代表了一种独一无二的激励机制，能够消除特定的某种交易成本却不能消除其他类型的交易成本。某种规制选择能否为企业生产提供足够的激励，依赖于其缓解企业所遭受的交易成本的能力。

在这一点上，有两方面因素比较重要。一方面是国家的行政能力，这与一国的经济社会发展水平、制度安排相关。如列维和斯彼勒（Levy＆Spiller，1994）所争辩的那样，如果拥有强行政能力，则可以实施较复杂的规则，能够缓解某些在简单规则下无法缓解的交易成本。另一方面是诺思所称的非正式制度，也即阿罗要求人们注意的社会行为规范。纽伯里（2002）在研究中也发现，自然垄断产业的国有垄断较适合于低收入国家，而私有制较适合于高收入国家。这可能是由于低收入国家政府规制能力较低或制度不完善，使规制降低交易成本的水平受限。因而通过国家行为实施纵向一体化的治理结构，有利于降低交易成本，进行有限的、但相对有效的激励，提高经济效率。

三、所有制与规制改革

各国对自然垄断产业进行规制改革的主要目的在于提高效率，而非所有制改革。但西方发达国家20世纪三四十年代对自然垄断产业强化规制与80年代放松规制的历史，却与其国有化及民营化过程高度相关，所有制改革成为规制改革的重要内容。实际上，规制改革是一定历史制度条件的产物，所有制结构也应与一定的历史制度结构相匹配。

我们认为，自然垄断产业的所有制改革是经济、政治、历史制度等多种因素共同作用的结果。从经济角度看，在自然垄断产业发展初期，分散的私有竞争不符合自然垄断产业优势的发挥，从而提出了国有化的内在要求。而在自然垄断产业发展到一定阶段，由于技术和需求的变化，以及国有经济内在非效率的影响，又提出了私有化的要求。

从政治角度看，执政党所信奉的政治哲学变化推动了所有制改革。20世纪三四十年代，凯恩斯主义理论为国家干预经济提供了理论基础，并与二战后英国工党、法国社会党等执政党的政治主张相一致，从而成为强化规制及国有化的原因；而到了80年代，主要经济发达国家陷入失业率上升、经济“滞胀”的困境，新自由主义在世界范围内兴起，强调放松规制的主张占了上风，在所有制方面则表现为广泛的私有化运动。

从历史制度角度看，在经济发展水平较低和市场制度不完善的历史阶段，借助政府的力量发展基础性产业，往往会比私有企业取得更好的效果。而随着经济的发展和市场制度的完善，国有企业内在低效率的缺点就会凸显出来。这时候，通过实施民营化、引入竞争机制，强化市场的积极作用，就成为提高自然垄断产业效率的必然选择。因此，自然垄断产业的所有制改革，并非是一种在国有化或对私有自然垄断企业进行规制之间作随意选择的结果，而是历史制度条件变迁与自然垄断产业经济属性变化共同作用的结果，其中，所有制结构应与制度结构相匹配的特征是显著的。